多維視角下普惠金融減貧效果分析及政策優化建議

鄧菲菲 李皖蓉 周祖喆

【摘要】“貧困”是社會公認的多維度社會現象，“多維貧困”的概念是聯合國開發計劃在2010年提出的，這也成為了定義貧困更準確科學的識別方法。對于從多維角度來認識貧困與發展這一問題，較早提出見解的學者是Sen（1976）1，他認為貧困對應的是功能性福利的缺失以及背后折射出的實現功能性福利的可行能力的缺失，即個人的福利是以能力為保障的，而貧困的原因則是能力的匱乏。來自牛津貧困與人類發展中心（Oxford Poverty and Human Development Initiative，OPHI）中心主任Alkire2帶領研究團隊率先進行了關于多維貧困的研究，并提出多維貧困的相關識別、加總和分解方法。基于此構建的多維貧困指數MPI（也稱為A-F指數），可將貧困維度主要分為教育、健康、生活水平三大維度共10個指標。普惠金融多維減貧是指通過普惠金融在各種渠道和機制中的發展，從健康、教育、收入、生活水平等多維角度上實現減貧的過程。本文將從收入、就業、醫療、教育四個維度出發，闡述普惠金融對湖南省的減貧效果及分析，指出普惠金融在推行過程中的不足，并基于此提出相關的政策建議。

【關鍵詞】金融減貧;分析;優化;建議

一、多維視角下湖南省昔惠金融減貧效果分析

自2012年精準扶貧提出以來，截止到2017年年底，湖南省農村貧困人口減少551萬、貧困村脫貧出列3711個、貧困縣脫貧摘帽14個，貧困發生率從13.43%下降到3-86%。截止到17年6月末，全省布放ATM機具3.3萬臺，累計安裝75.1萬臺PO5機具;設立5.2萬個助農取款服務點，基本上實現了貧困村全覆蓋。同時，湖南省人行系統創新了貧困戶的信用評價指標體系，深入推進全省貧困地區農村信用體系建設，金融扶貧服務站累計為64萬貧困戶開展信用評級，其中有55萬戶獲得授信。

（一）從收入維度分析

2016年湖南農村居民的人均可支配收入為11930.4元，2017年農村居民人均可支配收入12 936元，同比增長了8.4%。其中工資性收入為5341元，增幅8.0，6，經營凈收入為4369元，增幅5.6%，財產凈收入為148元，增幅3.6%，轉移凈收入為3078元，增幅13.9%。而且在扶貧政策下，湖南省貧困地區農村居民的生活水平明顯得到提升，去年的人均可支配收入對比上年增長了10.7%，達到92 68元。

2018年全省692 3家服務站實現了250萬貧困人口、75萬貧困戶的覆蓋，并累計發放貸款60.5萬筆、金額達192.9億元。“兩權”抵押貸款的試點工作頗有成效，試點縣和試點市銀行覆蓋面達到68%，農地貸款余額同比增長4倍以上，農房貸款余額為17.5億元。由此分析，在普惠金融政策下，貧困地區農戶的融資渠道得到了極大的拓寬。農戶借助金融機構推出的創新型融資貸款產品，可以貸得生產經營所需資金，解決了融資難的問題。并且，大量建設貧困地區金融基礎設施有助于農戶獲取信貸資金，更好地組織生產經營活動，推動增產增收。貧困地區的農戶依托融資貸款等金融工具進行創業生產，實現了貧困農戶自身的收入增長。

（二）從就業維度分析

2 018年湖南省2 80.9萬人建檔立卡農村貧困勞動力，其中有就業意愿貧困勞動力150.1萬人中，已轉移就業148.1萬人，占有轉移就業意愿貧困勞動力總數的98.7%，比2017年同期提高了17%，人均月工資達2 600元。實施的“311”就業扶貧行動，目前為貧困勞動力提供職業介紹累計達到61.30萬人次，提供職業指導49.79萬人次，提供創業服務6.36萬人次，共有36萬人享受了各類扶持政策。并且注重發揮就業扶貧基地吸納貧困勞動力就業的作用，目前建立了就業扶貧基地537個，已經穩定吸納1.8萬名貧困勞動力就業。在近幾年，湖南省大幅增加財政專項扶貧資金，著眼于增強貧困地區的“造血”功能：省財政多管齊下推進產業扶貧，安排扶貧資金15億元，扶持龍頭企業、家庭農場、農民合作社，壯大新型經營主體;安排扶貧資金3億元，支持光伏發電扶貧項目建設;安排扶貧資金1億元，支持農村電商扶貧和旅游扶貧。

普惠金融優惠政策所扶持的特色產業，直接為貧困地區的當地農戶提供了大量就業機會，如在當地扶貧產業基地工作、獲取借貸資金發展特色農家樂、在當地新建設起來的旅游村當導游、借助金融機構提供的優惠政策進行創業等等。為貧困地區的農戶增加了就業崗位，拓寬他們的就業渠道，就業率和收入得到了很大提升。

（三）從醫療維度分析

在城鄉居民基本醫保方面，將參加城鄉居民醫保的建檔立卡貧困人口、特困人員在各級定點醫療機構住院就醫的政策范圍內費用（指按項目付費）的報銷比例提高10%。在城鄉居民大病保險方面，將建檔立卡貧困人口、特困人員、城鄉低保對象大病保險起付線降低50%。且當前湖南普惠金融立足于服務“醫療”這一基礎民生領域，匯集多樣、全面的網絡金融渠道產品與服務，攜手優質第三方服務商，助力醫療生態的轉型與發展，醫療服務將變得更易得、更智慧、更便捷。例如通過鄉鎮衛生院與銀行的合作推出的“鄉鎮醫療貸”等創新產品，解決鄉鎮衛生院的融資需求，開拓為基層衛生院提供金融支持的業務。

普惠金融對農村醫療的助力，使貧困農戶在醫療衛生服務方面的可得性大大提升，農村醫療保險的報銷支付與醫療繳費變得更為現代和便捷。

（四）從教育維度分析

近年來，湖南省堅持“應貸盡貸”原則，借助普惠金融政策，以助學貸款為抓手，積極支持教育扶貧、助力脫貧攻堅扎實做好生源地信用助學貸款工作。截至目前，湖南省資助的家庭經濟困難大學生為39.69萬人次，發放的生源地信用助學貸款累計達到28.8億元。并且在鄉鎮和高中設立貸款辦理點，提供“一站式”的服務。同時，大力開展生源地信用助學貸款電子全覆蓋工作，提升助學貸款業務的科技含量和便民程度。

二、昔惠金融政策推行過程中的不足

由此可見，隨著湖南省精準扶貧政策落實和實施，農村減貧脫貧的方式變得更多元化，減貧效果明顯。貧困地區“行路難、用電難、飲水難、上學難、就醫難”等諸多的難題得到一定解決，貧困群眾的獲得感與幸福感大幅提升。但對于部分深度貧困地區相較于已經脫貧的地區，脫貧難度更大。主要存在以下不足：

（一）金融產品有待創新完善

目前湖南省推廣普惠金融過程中出現了普惠金融政策與傳統金融產品不夠適應的問題。貧困地區農戶普遍缺少可以擔保的資產，但是扶貧機構偏好硬性資產的抵押，農戶無法使用傳統金融產品進行貸款，使金融機構扶貧貸款投入不足，額度不高。且創新產品推廣較緩慢，要面對當地基礎設施不完善，政策覆蓋面小等一系列問題。急需創新的方式和金融產品來推動普惠金融減貧政策，使之更適宜貧困地區的現狀。

（二）貧困人口真正脫貧難

在機構方面，可能存在金融機構在政府要求下被動扶貧的現象，打擊了機構扶貧的內在積極性。扶貧機構難以在扶貧和自身的可持續發展之間協調。而且在這種情況下，即使在短時間脫貧，貧困人口也極易返貧。

在貧困人口方面，貧困農戶往往自身條件存在不足。其教育水平較低，缺乏技術，生產經營受到一定的限制，自身脫貧能力不足。且長時間以來的扶貧模式就是以政府為主導，導致一部分的貧困農戶過于依賴政府提供的扶貧資金，其自身沒有創新生產的意識也無法做到實踐，從而不能真正實現自己“造血”。

（三）金融扶貧缺乏配套保障措施

貧困地區金融生態環境較差，存在農戶缺乏信用意識、信用檔案不完善等問題。金融扶貧過程中債權難以維護，出現了很多騙貸、逃貸的行為，使金融主體信貸業務面對風險，推進過程艱難，金融機構缺少放貸信心。且農村的產權制度不夠完善，抵押物不能得到很好地處理，評估登記的過程不夠規范，使擔保清償作用不能得到有效發揮。

貧困地區缺乏健全規范的信用體系，風險補償機制不夠完善。同時也缺少商業性的擔保機構，而政府財政擔保能力是有限的。且目前普惠金融扶貧缺乏財稅優惠政策措施，產業項目缺乏政策的保障，使得金融扶貧的風險補償基金無法有效增加，金融扶貧難以持續推進。

三、昔惠金融減貧政策優化建議

（一）從多維角度出發，政府應全力解決人民生活水平的提高問題

基本生活設施方面，加強對效率和安全問題的排查，提供定期維修和檢查的專門人士。全力建設村落和城鄉網絡使用，保證網絡順暢。適當降低水電通訊等基礎設施的收費標準，按實際情況推行等級化消費。教育方面，具有創新性的金融扶貧應在建立學校、改善教學環境及增加勞動就業培訓等方面，給予金融優惠，從而促進貧困地區青少年受教育水平和勞動力素質的提高。健康醫療方面，政府應該落實與健全貧困群體的醫療保障制度，盡量降低貧困戶的就醫成本，提高貧困農村的醫療水平，加大對貧困戶的醫療幫助。就業方面，努力提高人均收入，為貧困地區增加就業機會。圍繞農業供給側結構性改革，以服務“三農”和小微企業為重點，加大金融支持力度，適度提高糧食和農副產品的價格和補貼。聚焦“三農”和實體經濟，圍繞民生產品、消費產品、創投產品、綠色金融等領域，拓展新領域，發掘新思想，增加就業機會。

（二）發揮銀行機構的主力軍作用，加強銀行設備設施建設，改善貧困地區支付環境

為降低小微企業和基礎行業的貸款成本，應鼓勵政策性銀行以降低貸款成本形式與其他銀行業金融機構合作;支持國有銀行湖南省分行、農業發展銀行湖南省分行持續加大對我省農業區改造的貸款力度，繼續做好扶貧搬遷項目貸款籌措工作，加大金融扶持重大水利，電力，天然氣，管道工程建設的力度;推進貧困地區跟進“一帶一路”進程，支持對外發展銀行湖南省分行助推我省小微企業融入到“一帶一路”中。積極促進各類商業銀行在我省縣鄉域設立分支機構;堅持第一產業發展，提高糧食產量，堅決落實普惠金融發展部門制定的改革安排。支持農業銀行堅持“面向三農”的定位，兼顧農民收入提高，糧食產量增加，

“三農”貸款投放的加大。在政府和中國人民銀行的持續推動下，商業銀行提高農村金融機構網點覆蓋率，使貧困農戶能夠方便快捷的獲取貸款資金，用于生產經營活動。同時，政府促進金融扶貧和產業扶貧的有機結合，激發貧困戶脫貧的原生動力，讓貧困戶主動自愿通過不斷探索和創新形成特色的產業優勢，改變貧困戶完全依賴政府救濟金的心態和做法。運用因勢利導、因地制宜的思路，加大在扶貧減貧成效顯著領域、地區的資金投放，從而達到引導和支持特色優勢產業優先發展的作用。

（三）加強對貧困地區金融知識的宣傳和普及，努力提高人民認知水平

目前貧困地區以農戶為主，金融機構對于加強農戶的思想程度和技能培訓尤為重要，定期開展農業、畜牧業、養殖業、金融、政治、環境保護等知識的培訓活動，組織農戶進行學習，休閑之余可以通過聊天的方式給農戶滲透經濟發展和環境保護兼顧平衡的思想重要性。各金融機構在貧困地區多次開展宣傳金融知識系列活動，通過教當地農戶學習金融工具和支付工具的使用辦法，提升農戶對于金融產品的認知和技能，助力于打通“金融普及最后一公里”，增強宣傳的惠民性。通過金融機構和政府部門提供的金融知識宣傳和教育條件，拓展貧困農戶的金融視野，促進教育維度減貧。

（四）完善普惠金融和精準扶貧的相關法律法規，健全扶貧政策落實責任追究制度

嚴格加強法律的落實情況，完善扶貧的監督檢查體系，對相關執法人員進行培訓和監督。建立扶貧資金專項專用制度，提高資金使用效率、拓展資金使用范圍。著實具體解決資金周轉問題，對于各貧困地區的扶貧力度不同，資金周轉需要嚴格的運作模式，不能挪用其他地區的資金，提高資金使用透明度。