加強國際合作機制建設(shè)，推進高質(zhì)量共建“一帶一路”

陶平生

摘? 要：“一帶一路”是推動務實合作、促進全球經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的多邊合作平臺，旨在各方攜手應對全球發(fā)展面臨的共同挑戰(zhàn)，實現(xiàn)優(yōu)勢互補、互利共贏;6年來取得積極而務實的進展，但也面臨不少困難和挑戰(zhàn)。共建“一帶一路”正向縱深發(fā)展，現(xiàn)階段加強“一帶一路”國際合作機制建設(shè)既重要又迫切。當前“一帶一路”國際合作機制的機制化水平較低、約束力不強。為推動“一帶一路”向高質(zhì)量發(fā)展轉(zhuǎn)變，應一方面主動對接已有重要國際合作機制，另一方面加強頂層設(shè)計，不斷完善“一帶一路”國際合作機制。

關(guān)鍵詞：“一帶一路” 國際合作機制? ?頂層設(shè)計

“一帶一路”是國際經(jīng)濟開放合作的重要多邊平臺，旨在各方攜手應對全球發(fā)展面臨的共同挑戰(zhàn)，實現(xiàn)優(yōu)勢互補、互利共贏。推動“一帶一路”建設(shè)，要不斷完善相關(guān)國際合作機制，繼續(xù)鞏固雙邊合作機制，加強三方合作機制，重點拓展區(qū)域合作機制，做實專門領(lǐng)域合作機制，推動“一帶一路”國際合作高峰論壇成果落實的機制化，逐步形成以高峰論壇為引領(lǐng)、以區(qū)域合作機制為依托、以專門領(lǐng)域合作機制為支撐的全方位、多層次國際合作機制網(wǎng)絡，推動共建“一帶一路”向高質(zhì)量發(fā)展轉(zhuǎn)變。

一、“一帶一路”對全球發(fā)展的貢獻與定位

（一）“一帶一路”對全球發(fā)展的貢獻

當前全球面臨的最大挑戰(zhàn)是發(fā)展問題，全球經(jīng)濟下行風險依然明顯。2019年7月，國際貨幣基金組織（IMF）最新一期《世界經(jīng)濟展望報告》將2019年全球經(jīng)濟增長預期下調(diào)至3.2%，比今年1月調(diào)低0.3個百分點。

當前發(fā)展面臨的最大挑戰(zhàn)是多邊主義受挫。單邊主義、貿(mào)易保護主義盛行，中美貿(mào)易摩擦、美歐飛機補貼紛爭、美日和美歐貿(mào)易磋商、日韓貿(mào)易摩擦等日趨激烈。2019年4月，世界貿(mào)易組織（WTO）《全球貿(mào)易數(shù)據(jù)與展望》報告指出，2018年全球貿(mào)易增長3%，遠低于預期3.9%;2019年增長預期由3.7%大幅調(diào)低至2.6%。

在全球經(jīng)濟呈現(xiàn)不確定性，多邊主義和自由貿(mào)易體制受到?jīng)_擊的背景下，共建“一帶一路”推動貿(mào)易和投資自由化便利化，推進經(jīng)濟全球化朝著更加開放、包容、普惠、平衡、共贏的方向發(fā)展，讓沿線國家和人民分享經(jīng)濟全球化帶來的紅利。

1. 促進貿(mào)易便利化，降低貿(mào)易成本

根據(jù)中國推進“一帶一路”建設(shè)工作領(lǐng)導小組辦公室2019年4月發(fā)布的《共建“一帶一路”倡議：進展、貢獻與展望》報告，中國與沿線國家開展口岸通關(guān)協(xié)調(diào)合作、提升通關(guān)便利，平均查驗率和通關(guān)時間下降50%。根據(jù)世界銀行近期關(guān)于“一帶一路”的研究報告，“一帶一路”項目使全球貨運時間平均縮短1.2%—2.5%，全球貿(mào)易總成本降低1.1%—2.2%;其中“一帶一路”沿線國家和地區(qū)貨運時間平均縮短1.7%—3.2%，貿(mào)易成本降低1.5%—2.8%。世行中國局局長芮澤認為，“一帶一路”可使沿線經(jīng)濟體的貿(mào)易增長2.8%—9.7% ，世界貿(mào)易增長1.7%—6.2%。

2.促進直接投資和經(jīng)濟增長

世行量化貿(mào)易模型顯示，共建“一帶一路”將使“發(fā)展中的東亞及太平洋國家”GDP平均增加2.6%—3.9%（上述國家2018年GDP平均增長6.3%，“一帶一路”對其貢獻率達41.3%—62%）;因交通網(wǎng)絡建設(shè)將使“一帶一路”沿線國家吸引外國直接投資增長4.97%，其中東亞太平洋地區(qū)外國直接投資將增長 6.25%，歐洲和中亞地區(qū)增長4.7%，中東和北非增長 3.37%，南亞增長 5.19%，撒哈拉以南非洲增長7.47%。歐洲復興開發(fā)銀行估算，“一帶一路”項目推動其成員國人均GDP增長幅度達2%，其中烏茲別克斯坦增幅達6%。

3.促進就業(yè)和社會穩(wěn)定

美國威廉瑪麗學院對亞非拉和中東地區(qū)138個國家3485個中國投融資項目調(diào)查結(jié)果顯示，中國對外項目給有關(guān)國家?guī)砀嗑蜆I(yè)崗位和更大市場，縮小經(jīng)濟差距，降低暴力騷亂風險。

（二）“一帶一路”的定位

2019年4月，中國國家主席習近平在第二屆“一帶一路”國際合作高峰論壇上指出，共建“一帶一路”倡議，目的是：聚焦互聯(lián)互通，深化務實合作，攜手應對人類面臨的各種風險挑戰(zhàn)，實現(xiàn)互利共贏、共同發(fā)展。我們認為，“一帶一路”不是大國工具和地緣戰(zhàn)略，而是推動務實合作、促進全球經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的多邊合作平臺。“一帶一路”定位與可持續(xù)發(fā)展目標（SDGs）高度契合，均致力于消除貧困，促進持久、包容和可持續(xù)的經(jīng)濟增長，重振可持續(xù)發(fā)展全球伙伴關(guān)系等。

二、共建“一帶一路”進展與主要挑戰(zhàn)

（一）共建“一帶一路”的進展

根據(jù)由國務院發(fā)展研究中心聯(lián)合有關(guān)國際智庫于2014年在土耳其伊斯坦布爾首屆“絲路國際論壇”上倡議，并于2015年10月28日在西班牙馬德里第二屆“絲路國際論壇”上正式發(fā)起成立的國際智庫合作機制——絲路國際智庫網(wǎng)絡（SiLKS）秘書處統(tǒng)計，2013—2018年6月，中國在亞歐非大陸國家100萬美元以上投資和工程承包項目已超過2500個;直接投資項目1560個，民營企業(yè)在直接投資項目數(shù)量和金額上均超過國有企業(yè)（見圖1）。

從項目分布區(qū)域來看，亞歐國家為“一帶一路”重點，根據(jù)德勤公司發(fā)布的《2018年非洲基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)市場動態(tài)》報告，2018年，中國為五分之一的非洲基礎(chǔ)設(shè)施項目出資，為三分之一的項目融資，是基建領(lǐng)域出資、融資最多的單個國家，非洲項目體量偏小但占非洲外資比重大（見圖2）。

亞歐非次區(qū)域中，東南亞、西歐、東非為重點地區(qū)（見圖3-5）。

從項目分布國別來看，2013—2018年6月，承接“一帶一路”項目金額前幾位國家分別為：英國（1565.5億美元）、馬來西亞（868.5億美元）、巴基斯坦（670.6億美元）、意大利（613.4億美元）、印度尼西亞（597.9億美元）。

從項目分布行業(yè)來看，主要分布在能源，不動產(chǎn)、建筑業(yè)，汽車、鐵路、航空、船舶，金融，制造業(yè)，電力等行業(yè)（見圖6）。

（二）現(xiàn)階段“一帶一路”面臨的主要挑戰(zhàn)

6年來，共建“一帶一路”取得積極進展和一系列務實成果，但也面臨不少質(zhì)疑、誤解和現(xiàn)實問題。

一是有關(guān)國家質(zhì)疑“一帶一路”項目存在“債務陷阱”、不透明、商業(yè)賄賂、破壞環(huán)境、影響當?shù)鼐蜆I(yè)等諸多問題，干擾“一帶一路”進展。

二是“一帶一路”項目多集中于沿線國家和地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，面臨投資周期長、資金量大、政治風險高和回報率低等諸多問題，經(jīng)濟性差和投資風險大并存。

三是沿線國家參與“一帶一路”能力不足，營商環(huán)境差，產(chǎn)業(yè)配套欠缺。

四是相關(guān)國際規(guī)則和標準對接乏力。現(xiàn)階段，“一帶一路”推進過程中注重基礎(chǔ)設(shè)施的“硬聯(lián)通”，而相關(guān)國際規(guī)則和標準對接不完善。

五是第三方市場合作不充分。一些對“一帶一路”表達積極意愿的國家和跨國公司，不知如何與中國有關(guān)政府和企業(yè)就“一帶一路”相關(guān)項目進行對接，更不知如何參與“一帶一路”第三方市場合作。

六是開放型世界經(jīng)濟面臨不確定性增加，經(jīng)濟全球化與區(qū)域一體化深入推進受阻。

三、“一帶一路”國際合作機制建設(shè)的必要性和重要性

當前要有力有效有序應對共建“一帶一路”面臨的各類挑戰(zhàn)，加強“一帶一路”國際合作機制建設(shè)顯得既重要又迫切。

（一）“一帶一路”國際合作機制建設(shè)的必要性

一是建設(shè)“軟聯(lián)通”，實現(xiàn)高質(zhì)量共建“一帶一路”的客觀需要。當前，推進“一帶一路”建設(shè)“重物質(zhì)基礎(chǔ)設(shè)施、輕制度基礎(chǔ)設(shè)施”的局面亟需改變，要下大力氣做好國際規(guī)則和標準對接、爭端解決機制、第三方仲裁、項目運營管理等軟環(huán)境建設(shè)。

二是實現(xiàn)互利共贏、共同發(fā)展的必然要求。通過“一帶一路”國際合作機制建設(shè)，不斷匯聚國際發(fā)展共識，助力相關(guān)國家共同發(fā)展。

三是落實共商共建共享理念的機制保障。克服部分國家在共建“一帶一路”中重權(quán)利、輕義務的依賴心理，增強沿線國家和地區(qū)利益共同體和命運共同體意識，調(diào)動更多力量參與“一帶一路”建設(shè)，為落實“一帶一路”共商共建共享理念提供可持續(xù)的機制保障。

（二）“一帶一路”國際合作機制建設(shè)的重要性

一是通過“一帶一路”國際合作機制和伙伴關(guān)系網(wǎng)的對話合作，有利于消除分歧和質(zhì)疑，不斷凝聚共識，推動務實合作。

二是通過政府間雙邊合作機制，明確共建“一帶一路”的合作領(lǐng)域、項目建設(shè)內(nèi)容和推進方式，有利于化解項目的安全風險，厘清有關(guān)參與方責任和義務。

三是通過與多雙邊金融機構(gòu)建立合作機制，按照國際規(guī)則和標準，為“一帶一路”建設(shè)項目融資，有利于控制投融資風險。

四是通過多雙邊智庫合作機制為高水平共建“一帶一路”提供高質(zhì)量的智力支持。

四、“一帶一路”國際合作機制現(xiàn)狀與挑戰(zhàn)

（一）“一帶一路”國際合作機制現(xiàn)狀

從多雙邊關(guān)系來看，目前“一帶一路”國際合作機制仍以中國與沿線國家政府和國際組織間的雙邊合作機制為主。截至2019年6月，中國已與160多個國家與國際組織簽署了超過190份“一帶一路”合作文件，其中既有發(fā)展中國家，也有發(fā)達國家，還有國際組織和跨國公司。

從合作領(lǐng)域看，直接服務“一帶一路”“五通”議題的機制較少。據(jù)SiLKS秘書處根據(jù)公開數(shù)據(jù)不完全統(tǒng)計，“一帶一路”倡議提出以來，相關(guān)國家創(chuàng)設(shè)政策溝通類合作機制9個、設(shè)施聯(lián)通類合作機制4個、貿(mào)易暢通類合作機制2個、資金融通類合作機制7個、民心相通類合作機制22個，共44個。第二屆“一帶一路”國際合作高峰論壇新創(chuàng)設(shè)11個國際合作機制，其中政策溝通領(lǐng)域創(chuàng)設(shè)了“一帶一路”會計準則合作機制、稅收征管合作機制、能源合作伙伴關(guān)系、國際商事爭端預防與解決組織、地震減災合作機制，設(shè)施聯(lián)通領(lǐng)域創(chuàng)設(shè)了空中絲綢之路南南合作聯(lián)盟，資金融通領(lǐng)域創(chuàng)設(shè)了中國—拉美開發(fā)性金融合作機制、“一帶一路”綠色投資基金，民心相通領(lǐng)域創(chuàng)設(shè)了“一帶一路”可持續(xù)城市聯(lián)盟、國際智庫合作委員會、經(jīng)濟信息網(wǎng)絡。

從機制化水平看，“一帶一路”國際合作機制的正式化（明確地闡述和公開地批準國家間的行為規(guī)則，如國際條約）、集中化（建立具體而穩(wěn)定的組織結(jié)構(gòu)和行政機構(gòu)以管理集體行動）、授權(quán)化（授予第三方實施、解釋和運用規(guī)則、解決沖突和制定后續(xù)規(guī)則的權(quán)威）程度均較低，機制化水平不足，約束力不強。

（二）“一帶一路”國際合作機制面臨的挑戰(zhàn)

一是合作機制頂層設(shè)計欠缺。當前共建“一帶一路”仍缺乏國際合作機制的頂層設(shè)計和戰(zhàn)略思考。比如缺乏對不同類型的“一帶一路”相關(guān)國際合作機制的全面梳理和系統(tǒng)總結(jié)，沒有形成科學明確的“一帶一路”國際合作機制戰(zhàn)略規(guī)劃。

二是部分領(lǐng)域合作機制缺失。比如缺乏獨立、公正、有約束力的爭端解決機制，促進貿(mào)易投資自由化便利化、投融資可持續(xù)的有效保障機制尚未形成，沿線國家參與“一帶一路”建設(shè)存在的項目違約、環(huán)境保護、反腐敗等方面缺乏國際化的協(xié)商機制，等等。

三是部分領(lǐng)域合作機制同質(zhì)化和重疊。如智庫合作領(lǐng)域，相關(guān)機構(gòu)發(fā)起成立SiLKS、“一帶一路”國際智庫合作委員會、“一帶一路”國際智庫合作聯(lián)盟等平臺，各自發(fā)展定位尚不夠明確，存在一定程度上的機制重疊和同質(zhì)發(fā)展。

四是對接現(xiàn)有重大國際合作機制不足。一方面，許多重要國際合作機制尚未建立常態(tài)化“一帶一路”工作機制。另一方面，一些政府間多邊國際合作機制僅將“一帶一路”個別領(lǐng)域和相關(guān)議題嵌入到既定議程中，并沒有把“一帶一路”變成該機制的重要工作內(nèi)容。

五是現(xiàn)有合作機制為非正式性且約束力低。“一帶一路”向縱深發(fā)展，僅局限于以合作備忘錄為核心的非正式協(xié)議已不能滿足當前需求，需要有更強約束力、更正式化的國際合作機制。

五、加強“一帶一路”國際合作機制建設(shè)的建議

（一）主動對接已有重要國際合作機制

一是對于尚未建立“一帶一路”工作機制的重要經(jīng)濟合作組織，主動協(xié)商對接其既有議程，助力共建“一帶一路”。

二是完善已有全球和區(qū)域國際合作機制與“一帶一路”的對接機制。

三是進一步加強與歐亞經(jīng)濟聯(lián)盟、瀾湄合作機制、大湄公河次區(qū)域經(jīng)濟合作、中東歐“17+1”等在“一帶一路”項目遴選、項目融資建設(shè)等知識分享、項目合作和議程等方面的對接。

四是繼續(xù)加強與專業(yè)性國際組織的對接，充分利用現(xiàn)有國際規(guī)則和標準共建“一帶一路”。

五是對接已有重要國際合作機制，重在凝聚共識，求同存異，互利共贏。

（二）加強頂層設(shè)計，不斷完善“一帶一路”國際合作機制

一是鞏固拓展雙邊合作機制。沿線國家政治、經(jīng)濟、社會發(fā)展水平差別大、整合難度高，雙邊合作仍是現(xiàn)階段“一帶一路”國際合作機制的主要方式。應穩(wěn)步擴大簽署合作文件的范圍，重點吸收發(fā)達國家和重要國際組織參與，加強“一帶一路”倡議同各方發(fā)展政策和規(guī)劃的有效對接。

二是加強第三方市場合作機制。我國已與約20個發(fā)達國家和跨國公司簽署第三方市場合作文件。如，2018年中日簽署《關(guān)于中日第三方市場合作的備忘錄》，設(shè)立跨部門“推進中日第三方市場合作工作機制”，舉辦“中日第三方市場合作論壇”等。下一階段，應考慮設(shè)立第三方市場合作企業(yè)聯(lián)盟和合作基金，動態(tài)更新第三方市場合作項目庫。

三是建立健全專門領(lǐng)域合作的支撐機制，主要包括設(shè)施聯(lián)通協(xié)調(diào)機制、投融資合作機制、標準對接機制、智庫合作機制等。

四是繼續(xù)辦好“一帶一路”國際合作高峰論壇，推進論壇的實體化。高峰論壇議題應主動與聯(lián)合國2030年可持續(xù)發(fā)展議程對接，設(shè)立相關(guān)經(jīng)濟與社會民生分論壇，宣布一系列支持沿線國家可持續(xù)發(fā)展的務實舉措;突出“一帶一路”有關(guān)發(fā)展與合作的定位，明確參與方職責與義務;參照現(xiàn)有重大國際合作機制的組織框架，做實做強高峰論壇的秘書機構(gòu)和國際咨詢委員會等智庫支持機構(gòu)，重點加強高峰論壇的協(xié)調(diào)機構(gòu)建設(shè)，構(gòu)建多層次政府間發(fā)展政策溝通交流機制，推動高峰論壇議題設(shè)置和成果落實的機制化。

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（作者系國務院發(fā)展研究中心國際合作局局長、研究員，北京師范大學政府管理學院2017級博士研究生）