有序推進內蒙古農牧業轉移人口市民化的對策探析

孫百靈

摘? 要：推動農牧業轉移人口市民化是推進新型城鎮化高質量發展的首要任務和核心環節。本文認為內蒙古農牧業轉移人口市民化仍面臨著城鎮發展乏力、農牧業轉移人口自我發展能力不足、農牧業轉移人口成本分擔機制尚不明晰、配套改革滯后等現實困境。需要從加強平臺建設、加強配套改革、建立成本分擔機制、推進農牧業轉移人口自身素質提升和觀念轉變等方面采取措施，推進農牧業轉移人口市民化進程，從而推進新型城鎮化高質量發展。

關鍵詞：農牧業轉移人口 市民化 高質量

一、問題的提出

以促進人的城鎮化為核心、提高質量為導向的新型城鎮化戰略，是新時代中國特色社會主義發展的重要實踐，是建設現代化國家的關鍵舉措，也是實施鄉村振興戰略和區域協調發展戰略的有力支撐。推進農牧業轉移人口市民化是當前推進新型城鎮化戰略的首要任務和核心環節。所謂農牧業轉移人口市民化，是從事農牧業的人口逐步離開農村牧區和農牧業生產，實現在城鎮定居、實現職業轉變、獲得城鎮居民身份、平等地享受城鎮居民的各項社會福利和基本權利保障，并在生產、生活、觀念、行為等方面逐步融入城鎮的過程。

近年來，內蒙古積極推動農牧業轉移人口市民化工作，取得顯著成效。但受戶籍制度特別是相關配套制度改革緩慢等因素影響，市民化進程緩慢。2008年-2017年，內蒙古城鎮化率從51.72%增加到62.02%，而市民化率僅從40.47%增加到44.26%，二者之間仍然存在近20個百分點的差距，2016年和2017年兩年僅實現18.4萬農牧民及其他鄉村人口落戶城鎮，城鎮化進程與農牧業轉移人口市民化未能同步。同時，2017年，內蒙古第一產業就業人員占比為41.4%，高于全國平均水平20多個百分點，而第一產業對生產總值增長的貢獻率僅為9.2%，大量農村牧區剩余勞動力依附在農牧業上，農牧業勞動力轉移步伐緩慢，影響新型城鎮化和鄉村振興戰略的有效實施。當前，內蒙古經濟正邁向高質量發展階段，如何有序推進農牧業轉移人口市民化，扎實推進新型城鎮化高質量發展是值得研究的課題。

二、內蒙古農牧業轉移人口市民化面臨的困境

（一）城鎮發展乏力，吸納能力不足

雖然內蒙古城鎮化率較高，但是從城鎮發展的數量和質量、布局狀況、現有基礎設施質量來看整體不佳，各級城鎮發展乏力，對農牧業轉移人口的吸納能力均顯不足。首先表現為城市群及大城市吸引力有限，承載力不足。呼包鄂城市群內部分工協作不夠、受行政區劃等因素影響，三市在產業發展等方面存在同質化無序競爭等問題，總體上集群效率不高。與全國其他大城市相比，內蒙古大城市對農牧業轉移人口的吸引力有限，后勁兒不足，城市的綜合承載能力有待提升。特別是近幾年，部分城市的規模膨脹，房價高企、交通擁堵、水資源短缺等“城市病”日益凸顯，過高的購房支出是市民化需要支付的最大成本。其次表現為中小城市和小城鎮缺乏產業支撐，經濟總量小，基礎設施質量低，對農牧業轉移人口吸引力不足。小城市和小城鎮公共服務配給水平較低，特別是大部分小城鎮缺乏特色產業的支撐，加上受財力等因素制約，基本的垃圾及污水處理系統以及排水系統等基礎設施都不完善，無法有效吸引農牧業轉移人口在當地落戶生活。最后表現為城鄉融合推進緩慢，支撐作用不足。促進城鄉融合發展，有利于農牧業轉移人口就近或就地城鎮化。內蒙古城鄉產業融合發展層次較低，一二三產業融合鏈條較短，附加值偏低;農村牧區基礎設施和公共服務發展滯后，對二三產業的配套支撐不足;城鄉綜合交通運輸的疊加優勢沒充分發揮，城鎮公交、農牧區客運等交通方式之間的銜接不夠緊密，綜合交通運輸網絡還未形成等問題削弱了對農牧業轉移人口市民化的支撐作用。

（二）農牧業轉移人口自我發展能力不足

農牧業轉移人口文化素質和勞動技能整體不高、自我發展能力不足是阻礙內蒙古農牧業轉移人口市民化的一大因素。農牧業轉移人口大多數是小學和初中文化程度，整體文化水平不高;絕大多數農牧業轉移人口都未參加過職業技術培訓，技能單一、技能水平不高，缺乏城鎮社會的生存技能， 就業領域比較單一、范圍相對較窄、就業信息零散，往往都是通過親戚、老鄉、熟人等介紹尋找工作，大多從事體力勞動和技術要求比較低、短期性和流動性較大的行業，如從事建筑、運輸、服務員等工作，工作穩定性較弱，失業風險較大。雖然近兩年內蒙古鼓勵發展勞動密集型產業、家庭服務業，扶持中小企業，支持和引導非公經濟發展，增加就業崗位，吸納農村牧區勞動力轉移就業、積極引導農村牧區富余勞動力就地就近轉移就業和外出轉移就業，并通過多種途徑加強農牧業轉移人口職業技能培訓，但是從2016—2017年的統計數據來看，與實現農牧民轉移就業的508.68萬人的總量相比，農牧民轉移技能培訓覆蓋人群數量較低，為26.82萬人，僅占轉移就業農牧民總數的5.27%。另外，農牧業轉移人口與城鎮原居民在生活方式、人際交往、價值觀念等方面存在較大的差別，城市社會融入性差。

（三）農牧業轉移人口市民化成本分擔機制尚不明晰

農牧業轉移人口市民化成本需要政府、企業和個人三方共同承擔。目前，內蒙古在各個相關行為主體之間的成本分擔機制還不完善，細化不夠，探索不足。當前，僅在試點地區初步建立市民化成本分擔機制，各級政府之間缺乏有效的成本分擔機制，流入地和流出地之間沒有形成合理、有效的市民化成本分擔機制，基本公共服務可攜帶性不強，一些社會保障項目轉移接續不順暢等問題突出。農牧業轉移人口市民化所需的公共成本支出主要以政府財政資金和舉債投入為主，但部分地方政府債務率超過風險預警線，在因經濟下行壓力導致財政收入吃緊的形勢下，政府對于承擔市民化公共成本的壓力較大，積極性普遍不高。從企業方面，企業出于降低成本的目的，壓縮用工成本，繳納職工養老保險等補貼的比例偏低。同時，農牧業轉移人口個人維權意識不強，參加城鎮職工養老保險和城鎮居民基本養老保險的認識還不到位，參保積極性不高。

（四）配套改革滯后，市民化動力不足

農牧業轉移人口市民化是一個系統工程，需要戶籍、土地、財政稅收、社會保障等各個方面的配套改革，形成政策合力。當前，內蒙古各部門、各方面的改革處于“單打獨斗”階段，未形成圍繞農牧業轉移人口市民化的政策聯動。總體上來看，現有的政策體系，雖然改善了農牧民向城鎮流動的環境，但是促使農牧業轉移人口家庭整體遷入城鎮的制度環境并未建立，特別是農村牧區土地制度、城鎮住房、子女教育、醫療保險等制度改革的不到位，影響農牧業轉移人口在城鎮定居。雖然自治區各部門陸續出臺了一些配套政策，但這些改革政策出臺時間都不長，落實還需時日，加上具體措施跟進不及時，政策效果還未顯現。如依附于戶籍制度背后的公共服務和福利制度剝離不完全，原有的城鄉之間的最低生活保障、社會保障方面的待遇差別仍然存在，戶籍制度改革未能覆蓋跨區域的農牧業轉移人口;戶籍制度改革與土地制度改革不聯動，“三權”資產改革不到位，“三權”尚未發揮其應有的資產性功能，農牧民普遍擔心因戶籍變化而喪失農村牧區集體經濟組織成員資格，導致失去“三權”權益，不能享受支農惠農的政策，一些農牧民擔心進城后“三權”得不到保障，享受不到城鎮公共服務，存在大量“進城不落戶”現象;由于社會保障體系仍然不健全，還不能覆蓋全部農牧業轉移人口，失業保險、工傷保險和生育保險的覆蓋人群少，特別是保障性住房覆蓋率低，與高昂的商品房價格相比，工資收入較低的農牧業轉移人口的住房問題日益突出。

三、推進內蒙古農牧業轉移人口市民化的途徑

（一）加強多層次平臺建設，提高農牧業轉移人口吸納和承載能力

城鎮是承載農牧業轉移人口市民化的平臺和載體。按照規模適度和功能互補原則，優化城鎮布局和形態，形成分工明確、布局合理、功能互補、錯位發展、特色突出的城鎮發展格局，為農牧業轉移人口的空間轉移提供更大吸納空間。綜合資源環境承載力、要素稟賦條件和比較優勢，發展與城鎮特點相適應的產業。培育和壯大呼包鄂城市群，以產業協作、基礎設施互聯互通、生態環境共建共保、公共服務共建共享為切入點，優化資源要素配置，優化營商環境，構建區域統一市場，提升區域競爭力和活力，增強農牧業轉移人口的吸引力，加強城鎮規劃、管理和建設水平，有效預防和治理“城市病”，不斷提升綜合承載力。增強區域性中心城市的輻射帶動能力，特別是做強盟市府駐地城市、重要節點城市，優化產業結構和城市空間布局，推動城市與周邊區域交通、信息網絡等設施的連接和產業的協作。小城市和小城鎮發展要堅持與特色產業發展相結合，提高基礎設施建設和公共服務設施建設水平，就近就地吸納農牧業人口轉移。促進城鄉融合發展，引導一二三產業深度融合、促進大中小城市和鄉村產業資源要素的雙向流動、交換和融合。

（二）加強配套制度改革，推進農牧業轉移人口公共服務均等化

推進農牧業轉移人口市民化，要完善戶籍、土地、財稅、社保等一整套配套制度體系。一是要進一步深化農村牧區土地制度的改革。深化農村牧區“三權”制度改革，加強農村牧區產權交易市場建設，在尊重農牧民意愿的前提下推進土地承包經營權、宅基地使用權等有序流轉，通過市場化手段有效盤活土地資源，提高農牧業轉移人口“帶資進城”的能力。二是健全社會保障體系，擴大社會保障覆蓋面。進一步完善城鄉統一的居民基本養老保險制度和養老保險關系轉移接續辦法，加快整合城鄉居民基本醫療保險制度。落實醫療保險關系轉移接續辦法和異地就醫結算辦法，加快實現基本醫療保險參保人跨制度、跨地區轉移接續。完善農牧業轉移人口就業創業服務體系，堅持市場導向，依托高等院校、社會培訓機構形成多層次、常態化的職業技能培訓機構，為農牧業轉移人口開展公益性的職業教育和技能培訓。加大農牧業轉移人口住房保障力度，將其納入城鎮住房保障體系。擴大租賃型保障房比例、鼓勵社會資本參加保障房建設，增加保障房供給量。

（三）加快建立農牧業轉移人口市民化成本分擔機制

圍繞農業轉移人口市民化，形成更加合理的自治區、盟市、旗縣各級政府主要事權清單，進一步細化支出責任劃分，合理確定政府、企業、個人需分擔的市民化成本。建立各級政府公共成本共擔機制。一是建立上下級政府成本分擔機制。自治區政府分擔一定比例農牧業人口跨省區、跨盟市轉移的市民化成本，以及影響全區范圍、在盟市之間有一定外部性的基礎設施建設和公共服務成本，增加對吸納外來農業轉移人口較多市縣的財政轉移支付，增強市縣提供基本公共服務的財力保障。盟市政府和旗縣市政府結合本轄區農牧業轉移人口存量等基礎指標，科學制定具體方案和實施細則，重點為就地轉移到城鎮的農村牧區人口提供基本公共服務，承擔相應財政支出責任;二是建立自治區內流入地和流出地成本分擔機制。重點建立財政轉移支付和城鎮建設用地指標數量與農牧業轉移人口市民化規模相掛鉤的制度。用工企業加大職工技能培訓投入，依法為農牧業轉移人口繳納職工養老、醫療、工傷、失業、生育等社會保險費用;農牧業轉移人口個人要積極參加城鎮社會保險、職業教育和技能培訓等，并按照規定承擔相關費用，提升融入城市社會的能力。

（四）推進農牧業轉移人口自身素質提升和觀念轉變

各級政府發揮主導作用，鼓勵農牧業轉移人口參與多渠道的文化、職業教育，引導其自主轉變思想觀念。加強對培訓機構的管理，健全培訓管理體制，構建專業性強、針對性強的職業技能培訓體系。用工企業應根據市場需要和農牧業轉移人口的需求，組織開展種類豐富、形式多樣的培訓，并適度降低培訓費用。農牧業轉移人口自覺主動提高接受文化教育、職業培訓的意識。發揮居委會、社區中心、文化團體等社會組織作用，宣傳與農牧業轉移人口切身利益相關的法律和政策，提高農牧業轉移人口的維權意識、自我保障意識;通過開展豐富多彩的活動，豐富農牧業轉移人口精神文化生活，引導農牧業轉移人口積極融入城鎮生活。

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（作者單位：中共內蒙古自治區委員會黨校經濟學教研部）

責任編輯：代建明