公共管理視角下政府和社會資本合作項目績效管理研究

白冰

【摘 要】政府和社會資本合作項目以公共基礎設施建設和公益服務領域作為投資對象，紓解地方財政資金壓力，處理基礎設施和公共服務資金需求。自2014年我國推行政府和社會資本合作至今，項目大量落地，但爆發式增長的背后問題也隨之產生。在此背景下，從公共管理視角出發，對政府和社會資本合作項目績效管理進行重新審視，推動我國政府和社會資本合作項目規范發展。

【關鍵詞】公共管理;政府和社會資本合作項目;績效管理

深化供給側結構性改革將補短板作為重點任務實施。當前階段，城鎮化建設進入加速發展的新時期，對基建和公共服務的供給需求迫切。加強政府和社會資本合作項目績效管理，將績效納入政府和社會資本合作項目管理，在政府和社會資本合作項目中充分體現績效管理的要求，不僅有利于推動政府和社會資本合作的規范發展，也可將績效管理實質落地，有效推動基礎設施和公共服務建設領域補短板。

一、實施政府和社會資本合作項目績效管理的必要性

第一，績效管理是政府和社會資本合作項目的本質體現。高效率、高質量是政府和社會資本合作的特征之一。由于政府和社會資本在我國出現較晚，發展經驗欠缺，制度環境不完善，借助績效管理實施，可以摸清政府和社會資本合作阻礙因素，保障優質高效。

第二，績效管理是政府和社會資本合作項目的實踐要求，通過實施績效管理，實現政府治理能力與治理水平的提升，實現政府和社會資本合作項目規范與高質量發展的提升，實現廣大人民群眾幸福感的提升。

第三，績效管理是政府和社會資本合作模式的發展要求。政府和社會資本合作模式，是新時代供給側結構性改革的重要基礎保障，是我國未來基礎設施和公共服務領域發展重要支撐。這些責任的存在，對政府和社會資本合作提出更高、更強的要求，需要完善績效管理，推動其標準、規范發展。

二、政府和社會資本合作項目績效管理的重點

一是績效管理定位。政府和社會資本合作項目的績效管理包括：績效目標管理、績效監控、績效考核及結果應用。

第二是績效管理依據。政府和社會資本合作項目績效管理，要做好與現有財政預算績效管理制度的銜接，要充分結合政府和社會資本合作項目特點，細化和深化政府和社會資本合作特性。

第三是績效管理原則。政府和社會資本合作項目績效管理有五個主要原則，一是物有所值;二是風險分擔;三是按效付費;四是科學規范;五是公開透明。要搭建貫穿項目全生命周期績效管理理念，在各個環節都強調績效導向。

第四是績效管理范圍。政府和社會資本合作項目績效管理要貫穿全生命周期，其中，績效目標和指標管理、績效監控貫穿于全生命周期，在項目建設期、運營期及移交期，多體現績效評價及結果的運用。

第五是績效管理操作性。政府和社會資本合作項目績效管理要注重“引導性”與“實用性”相結合，明確績效管理對象、范圍及目的，強調績效目標及績效指標編制的具體思路，績效監控、績效考核進行流程和方式，要具有實際操作性。

三、政府和社會資本合作項目績效管理存在的問題

（一）績效管理缺乏頂層設計

國家層面關于政府和社會資本合作項目績效管理的政策文件很多，但針對政府和社會資本合作全周期績效管理，具體辦法和實施細則還沒有制定。另外，針對政府和社會資本合作項目績效管理，國家層面缺乏相關法律法規支持，法律體系不完善，還未形成統一的法律體制。這些問題的存在，會造成政府和社會資本合作項目績效管理具體推廣和運行過程中產生的效應大打折扣，直接影響運行效果。

（二）績效管理碎片化傾向嚴重

政府和社會資本合作績效管理系統性不足，不能完整的反映政府和社會資本合作管理的全貌。政府和社會資本合作項目大多具有長周期的特性，績效管理全面性不足，缺乏統一的績效管理，會造成績效管理的細化項目參考來源不同，同一項目缺乏一致性和系統性，造成績效管理結果的參考性不高，不能高效化績效管理的反饋功能。

（三）績效管理能力亟待完善

政府和社會資本合作，服務于基礎設施和公共服務的大部分項目，涉及的主體多元化，對于財政、金融、項目管理、法律等專業知識與能力的要求極強。政府和社會資本績效管理涉及復雜的論證體系，這對開展政府和社會資本合作項目績效管理機構的資質和能力提出了更高的要求。若績效管理機構缺乏相關專業能力，對相關政策的理解不到位，也制約著績效管理的規范開展。

（四）績效管理結果運用流于形式

績效管理的目的不僅僅是要獲得一個考評結果，更為重要的是對結果的有效應用，是為了發現問題，解決問題，避免問題。例如，對于政府和社會資本項目，由于周期較長，不同的項目階段對融資方式的需求不同，而現有績效管理沒有有效發揮結果導向作用，沒有對不同階段的融資產品設計提供基礎數據支持。若績效管理流于形式，不能高效發揮績效管理燈塔作用，不僅不能帶來質效提升，而且還會加重財政成本負擔。

四、完善政府和社會資本合作項目績效管理的措施

（一）借鑒國外優秀經驗

開展績效管理，需要有合理方法。政府和社會資本在國外發展歷史悠久，許多優秀經驗得以累積。其中的某些方法，對我國政府和社會資本合作績效管理具有重要啟示參考作用。通過借鑒國外有效做法，并結合我國的實際，可以研究出適合我國國情的政府和社會資本績效管理體系。建立政府和社會資本績效管理指標體系，建立績效管理反饋制度，建立績效問題整改責任制等，保障績效管理體系全面性。

（二）完善各方利益協調機制

明確平衡政府與社會資本的利益。一方面有效約束政府行為，明確政府權責，有效保障政府的監督職能。另一方面，要建立切實可行的社會資本激勵制度。政府建立強有力的政策保障體系，確保項目的推進，通過政府稅收優惠政策等措施，拓寬社會資本融資渠道，降低融資成本，滿足社會資本資本方的利益預期。此外，通過完善目標管理、信息披露和項目評價體系，有效防止利益分歧，以及各方關系疏遠導致的項目合作失敗，提高項目運營效率。

（三）強化相關人員素質建設

加強政府和社會資本合作相關人員能力建設。根據現有專家學者的研究，我們了解到部分地區政府官員尚不具備績效管理思維，導致對政府和社會資本合作項目做出的決策不準確，倉促上馬項目，項目出現“形似神不似”現象，這類項目的存在加重了政府財政負擔。因此，要加強對政府官員的能力建設，形成績效管理定期學習溝通制度，培養政府官員的績效管理理念、思維和認識。

（四）建立績效管理信息系統

績效管理的質效雙贏離不開信息的支持。開展政和社會資本合作績效管理，需要建立相應的績效信息系統。沒有績效信息，就不能明確政府和社會資本合作項目數量，不能準確反映項目投資成效。通過信息系統的應用，詳細占有、整理、綜合分析項目活動中的相關數據資料，在此基礎上，展開有效的績效管理。例如，美國定期形成的“績效與責任報告”。政府和社會資本績效管理，應抓住時代機遇，緊跟大數據發展趨勢，借助先進的技術、方法，獲得高精確度的數據，提高績效管理的質效。

（五）構建風險防范機制

1、明確風險防范的法律法規。當前實行的法規規范相對比較薄弱，無法有效解決實際問題。在法律制度的構建中，應政府具體的投資項目，以及投資比例進行規范。2、應用全面風險監管技術和方法。建立完善的評估模型，采取的分析模式，既要考慮定量分析，也要融合定性分析。以期提高風險評估質效，保障項目自身價值的實現。3、建立風險監管的管理制度。避免風險的發生，做好監督管理是非常有必要的。完善的監管制度是規避風險的有效保障，政府和社會資本合作項目運行過程中，要建立完善的監管體系。

五、結論

隨著經濟發展進入新的調整階段，政府和社會資本合作也邁向新階梯，政府和社會資本績效管理的重要性也日益凸顯。近幾年，對于政府和社會資本的亂象問題，高層出臺系列文件整頓規范。基于公共管理視角研究政府和社會資本績效管理，符合十九大建設現代財政制度的要求，符合國家全面推進績效管理的政策。將公共管理思維應用于政府和社會資本績效管理，可以有效解決績效管理缺乏頂層設計，績效管理碎片化，績效管理能力薄弱，績效管理流于形式等問題。強化資金使用效率和質量，規范政府和社會資本的可持續合作，提高基礎設施和公共服務領域服務質量，增加經濟高質量發展的貢獻占比。

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