如何進行有效的區域創新政策內容定制
——基于前瞻性公共政策分析

張 韻,鐘書華

(華中科技大學公共管理學院，湖北 武漢 430074)

公共政策分析專家威廉·鄧恩認為，前瞻性政策分析以預期政策結果作為決策依據和指導，其價值在于對采取政策行動之前的信息進行綜合分析，提出最有效的問題解決方案。前瞻性創新政策分析有助于完善區域創新政策方案，形成更有效的區域創新政策。

在區域創新政策制定過程中，有一種常見做法是簡單模仿，甚至直接照搬其他成功區域的 “最佳實踐模式”。奧地利學者對這種政策制定模式提出了質疑，認為普遍適用的區域創新政策并不存在[1]。不同區域在區位、知識基礎和制度結構上有很大差別，各區域的創新潛力也大不相同。如果所有區域都推行相同或高度相似的創新政策，將可能導致創新政策效率低下，甚至產生反效果。有效的區域創新政策內容應充分結合區域創新資源，并合理嵌入本地化。只有經過 “情境化”，面向特定區域精心定制的區域創新政策才能從理論上確保其有效性。

世界經濟合作與發展組織 (OECD)在研究報告 《區域創新驅動發展：智慧專業化的作用》中指出，區域創新政策制定應基于對特定區域能力、專長、競爭優勢和創新潛力的充分考量，結合區域實際進行創新政策定制[2]。創新政策必須根據區域面臨的創新問題進行專門定制，以克服不同創新障礙，使創新政策與特定區域環境相匹配[3]。政策制定者要重視區域所處的創新發展時期和模式，對區域經濟社會環境進行系統分析[4]。區域創新政策制定應符合區域特定的創新時空條件，因此，區域創新政策內容定制可從聚焦區域創新優勢、適應區域創新能力、化解區域創新問題和兼顧邊界條件約束四個方面進行，從而提高區域創新政策的有效性。

1 聚焦區域創新優勢

在區域創新政策方案定制中，應充分發揮區域特色資源優勢，促進區域相對優勢領域創新，進而強化區域創新集聚優勢。只有這樣，區域創新政策才可能有效。

1.1 發揮區域優勢創新資源

由于中國地域遼闊，不同區域的創新資源稟賦各異，有效的區域創新政策內容應針對區域特色優勢資源進行靈活定制，以充分發揮區域創新資源優勢。擁有國際視野的專業人才、優越的地理位置、多元互補的知識集合以及社會資本等優勢資源，經過網絡化組織和配置將轉化為相應的創新能力，使創新資源不斷累積和更新，最終強化區域競爭優勢 (見圖1)[5]。

圖1 區域優勢創新資源與創新能力的相互轉化過程

以貴州省大數據發展策源地為例，貴州在中國地理版圖上偏居一隅，由于過去交通不發達、經濟基礎薄弱，長期以來被視為落后的代名詞。如今憑借著獨特資源優勢，貴州迎來了重大創新發展機遇。貴州地處西南，在氣候、地理和電力資源上有天然優勢，可為大數據運營提供高性能、低成本、安全的得天獨厚條件，是發展大數據的天然優良港灣。2017年6月，貴州省發布 《大數據+產業深度融合2017年行動計劃》，加快建設國家大數據綜合試驗區，推動實體經濟和大數據的深度融合。該計劃充分考量了貴州的優勢創新資源，將以發展大數據產業為驅動力，形成具有貴州特色的區域創新發展模式。根據貴州的創新資源稟賦進行區域創新政策內容定制，可加快先進技術應用推廣，進一步壯大新興產業和區域特色經濟。 《貴陽國家高新區大數據產業招商引智十條政策措施》從專項資金設立、優質企業落地、項目運營補貼、高端人才引進等多個方面，為高新區內大數據相關產業發展提供了全方位優惠政策，為深化大數據創新應用新格局，營造寬松公平的大數據產業發展環境提供了區域創新政策支持。立足于大數據產業的專業人才、金融資產、物理環境、多元互補知識集合等全方位創新資源優勢積累，該措施將促進貴州優勢創新資源不斷升級，經過組織、配置轉化為區域創新能力，最終形成貴州獨特的競爭優勢。如此結合區域實際定制的區域創新政策將有效釋放區域創新潛力，在一定程度上確保創新政策的有效性。

1.2 促進區域優勢領域創新

為了實現創新驅動發展，每個區域都提出建設創新型區域的發展目標，但在具體創新政策內容定制時卻往往缺乏對區域創新活動獨特性的考量，導致創新政策定制模式化、雷同化，區域發展路徑不明確。一些區域甚至將創新政策聚焦到競爭劣勢領域，造成區域創新資源的無效配置。

在促進區域創新驅動發展過程中，各區域應明確其具有潛在優勢的重點行業、部門和技術領域，并在制定創新政策方案時針對優勢領域進行政策設計[6]。近年來獲得歐盟各國廣泛關注的智慧專業化理論強調，科學、合理的區域創新戰略政策制定，應從區域優勢與潛力、區域面臨的挑戰、區域資產三個方面進行優先領域選擇。通過分析特定區域現有資源、能力和競爭優勢，鎖定區域最有發展潛力的優勢行業和領域，從而設計出基于創新和知識的區域增長新路徑。只有盡可能聚集優勢資源，并把它們投入到具備較高增長潛力的領域中，才可能形成區域核心競爭力，區域創新政策才可能有效[7]。

如何識別區域的創新優勢領域，智慧專業化理論認為應通過企業家發現過程來實現。企業家們需要通過捕捉技術和市場機會、識別可能出現的發展瓶頸、明確闡述區域增長阻礙等，來發現區域優勢領域并選擇未來創新政策著力點[8]。這里的 “企業家”應從廣義范疇理解，包括發明家、公司、高等教育組織等一系列個人和組織機構，他們掌握著關于科技和市場增長潛力方面的專業知識。區域創新政策必須對這些企業家知識進行合理的激活、組織和支持，如此智慧專業化進程才能實現[9]。

1.3 強化區域創新集聚優勢

有別于一般經濟活動，創新對制度環境、要素質量和政策支撐的高要求，使其具有較高的空間集聚性。這種空間集聚性會產生較強的收益遞增和循環累積效應，使特定區域形成顯著創新優勢。

Etzkowitz和Ranga根據不同區域在創新基礎設施、產業發展、人力資本等方面的差異性，將創新集聚區域分為三類[10]：①知識創造區域，大量高校、科研機構聚集于該區域，形成了較強的研發優勢；②創新應用區域，是技術開發型大企業聚集的區域，具有創新開發與應用優勢；③創新擴散區域，主要依靠外部研發活動，在創新成果轉化和擴散上有比較優勢。

區域創新政策內容應圍繞特定的創新集聚優勢進行設計，進一步完善創新硬件、營造創新氛圍、創造政策環境。這樣才能吸引更多高質量創新要素聚集，形成強大區域創新動力，從而使創新成果不斷涌現，最終實現區域的創新發展。

本文以 “武漢·中國光谷”為例，詳細說明如何通過發揮創新集聚優勢，推動區域創新發展。20世紀90年代，武漢·中國光谷依托區域內眾多高校以及科研機構涉足光電子信息技術領域，多年發展使其成為光電子企業的聚集區，創新集聚優勢明顯。2016年，光谷在光電子信息產業的總收入已突破5000億元。 《光谷制造2025行動綱要》指出，要發揚區域特色，強化產業優勢，細化落實 “光聯萬物行動方案”。 “光聯萬物”指以光感知數據、傳送數據、應用數據，形成 “光聯網”，具有廣闊的應用前景。光谷憑借突出的光電子產業集聚優勢，已率先具備推動 “光聯萬物”戰略的基礎條件。面對 “互聯網+”時代的新挑戰， “光聯萬物行動方案”將通過發揮光谷創新集聚優勢，推動產業跨界融合，帶動光電子信息產業轉型升級，形成具有光谷特色的新一輪創新優勢。而 “黃金十條” “互聯網+十條” “創業十條”等一系列促進科技成果轉化的措施出臺，則為加快高端創新要素集聚、構筑創新創業 “光谷夢”提供了有力政策支撐。

2 適應區域創新能力

作為發展中國家，中國各區域之間的發展水平存在顯著差異。有效的區域創新政策內容需要根據本區域的實際創新能力做出調整，立足區域創新能力強弱及多樣性，展開定制化的政策目標規劃和方案設計。

2.1 區域創新能力全面評估

區域創新政策與區域創新能力的精準匹配，建立在對不同區域創新能力和創新基礎條件進行全面評估的基礎上。只有根據相關指標對不同區域的創新生產能力、吸收能力和擴散能力等進行全面綜合比較，在此基礎上將區域科學地分類，才能針對區域創新能力特點調整區域創新政策內容重點。

合理的指標體系構建對于區域創新能力評估至關重要。2010年歐盟發布的研究報告 《2020技術變革的區域影響》強調，區域創新能力是區域知識獲取能力、吸收能力和知識技術擴散能力的綜合體現，三者對于區域創新發展績效提高缺一不可[11]。中國科技發展戰略研究小組將區域創新能力分為創新實力、創新效率和創新潛力三個層次，提出了完整的區域創新能力分析框架[12](見圖2)。中國科學院研究團隊則通過采集大量統計數據，科學運用加權綜合評價法，得出全國31個省份的區域創新能力綜合排名[12](見圖3)。

圖2 區域創新能力分析框架

綜合、客觀的區域創新能力評估，為區域創新政策內容定制提供了科學決策依據。使地方政府能準確定位本地區創新能力，正視區域之間在創新能力上的差異性。根據自身創新能力現狀制定更加適應本地區實際的區域創新政策措施[13]。結合區域條件優化創新增長路徑，提升區域創新能力。此外，也為國家協調各地區的差異化發展提供了決策參考。

圖3 2016年區域創新能力綜合效用值

2.2 區域創新政策內容重點調整

從2016年全國各省份創新能力綜合排名可以看出，東部地區仍然是創新能力最強的區域。中西部地區創新能力相對偏弱，綜合排名變化較大。對于創新基礎較弱、經濟發展水平相對落后的區域，創新政策內容應重點集中在提高區域創新吸收能力上，改善創新服務、信息通信等基礎設施；強化人員技能培訓，引進技術密集型產業；增強與領先地區的交流合作[14]。此外，還應更加注重創新市場環境營造，以及政府創新管理能力提升。在缺乏資金投入的情況下，追趕型區域更應建設好軟環境，形成良好的區域創新氛圍，促進創新硬環境完善。而對于領先地區，創新政策內容應側重加強區域創新生產和擴散能力，進一步鼓勵企業研發投入[15]，發展高水平創新服務業，布局先進研發基礎設施，打造有國際影響的國家創新中心，發揮創新前沿引領作用。運用政府采購、財政補貼等政策工具組合，引導區域創新資源向落后地區流動，形成更大范圍的創新驅動增長作用，提高區域創新擴散能力。

以上海張江加快建設全球科技創新中心為例，作為中國區域創新發展先行者，上海的區域創新能力一直以來位于全國前列，屬于領先地區。2015年7月，張江高新區管委會發布 《張江國家自主創新示范區推進具有全球影響力科技創新中心建設的總體行動計劃 (2015—2020年)》，基于張江的區域創新能力對其創新發展目標進行了準確定位，同時進一步落實上海建設全球科創中心的戰略部署。該計劃提出的 “深化產業、功能和空間三大布局融合，充分發揮區域創新和創新成果產業化示范作用”將發揮張江的創新引領作用，為 “跟跑”區域提供創新發展路徑參考； “重點建成綜合國家創新中心和若干創新功能平臺”將拓寬創新要素流動邊界，促進更大范圍的創新增長，使上海張江在長江經濟帶建設和 “一帶一路”倡議中發揮輻射作用； “把健全示范區協調服務機制，完善示范區管理體制，轉變園區開發管理模式作為全球科創中心建設核心重點推進”，將進一步推動張江高水平創新服務業發展，形成良好的區域創新機制，從而強化區域創新能力。張江是上海建設全球科創中心的核心承載區，在度身定制的區域創新發展戰略指導下，上海將在諸多前沿創新領域發揮引領作用，同時主動參與國際科技競爭。

3 化解區域創新問題

在區域創新政策設計中考慮不同的創新問題，能有效促進區域創新發展[16]。忽視不同區域創新瓶頸的特殊性，以及知識組織和產業結構特點，將使區域創新政策由于缺乏針對性而難以實現預期目標，從而降低政策有效性。區域創新政策內容應結合實際，重點突破制約區域創新發展的瓶頸，著力解決區域創新體系建設的突出問題。Franz等根據區域創新系統存在的缺陷特征，將不同區域的創新障礙因素分為組織薄弱、區域鎖定和網絡分割，并分別對應三類問題區域，即外圍區域、傳統工業區域和大城市區域[1]。只有針對相應區域的創新瓶頸定制差異化創新政策，克服不同創新制約因素，區域創新政策才可能有效。需要說明的是，現實中區域往往面臨復雜的創新障礙組合。這里主要針對特定的區域創新問題提出相應政策定制策略，并不否定區域其他創新問題的存在。

3.1 組織薄弱區域的政策定制策略

在組織薄弱區域，產業集群化水平偏低，創新支撐機構匱乏，尚未形成完整的區域創新系統。創新動力群缺失和創新支持組織匱乏，是制約區域創新發展的主要障礙。針對區域創新組織薄弱的問題，區域創新政策內容需以組織建構激勵和技術趕超學習為主進行差異化設計。具體可從三方面入手：①“組織建構”應成為區域創新政策的關鍵內容[17]，政府應根據本區域創新活動需要，引入高水平科研機構和研究中心；支持建立區域性教育培訓機構，增強中高水平技術人才供給；②促進區域創新集群形成，努力構建區域創新系統，在加快區域創新企業形成的同時，大力引進外部創新型企業，為加強企業間知識源聯系創造條件；③強化區域內企業與知識供給組織、技術轉移機構間的互動網絡關系，優化區域創新系統組織結構。

以青海省為例。2017年，青海在中國區域綜合科技創新水平指數排名中居全國第27位，創新指數低于50% (全國平均水平為67.57%)[18]，區域創新服務機構存在發展不平衡、專業化程度低、高素質人才匱乏等問題。在此背景下，青海省政府發布了 《關于發展眾創空間推進大眾創新創業的實施意見》，通過支持眾創空間等創新服務平臺和機構建設，為企業提供全面優質的專業化服務；通過鼓勵生產力促進中心等組織創新服務模式，強化全過程、集成化的技術轉移服務。

2017年12月出臺的 《加快青海國家高新技術產業開發區改革和創新發展實施方案》對園區未來10年國家級創新服務機構的數量進行了規劃，并對園區的科技服務方式、科技創新服務中心在產學研合作、企業研發中心培育、科技人員培訓等方面的具體功能進行設計。一系列針對青海地區創新組織薄弱問題的政策措施，將推動各類區域創新服務機構建設，為企業展開產學研合作提供有利條件，促進各類區域創新要素間互動網絡形成。

3.2 創新鎖定區域的政策定制策略

Claire認為，制度鎖定、認知鎖定和功能鎖定是抑制區域創新發展的典型障礙因素[19]。創新鎖定區域的特征是學習和創新能力不足，發展瓶頸在于傳統產業集群過于專業化。鎖定型區域創新政策方案定制的關鍵在于打破路徑依賴，激勵企業 “躍遷”至新技術領域，促進工藝創新、產品創新以及新市場建立，激活區域創新活力。具體策略包括以下三個方面：①促進傳統產業結構調整，發展新的技術和產業集群，在支持現有企業技術升級和新技術企業形成的同時，通過各項優惠政策使外資企業得到 “嵌入式”發展，從而引入新的補充性知識，幫助區內傳統企業克服技術鎖定；②改革區域知識產生和擴散組織，建立以新技術、新技能為導向的研究機構和教育培訓基地，重建區域知識基礎；③更新傳統封閉式的區域創新網絡，構建開放式的彈性創新網絡，促進區域創新網絡結構變革，推動新產業相關創新網絡建設。德國學者Welfens強調，提升產業集群內企業研發水平，助力傳統產業集群技術升級的基本政策方向，是使區域以最佳方式內化特定集群的溢出效應[20]，所規劃政策路徑見圖4。

圖4 區域產業集群創新政策

3.3 網絡分割區域的政策定制策略

在創新網絡分割區域，主要創新障礙在于缺乏交互式學習和創新網絡斷裂。低水平的區域創新網絡聯系，制約了創新系統整體功能發揮。區域創新主體間交互作用的缺失，導致新技術產生和新企業形成低于預期。

區域創新系統由知識產生與擴散和知識應用與開發兩大子系統構成[21]。為了克服區域創新網絡分割，加強知識流通和互動學習，有效的區域創新政策應圍繞核心要素進行內容定制：①加強企業、行業、知識供給者間的合作水平，修復斷裂的區域創新網絡；②建立與國際性知識提供者間的良好聯系。具體政策內容應重點強調改善區域內企業間的信任關系，培育互信合作的地方文化，提升創新主體的交互學習能力，尤其要促進區域創新網絡的國際合作；創建高水平研究中心和高層次技能培訓機構，提高區域知識和人才供給質量，同時通過體制機制創新，深化產業界與教育機構、研究組織的聯系合作，提升產學研協同創新水平。

這里提供一個通過區域間整合協同，推動創新發展的生動案例。2015年9月，國務院正式批準珠三角國家自主創新示范區建設，強調要全面提升珠三角區域創新體系整體效能，積極探索珠三角與國際及粵港澳地區的合作新機制。重點完善區域產學研協同創新體系，加強與國際及粵港澳地區的合作聯系，以克服珠三角區域缺乏交互式學習和創新網絡斷裂的發展瓶頸。通過支持區域內大中型企業建設高水平研發機構，吸引大型外資企業、跨國企業建設區域研發中心和地區總部，提高區域知識和人才供給質量，加強企業、行業、知識供給者的國際合作水平；通過創新合作平臺建設，以及國際科技合作計劃的實施，推動國際及粵港澳在創新資源上的深度融合，促進創新資源合理流動和優勢互補。廣東省政府在 《珠三角國家自主創新示范區建設實施方案 (2016—2020年)》中進一步指出，加強珠三角區域創新一體化布局，構建協同有序、科學高效的區域創新體系，將推動創新要素的高效組合，促進創新主體間的交互學習；鼓勵更多粵港澳企業和科研機構在多個領域進行持續創新合作，建設面向港澳的青年創業基地和企業孵化器，有利于提升珠三角區域的產學研協同創新水平。2016年，珠三角自創區的區域生產總值達6.7萬億元，跨區域創新合作格局已初步形成。一系列新型研發機構的穩步發展，為區域產學研協同創新提供了靈活的合作機制，將助力區域產業轉型升級，最終突破區域創新發展瓶頸。

4 兼顧邊界條件約束

在信息不完全的情況下，創新政策定制有時無法追求最優目標，而是通過對動態環境的不斷適應完成政策方案設計[22]。區域創新政策嵌入具體環境中的程度對創新政策績效影響很大。當前的區域創新發展路徑，取決于特定區域制度環境和知識基礎，在一定程度上限定了可選政策方案和可能的政策結果。而不同的制度演化歷史和技術發展軌跡，決定了區域創新政策應適應不斷變化的區域環境，以增加政策成功的可能性。

技術創新會推動產業變遷，創新過程的改變也會帶來產業結構調整。挪威奧斯陸大學Jan Fagerberg等發現，區域產業結構和區域創新政策間存在協同演化關系[23]。因此，區域創新政策定制需考慮區域特定的產業結構環境，根據不同產業類型和技術要求設計多樣性政策，促進區域創新活動。此外，由于區域創新政策具有時效性，政策績效將隨經濟社會環境變化而發生改變，為了確保政策的科學性，必須系統考察區域所處的創新發展階段。針對當前區域創新發展時期和模式進行方案內容調整，從而提高區域創新政策有效性。

4.1 適應區域技術、產業結構環境

區域創新政策選擇依賴于創新主體需求的變化，而需求狀況通常隨區域客觀環境的變動、技術變化和經濟波動而改變。在創新政策選擇過程中存在內部選擇和外部選擇兩種機制。內部選擇指公共部門內部的一些要素與過程在政策選擇中產生作用，如政府預算變動使研發補貼減少；而通過企業創新活動績效來衡量政策效果，進而檢驗政策的過程則屬于外部選擇。在外部選擇機制作用下，企業的創新政策選擇功能使得區域創新政策轉變與企業、技術演化有密切聯系[24]。區域創新政策、技術和產業結構之間彼此相互影響，存在協同演化關系。因此區域創新政策須適應于特定的區域技術及產業環境，從而有效應對市場失靈以及創新成果產業化問題，增強創新政策效果。

區域創新政策內容應根據工業化進程中的需求變動進行調整，圍繞一段時期內區域產業發展目標、方向和重點技術領域有針對性地定制創新政策；使區域創新政策與產業的知識、技術類型和技術成熟度等相適應。在這個方面，北京市進行了有益探索。2017年12月，北京市發布 《加快科技創新 發展新一代信息技術等十個高精尖產業的指導意見》，指出北京未來將以新一代信息技術等10大高精尖產業為重點發展領域，勾勒出北京市產業新發展的路線圖。新一代信息技術產業是最有創新活力、帶動性最強的戰略新興產業。目前北京市正處于信息技術產業革新發展的拐點，在集成電路、人工智能、云計算等產業領域發展迅速。10份分項指導意見根據不同產業在裝備、技術、工藝和產品上的差異，對各產業發展方向、標準和路徑進行了政策定制，強調集成電路產業政策目標是突破核心設計技術，提升裝備自主配套能力；人工智能產業政策要以構建系統化、層次化的技術體系為重點，推動與行業應用的深度融合以建立研發優勢；云計算產業政策內容的重點是增強云存儲服務能力，形成各行業 “云生態”；第五代移動通信 (5G)產業的政策路徑是做好關鍵技術及標準的研發布局，加快建設物聯網泛在基礎設施、數據共享和應用服務平臺。

2017年9月，北京的人工智能企業數量居全國之首，其中獨角獸企業約占整個中關村獨角獸企業的40%。中關村管委會出臺的 《中關村國家自主創新示范區人工智能產業培育行動計劃 (2017—2020年)》，系統規劃了未來3年中關村人工智能產業發展的目標、任務和保障措施，將進一步引導北京人工智能產業快速發展，搶占前沿科技制高點。緊密結合區域產業環境，關注不同產業差異性，并有針對性地設計研發投入和創新成果市場化措施，只有這樣創新政策才能更有效地激發產業創新潛能、促進區域創新活動。

4.2 符合區域創新發展階段

英國曼徹斯特大學創新研究院Jeremy Howells認為，定制化區域創新政策的優勢在于能體現區域獨特性，并根據區域現有政策資源和所處發展階段進行政策內容的量身裁制[25]。當區域創新政策內容已無法促進當前的創新活動時，就必須進行政策調整或制定新政策，以適應區域所處的創新發展階段。

以色列學者根據發展中國家及地區的區域創新發展進程，將區域創新政策分為三個階段：培育創新型企業、為創新加速提供條件、轉型知識經濟社會[26]。在不同創新發展階段，區域應制定與之相適應的創新政策內容。第1階段的區域創新政策目標是通過研發支持來培育創新型企業，具體戰略包括在企業部門促進創新擴散，培育大量創新型中小企業，針對不同技術類型、企業和部門進行政策實驗，以及加強創新和研發學習；采取政策措施保證科技及教育體系正常運行，構建技術創新支持網絡體系，促進重點領域的技術基礎設施建設，以及逐步實施市場化改革和擴大開放。第2階段的區域創新政策目標是為創新加速創造條件，可從供給、需求和政策能力方面進行政策戰略設計，具體內容有提升技術基礎設施水平，推進知識型創業活動，提高戰略性創新政策能力和引導創新型企業持續增長。第3階段的區域創新政策目標是加速創新或通過學習過渡到知識經濟社會，具體目標包括區域創新投入顯著提高，創新密集型企業部門快速增長，部分創新型產業獲得一定國際市場份額；區域創新政策的戰略重點有發展國際化風險資本業，開辟支持創新型企業發展的新市場，以及確保企業部門和基礎設施或支持結構之間實現協同演化。需要指出的是，對于處在第3階段的追趕型發展區域來說，研發激勵措施尤為重要。

處于不同區域創新發展階段中的企業，其創新政策需求也在不斷變化。區域創新發展過程大致可分為新思想和知識形成、產品原型開發、規?；a、商業模式建立和價值實現。與之相對應的是創新企業成長的三個階段：創業企業、高成長企業和龍頭企業。區域創新政策應根據區內創新企業的成長階段進行適時調整，形成動態、靈活的政策支持體系[27](見圖5)。

圖5 創新企業成長各階段的適用政策

5 結論

基于前瞻性區域創新政策分析，本文得出以下結論：有效的區域創新政策方案應結合區域實際進行精心定制。區域創新政策內容應聚焦區域創新優勢，適應區域創新能力，化解區域創新問題，并兼顧邊界條件約束。通過發揮區域優勢創新資源，促進區域優勢領域創新，強化區域創新集聚優勢，可有效聚焦區域創新優勢；全面、客觀地評估區域創新能力，并根據區域創新能力強弱及多樣性，調整區域創新政策內容重點，將使政策方案有效適應區域創新能力；針對區域面臨的特定創新瓶頸對政策方案進行差異化設計，可有效化解區域創新中的突出問題；有效的區域創新政策還應適應特定區域技術、產業結構環境，并符合區域所處的創新發展階段。

區域創新政策內容定制的有效性影響因素包括區域創新優勢、創新能力、創新問題，以及區域創新的邊界條件。在區域創新政策內容定制中，缺乏對任一因素的考慮都會降低創新政策方案的有效性。決策者基于區域的創新優勢、創新能力、創新瓶頸和創新環境進行政策內容定制，有利于形成有效的區域創新政策方案。需要注意的是，對不同區域以及處在不同發展時期的同一區域來說，以上各因素對區域創新政策有效性的影響程度各不相同，其權重會隨外部環境的變化而發生改變；從系統論的角度看，區域創新政策內容定制的有效性不僅取決于各獨立的影響因素，還取決于因素之間的相互協同，4項因素組合在一起，構成了影響區域創新政策有效性的作用系統；此外，區域創新政策方案的有效性還將隨相關政策的實施而變動，并在政策周期的不同節點上呈現動態變化，決策者應將時間維度納入考慮范疇。