淺談我國環(huán)境責(zé)任保險制度的完善

郭毅玲

【摘要】近年來，隨著我國社會經(jīng)濟的迅速發(fā)展，環(huán)境問題日趨嚴重，給人們的生命和財產(chǎn)造成了重大損害。西方國家多年的經(jīng)驗表明環(huán)境責(zé)任保險制度能達到救濟受害人、分散單個企業(yè)承擔(dān)環(huán)境污染賠償責(zé)任的風(fēng)險和減輕政府財政負擔(dān)的目的。因此，針對我國環(huán)境責(zé)任保險制度中存在的問題對其加以完善就顯得非常重要。

【關(guān)鍵詞】環(huán)境責(zé)任保險;投保模式;環(huán)境損害賠償

一、環(huán)境責(zé)任保險的界定

環(huán)境責(zé)任保險源于責(zé)任保險理論，屬于責(zé)任保險的特殊類型，承保標的為被保險人應(yīng)承擔(dān)的民事賠償責(zé)任。《中華人民共和國保險法》第65條規(guī)定：“責(zé)任保險是指以被保險人對第三者依法應(yīng)負的賠償責(zé)任為保險標的的保險。”責(zé)任保險是財產(chǎn)保險的一類，其主要作用是為填補財產(chǎn)損害，這種財產(chǎn)損害是被保險人遭受的消極損害。一般認為，環(huán)境責(zé)任保險是根據(jù)相關(guān)法律的規(guī)定或約定，由投保人向保險人支付一定的保險費，當(dāng)被保險人從事法定或約定的業(yè)務(wù)活動導(dǎo)致環(huán)境污染而應(yīng)承擔(dān)環(huán)境賠償和治理責(zé)任時，由保險人在約定的責(zé)任范圍內(nèi)向第三人承擔(dān)民事責(zé)任的保險。環(huán)境責(zé)任保險是“經(jīng)濟制度與環(huán)境侵權(quán)民事責(zé)任特別法高度結(jié)合的產(chǎn)物，對于化解環(huán)境侵權(quán)人的風(fēng)險，增加受害人受償?shù)目赡苄詿o疑是有效的。”

由于環(huán)境責(zé)任保險是伴隨著環(huán)境侵權(quán)行為不斷頻發(fā)而產(chǎn)生的，環(huán)境侵權(quán)行為的間接性、持續(xù)性及累積性等特點就決定了環(huán)境責(zé)任保險與其他財產(chǎn)保險最大的不同之處在于其保險的特殊性，其主要表現(xiàn)在：第一，環(huán)境責(zé)任保險的合同內(nèi)容具有特定性，特定行業(yè)、特定企業(yè)訂立特定的合同，不適用統(tǒng)一的格式合同。第二，環(huán)境責(zé)任保險合同承保范圍具有限定性。環(huán)境污染造成的損害范圍廣，向受害人支付的損害賠償金數(shù)額巨大，保險人出于降低自身經(jīng)營風(fēng)險的需要對承保責(zé)任和范圍進行限定，使保險人和被保險人之間達到利益的平衡。第三，環(huán)境責(zé)任保險的合同內(nèi)容具有社會公益性。由于環(huán)境侵權(quán)行為涉及面廣，直接影響著經(jīng)濟和社會的良性有序發(fā)展，環(huán)境責(zé)任保險制度不僅要解決環(huán)境污染問題而且還要維護社會的穩(wěn)定，這就要求在制度設(shè)計上要體現(xiàn)出社會公益性的特點，即利用大數(shù)法則將巨額賠償?shù)娘L(fēng)險在同種危險制造者之間進行社會性的分散，就可以避免因單個污染者支付能力不足而導(dǎo)致救濟不力。另外，環(huán)境責(zé)任保險不同于其他傳統(tǒng)保險在因果關(guān)系方面遵循過錯責(zé)任原則。

二、環(huán)境責(zé)任保險制度在我國的發(fā)展演進

為了防止環(huán)境污染危害公眾健康，引發(fā)社會矛盾，我國從20世紀90年代開始試行環(huán)境責(zé)任保險制度，后來政府部門不斷在政策方面強化，為構(gòu)建我國環(huán)境責(zé)任保險制度奠定了政策基礎(chǔ)。直到2014年新修訂的《環(huán)境保護法》頒布，將保護環(huán)境作為我國的一項基本國策，并在第52條新增加規(guī)定：“國家鼓勵投保環(huán)境污染責(zé)任保險”，又為構(gòu)建我國環(huán)境責(zé)任保險制度奠定了法律基礎(chǔ)。

（一）1991年至2005年，環(huán)境責(zé)任保險制度在我國初步開展試點

在20世紀90年代初期，以任意性責(zé)任保險為投保模式的環(huán)境責(zé)任保險制度在我國就已出現(xiàn)。1991年，我國保險公司和各地環(huán)保部門合作推出了污染責(zé)任保險，首先在大連試點，然后在沈陽、長春、吉林等城市相繼展開。但最后據(jù)調(diào)查結(jié)果來看，因為我國企業(yè)的環(huán)境保護意識不高，雖然進行了大量的宣傳，但大多數(shù)企業(yè)不愿投保，導(dǎo)致當(dāng)時效果并不理想。這表明完全實行任意性投保模式的環(huán)境責(zé)任保險制度是不可行的。

（二）2006年至2011年，環(huán)境責(zé)任保險開始在全國范圍推廣

由于我國嚴重的突發(fā)性環(huán)境污染事件的發(fā)生給社會帶來了較大的損害后果，據(jù)統(tǒng)計僅2005年，我國共發(fā)生大小環(huán)境污染事件1406起，造成直接經(jīng)濟損失10515萬元。于是，國務(wù)院在2006年6月就出臺了《關(guān)于保險業(yè)改革發(fā)展的若干意見》，提出要大力發(fā)展責(zé)任保險，尤其將環(huán)境責(zé)任保險作為一個重要發(fā)展領(lǐng)域。2007年12月，原國家環(huán)境保護總局和原中國保險監(jiān)督管理委員會又聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于環(huán)境責(zé)任保險工作的指導(dǎo)意見》，正式啟動了環(huán)境責(zé)任保險政策，并決定開始在全國范圍內(nèi)推廣環(huán)境責(zé)任保險工作。據(jù)資料顯示，2008年4月，平安財險率先向中國保監(jiān)會備案正式推出其自行開發(fā)的環(huán)境責(zé)任保險產(chǎn)品。2008年12月，環(huán)保部向媒體發(fā)布了全國首例環(huán)境責(zé)任保險案例。但這一時期我國仍然實行的是任意性投保模式的環(huán)境責(zé)任保險制度。由于國家未對環(huán)境責(zé)任保險實行強行立法規(guī)范，導(dǎo)致企業(yè)因為缺乏環(huán)境風(fēng)險防范意識而不重視環(huán)境責(zé)任保險。因此實行強制性投保模式的環(huán)境責(zé)任保險勢在必行。

（三）2012年至今，我國初步建立環(huán)境責(zé)任保險制度

由于環(huán)境責(zé)任保險自從上世紀九十年代在我國開展試點以來，一直效果不佳。于是2011年年底，國務(wù)院發(fā)布了《國家環(huán)境保護“十二五”規(guī)劃》，在規(guī)劃中指出“十二五”期間我國將健全環(huán)境責(zé)任保險制度，研究建立重金屬排放等高環(huán)境風(fēng)險企業(yè)強制責(zé)任保險制度。這是我國首次在國家政策文件層面提到強制性環(huán)境責(zé)任保險，為今后逐步推行強制性環(huán)境責(zé)任保險奠定了基礎(chǔ)。2013年2月，環(huán)境保護部和中國保險監(jiān)督管理委員會聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于開展強制性環(huán)境責(zé)任保險試點工作的指導(dǎo)意見》，明確強調(diào)環(huán)境責(zé)任保險的強制性，是對前述《國家環(huán)境保護“十二五”規(guī)劃》的具體化，將實行強制性環(huán)境責(zé)任保險的環(huán)境污染企業(yè)的范圍從原來的重金屬排放企業(yè)擴大到其他高環(huán)境風(fēng)險企業(yè)和依據(jù)地方性立法被納入投保范圍的企業(yè)，并為保險監(jiān)管部門、保險公司和投保企業(yè)規(guī)定了具體的操作要求和指南。即指導(dǎo)意見的出臺可以看出國家治理環(huán)境污染的決心和力度，對于增強企業(yè)的安全生產(chǎn)和環(huán)境保護意識具有重要意義。雖然此時開始逐步推行強制性環(huán)境責(zé)任保險但其在我國的定位依然是社會性政策保險。直到2014年4月24日新修訂的《環(huán)境保護法》頒布，才使環(huán)境責(zé)任保險制度從政策層面過渡到了法律層面。該法第52條規(guī)定：“國家鼓勵投保環(huán)境污染責(zé)任保險。”這標志著我國首次以環(huán)境基本法的形式對環(huán)境責(zé)任保險加以確認。從企業(yè)層面來看，該規(guī)定起到良好的激勵和宣傳作用，法制意識比較強的企業(yè)也會積極購買環(huán)境責(zé)任保險，從而大大降低企業(yè)的經(jīng)營風(fēng)險。從政府層面來看，該規(guī)定可以加快政府積極引導(dǎo)保險公司提供相應(yīng)的保險產(chǎn)品，進而督促企業(yè)積極參保。從污染受害者層面來看，該規(guī)定為其合法權(quán)益保護提供了法律保障。雖然《環(huán)境保護法》第52條的規(guī)定為進一步完善環(huán)境責(zé)任保險制度提供了直接法律依據(jù)，但在法條表述中還是“鼓勵”，并未明確提出建立強制性環(huán)境責(zé)任保險制度。

三、當(dāng)前我國環(huán)境責(zé)任保險制度中存在的問題

（一）環(huán)境責(zé)任保險制度法律體系不完善

2015年新修訂的《環(huán)境保護法》實施前，我國環(huán)境責(zé)任保險全國性立法和地方性立法雖都有所涉及，但其立法總體上呈現(xiàn)碎片化狀態(tài)：總體數(shù)量少、條款分散、原則性條款居多、專門性立法稀少、環(huán)境責(zé)任保險市場運行規(guī)則不完整。新修訂的《環(huán)境保護法》第52條首次在法律上宣告了環(huán)境責(zé)任保險，具有非常重要的歷史意義，但該條款是鼓勵性、不具操作性的條款，無法滿足環(huán)境責(zé)任保險的實踐需求。目前我國尚未有足以支撐環(huán)境責(zé)任保險全程運行的法律規(guī)則，有關(guān)環(huán)境責(zé)任保險的專門立法更是尚未提上國家有關(guān)部門的議事日程。沒有形成完整的法律法規(guī)體系是環(huán)境責(zé)任保險在我國試行不佳的主要原因。

（二）我國環(huán)境責(zé)任保險承保范圍不合理

目前，我國有關(guān)環(huán)境責(zé)任保險承保范圍太窄難以真正地分散風(fēng)險，這樣投保人與保險人的積極性都不高，易造成投保人不愿投保和保險人“借保”的現(xiàn)象。我國剛開始實施環(huán)境責(zé)任保險只把突發(fā)性污染行為造成的賠償責(zé)任納入承保范圍，而把累積性與企業(yè)正常行為造成的損害賠償責(zé)任排除在范圍之外。從現(xiàn)階段發(fā)生的環(huán)境污染事故造成的嚴重后果可以看出，被排除在范圍之外的行為對環(huán)境造成的影響也是非常嚴重，應(yīng)引起我們的重視。因此，隨著經(jīng)濟發(fā)展與人們對環(huán)境責(zé)任保險制度等方面認識的不斷深入，應(yīng)隨時調(diào)整承保范圍，開發(fā)新的環(huán)境責(zé)任保險險種，提高投保人的積極性。

（三）任意性投保模式導(dǎo)致企業(yè)投保積極性不高

由于我國在環(huán)境責(zé)任保險制度方面的法律法規(guī)不完善，加之任意性投保模式使企業(yè)在是否投保的選擇上有充分的自主權(quán)。一些企業(yè)抱有僥幸心理認為自己重視安全生產(chǎn)不會發(fā)生重大安全事故：有的企業(yè)認為自己已經(jīng)購買了安全生產(chǎn)責(zé)任險，沒必要再買環(huán)境責(zé)任保險：由于小企業(yè)盈利有限，處于維持狀態(tài)，購買環(huán)境責(zé)任保險無疑加重其經(jīng)營成本等于強迫他們破產(chǎn)：實力雄厚的大企業(yè)不重視環(huán)境責(zé)任保險，他們財大氣粗，自認為錢能解決一切問題，購買環(huán)境保險則是多余的。總之，在任意性投保模式的主導(dǎo)下，排污企業(yè)沒有較強的風(fēng)險意識和動力去購買環(huán)境責(zé)任保險。另外企業(yè)主體投保該制度積極性的大小還取決于它需要的滿足程度，比如承保范圍限制過窄，企業(yè)很難把有些風(fēng)險分散出去。企業(yè)投保環(huán)境責(zé)任險不僅需要繳納保費而且當(dāng)環(huán)境污染事故發(fā)生時還必須承擔(dān)被排除在承保范圍之外的賠償責(zé)任，巨大的經(jīng)濟損失使企業(yè)喪失積極性，難以真正分散風(fēng)險。所以該制度優(yōu)勢的發(fā)揮，不僅需要完善有關(guān)制度的設(shè)計還需要政府制定鼓勵企業(yè)投保的優(yōu)惠政策。這樣不但可以提高企業(yè)投保的積極性吸引更多的企業(yè)投保，同時也降低保險公司承保的經(jīng)營風(fēng)險。

四、完善我國環(huán)境責(zé)任保險制度的建議

（一）完善我國環(huán)境責(zé)任保險法律體系

首先，應(yīng)明確認定環(huán)境損害賠償責(zé)任。我國環(huán)境損害賠償責(zé)任的認定主要是在原有的民事侵權(quán)責(zé)任法律體系的框架下進行的，但由于環(huán)境侵權(quán)行為的特殊性和復(fù)雜性，民事?lián)p害賠償責(zé)任的認定無法滿足其特殊情況。目前關(guān)于環(huán)境責(zé)任保險的責(zé)任問題主要規(guī)定在《侵權(quán)責(zé)任法》和《保險法》中。雖然在《侵權(quán)責(zé)任法》第八章中專門規(guī)定了“環(huán)境污染責(zé)任”，但僅僅是一般性規(guī)定，因為過于簡單和原則不能明確對環(huán)境損害責(zé)任予以認定。另外，現(xiàn)行的《保險法》第65條對第三者責(zé)任保險作出了明確規(guī)定。第66條則對責(zé)任保險中保險人承擔(dān)仲裁費和訴訟費作出了明確規(guī)定。但這些規(guī)定都相當(dāng)籠統(tǒng)，沒有針對環(huán)境責(zé)任保險的專門規(guī)定，而且還缺乏可操作性。因此，需要在相關(guān)法律中予以補充和細化。

其次，應(yīng)完善現(xiàn)行的環(huán)境法律法規(guī)。作為環(huán)境法領(lǐng)域的基本法律《環(huán)境保護法》第52條的規(guī)定只是起到指導(dǎo)性作用缺乏實踐操作性，應(yīng)該結(jié)合我國實際需要以及綜合不同環(huán)境領(lǐng)域的特點，逐漸使環(huán)境責(zé)任保險在各領(lǐng)域的具體條款更加細化，逐步形成并充實環(huán)境基本法倡導(dǎo)條款結(jié)合環(huán)境單行法強制投保等細化條款的法律條款群。

第三，對實施環(huán)境責(zé)任保險制度最大的法律保障則是建立一部專門的環(huán)境責(zé)任保險法律，在這部法律中應(yīng)對有關(guān)保險模式、保險范圍與除外責(zé)任、索賠時效等進行全面設(shè)計。

（二）應(yīng)合理界定環(huán)境責(zé)任保險的承保范圍

環(huán)境責(zé)任保險的主要功能在于填補受害人損害，分散侵權(quán)行為人的風(fēng)險。目前我國有關(guān)環(huán)境責(zé)任保險承保范圍太窄，無法滿足投保企業(yè)轉(zhuǎn)移大部分環(huán)境責(zé)任風(fēng)險的需求。因此，在確定我國環(huán)境責(zé)任保險的承包范圍時應(yīng)考慮企業(yè)轉(zhuǎn)移環(huán)境責(zé)任風(fēng)險的實際需求，同時協(xié)調(diào)受害人、被保險人與保險人之間的利益平衡，真正達到分散風(fēng)險，切實保護受害人利益、國家利益的目的。在我國的環(huán)境責(zé)任保險承保范圍的具體設(shè)計中應(yīng)采取分步走的策略，即遵循先易后難原則，先承保突發(fā)性的環(huán)境侵權(quán)行為，待日后條件成熟時再承保積累性的環(huán)境侵權(quán)行為。現(xiàn)階段需把突發(fā)性污染事故風(fēng)險納入承保范圍發(fā)，對于累積性污染行為在承保時附加限制性條件，待條件成熟時再逐步將累積性污染行為納入承保范圍。

（三）應(yīng)建立強制性投保模式的環(huán)境責(zé)任保險制度

國際上環(huán)境責(zé)任保險較為典型的投保模式主要有三種：一是強制責(zé)任保險與財務(wù)保證或擔(dān)保相結(jié)合的環(huán)境責(zé)任保險制度;二是強制責(zé)任保險制度：三是以任意保險為主，強制責(zé)任保險為輔的責(zé)任保險制度。從我國目前的規(guī)定來看主要采取的是任意性投保模式的環(huán)境責(zé)任保險制度，企業(yè)在是否投保的選擇上有充分的自主權(quán)，致使許多企業(yè)由于節(jié)約成本或者抱有僥幸心理而不愿購買環(huán)境責(zé)任保險，因此，環(huán)境責(zé)任保險制度在我國推行步履維艱。從我國經(jīng)濟社會發(fā)展的現(xiàn)狀來看，實施強制性的環(huán)境責(zé)任保險制度契合了市場運行機制，又能積極應(yīng)對企業(yè)環(huán)境污染造成的損害救濟。強制性的環(huán)境責(zé)任保險制度有著內(nèi)在的獨特優(yōu)勢：首先能促使企業(yè)加強環(huán)境管理，提高自身的安全生產(chǎn)和環(huán)境保護意識，積極預(yù)防可能發(fā)生的環(huán)境風(fēng)險。其次，強制性環(huán)境責(zé)任保險制度能充分保護受害人的利益并及時補償損失。第三，強制性環(huán)境責(zé)任保險制度能分散企業(yè)對污染事故的賠償壓力。實行強制性社會保險制度從表面上看要強制企業(yè)投保會加重企業(yè)的負擔(dān)，但實際上依據(jù)“大數(shù)法則”，可以把所有參保的企業(yè)作為一個共同體，當(dāng)發(fā)生環(huán)境損害事故時，用所有企業(yè)繳納的保險費為個別企業(yè)造成的損失埋單，以此來分散風(fēng)險，促進社會經(jīng)濟的平穩(wěn)發(fā)展。另外從西方發(fā)達國家的成功實踐表明強制性環(huán)境責(zé)任保險制度是規(guī)范企業(yè)污染的一種有效制度安排，是符合市場經(jīng)濟運行機制的。我國應(yīng)借鑒國外先進的立法和實踐經(jīng)驗，制定和完善相應(yīng)的法律法規(guī)，構(gòu)建適合我國經(jīng)濟發(fā)展需要的強制性環(huán)境責(zé)任保險制度。