新監管模式下食品安全監管與食品檢驗機構發展的對策探討

陶運來　張居舟　殷俊峰

摘要?通過對我國現行的食品安全基本情況及食品檢驗檢測與食品安全監管體制的分析，探討了在新監管模式下如何改進食品安全檢驗檢測體系和食品安全監管制度。首先必須建立完善統一、權威、高效的食品安全檢驗檢測體系和運行機制。其次，做好食品檢驗檢測的事先、事中和事后統籌規劃，國家、省、市、縣4級食品安全監管部門，應充分發揮國家食品安全監督經費的作用，做好食品安全抽檢工作的總體部署，抽檢做到全覆蓋。再者，行政管理部門應加強對檢驗檢測機構的考核，不斷提升其質量和檢驗檢測技術水平。因此，在新監管模式下，強化食品生產者的主體責任，加大監督檢查和管理，才能從源頭入手、從根本上抓好食品安全工作，保障人民群眾的飲食健康和食品安全。

關鍵詞?食品安全;監管;檢驗;機構建設

中圖分類號?TS201.6文獻標識碼?A

文章編號?0517-6611（2019）16-0257-03

doi：10.3969/j.issn.0517-6611.2019.16.073

開放科學（資源服務）標識碼（OSID）：

Discussion?for?the?Development?of?Food?Safety?Inspection?and?Testing?System?and?Food?Safety?Supervision?System?under?the?New?Supervision?Model

TAO?Yun?lai1，?ZHENG?Ju?zhou1，?YIN?Jun?feng2

（1.?Anhui?Food?and?Drug?Inspection?Institute，Heifei，?Anhui?230051;2.?Anhui?Academy?of?Agricultural?Sciences，Heifei，?Anhui?230031）

Abstract?In?this?paper，?we?discused?how?to?improve?food?safety?inspection?and?testing?system?and?food?safety?supervision?system?under?the?new?supervision?mode?by?analyzing?the?current?basic?food?safety?situation?and?food?inspection?and?food?safety?supervision?system?in?China.?First?of?all，?a?unified，?authoritative?and?efficient?food?safety?inspection?and?testing?system?and?operational?mechanism?must?be?established.Second，do?a?good?job?in?pre?planning，well?organized?and?post?analysis?of?food?inspection?and?testing.?The?food?safety?supervision?departments?at?national，?provincial，?municipal，?and?county?levels?should?give?full?play?to?the?role?of?national?food?safety?supervision?funds?and?do?a?good?job?in?the?overall?deployment?of?food?safety?inspections，?sampling?to?achieve?full?coverage.Third，the?administrative?department?shall?strengthen?the?examination?of?inspection?and?testing?institutions?and?continuously?improve?its?quality?and?inspection?and?testing?technology.Therefore，under?the?new?supervision?mode，?strengthen?the?main?responsibility?of?food?producers，?increase?supervision，?inspection?and?management，?in?order?to?start?from?source，?fundamentally?grasp?food?safety?work，?and?protect?food?health?and?food?safety?for?people.

Key?words?Food?safety;Supervision;Inspection;Institution?building

2018年隨著各省市場監督管理局成立，整合后其食品安全監督管理職能包括建立覆蓋食品生產、流通、消費全過程的監督檢查制度和隱患排查治理機制并組織實施，防范區域性、系統性食品安全風險;推動建立食品生產經營者落實主體責任的機制，健全食品安全追溯體系;組織開展食品安全監督抽檢、風險監測、核查處置和風險預警、風險交流工作;組織實施轄區內特殊食品生產許可、備案和監督管理等。在新食品安全監管模式下[1]，食品檢驗機構的發展必然要與新食品安全監管制度相適宜，協調、配合和支持政府食品安全管理部門做好食品安全的技術支持工作，以促進食品安全監管有效保證機制的建立健全，全面提升我國食品安全?水平。

1?現階段我國食品安全問題分析

造成食品安全危害[2]的行為包括2種情況，一種是不知不可為而為之，另一種是明知不可為而為之。食品安全問題主要來源于原料、加工、運輸、貯存和銷售等環節。

1.1?原料問題

由于我國農業標準化、規模化體系不完善，單一農戶或小型合作組織占比大的實際國情，導致生產的水稻、蔬菜、水產、畜禽等農產品質量參差不齊。不僅存在因不懂農業化學投入品合理使用規則，出現農藥殘留、獸藥殘留、激素、重金屬等超標的情況，也存在少數農產品生產者為保證產量，故意濫用農業化學投入品的情況，最終都導致食品加工企業的原料品質不均勻、質量指標不合格等情況的發生，嚴重危害食品安全。

1.2?加工過程問題

由于我國小規模食品生產企業眾多，生產者自身食品安全知識、法律法規意識和生產管理水平不足，原料驗收的管理及識別技術[3]不夠等，導致使用的原料本身不合格，加上企業自身超量和超范圍使用食品添加劑（包括無意中使用了國家禁止使用物質）、工藝技術控制不嚴謹、生產過程安全衛生管理不到位等;還有少數食品生產者故意使用非食品原料、以次充好和濫用食品添加劑[4]等，從而導致食品安全問題或事件的發生。

1.3?運輸、貯存和銷售環節問題

由于主觀或客觀原因，存在食品交叉污染、保存環境條件不當、衛生條件不達標等情況，導致食品變質、污染、產生致病微生物及生物毒?素等。

2?我國食品檢驗機構的現狀分析

截至2018年底，全國食品領域的檢驗技術機構近?5?000家，分別隸屬于市場監督、海關、衛生、農業、糧食等政府實驗室及民營、合資的企業實驗室，但是由于是各行政部門獨自建設，帶來了資源分散、重復建設、利用率不高等問題。主要體現在以下5個方面。

2.1?人員方面

政府實驗室占用較好的人力資源，但是因體制問題導致人員沒有工作積極性，而企業實驗室大都是近幾年發展起來的新機構，食品檢驗人員經驗和結果判斷能力不足，對各類食品產品特性和檢驗標準的理解尚有差距。

2.2?資源方面

政府實驗室設備和環境資源配備充足，但是使用率不高。企業實驗室因資金原因，設備質量和數量及環境設施均存在不足，進口的“高、精、尖”設備設施配備更少，檢驗結果的精度、穩定性和正確性存在差距[5]。

2.3?業務問題

政府檢驗業務均是采用招標模式進行，并有企業實驗室參與競爭，但是因不公正的競爭而導致價格較低，有的價格不足政府指導價的10%，加上法律意識不強，數據有效性有待考量，實驗室的社會公信力較低[6]。

2.4?抽樣不規范問題

一是大部分檢驗機構的抽樣人員往往是業務人員，沒有足夠的食品專業技術知識，且缺乏專門的抽樣技術培訓，加上抽檢不分離，有的機構檢驗人員同時充當抽樣員，既是運動員又是裁判員，導致抽樣的代表性和公正性存在問題，最終導致檢驗結果失去自身價值和公信力[7]。二是抽樣范圍設計不合理，為便于抽樣單位取證，抽樣往往在城市或大中型超市、大中型生產企業進行，而對于食品安全風險大的城鄉結合部、鄉鎮和農村等的農貿市場、小作坊、小餐飲、小食雜店、小攤販等往往抽樣覆蓋較少，導致抽取的樣品沒有全局的代表性。

2.5?預警能力不足

從我國發生的“三聚氰胺”“二惡英”“蘇丹紅”等重大食品安全事件來看，均是國外研究機構首先檢出并提出警示，說明我國檢驗檢測機構的食品安全風險預警能力不足[8]。

2.6?食品安全標準不完善

近年來，隨著國家食品安全標準的整合，食品檢驗標準的整體水平大大提高，但是檢驗方法標準還是存在缺失或有問題，如二氧化硫現行方法標準無法在香菇等產品中使用;蔬菜干制品檢驗中部分參數需要使用復水率[9]，而復水率指標國家沒有專門的規定;更有企業食品安全標準備案后有的指標判定難以執行，如企業食品安全標準規定食品添加劑應符合GB?2760，比較籠統，而產品可能是果仁加巧克力，二者在GB?2760中對防腐劑、甜味劑、色素等規定截然不同，導致檢驗機構無法判定。

3?我國食品安全監管與食品檢驗檢測機構發展的對策

我國食品安全的發展與發達國家仍有較大差距，必須建立一條符合中國特色的食品安全監管的道路，將食品生產過程控制與檢驗檢測技術相結合，充分發揮企業主體責任、政府職能監管和食品檢驗機構的技術支撐作用，共同承擔我國食品安全保障的責任。

3.1?要從源頭入手抓好食品安全監管

原料的質量制約了食品的質量和安全，食品質量是生產出來的，不是檢驗出來的，因此必須從源頭入手抓好食品安全監管，建立從“田間到餐桌”全過程檢測的食品安全有效監管體系，才能真正保證食品安全。為此，農業管理部門應加強農業標準化、規模化和規范化種植、養殖的引導，并強化生產的技術培訓和輿情預報，規范農藥、獸藥、化肥、除草劑和激素的使用，確保農產品源頭的安全。

在檢驗檢測體系方面，應積極發揮農產品和糧油質量安全監測體系的作用。現階段主要任務是在設備設施完善的基礎上，充實檢驗檢測人才和運行經費，確保其正常運作。

3.2?健全食品加工過程的規范管理

食品安全監管要從認知上、監管措施及力度上要提高到一個新的高度，應當借鑒國外先進經驗，完善食品安全的保障措施，加強食品安全法制建設，規范食品質量市場檢驗檢測制度，提升食品檢驗技術手段。食品加工過程的保障措施應從對企業的行為培育和強制監管兩方面入手，兩手都要硬。

3.2.1

行為培育方面。首先應加強行業入職培訓，使食品加工企業的從業人員，尤其是管理者、工藝技術人員、生產操作人員、檢驗人員等熟悉食品安全的法律法規、規范和標準的要求。其次是鼓勵企業實施ISO22000食品安全體系認證，借助外部專家的知識，規范企業的全過程控制，既可以增強消費者的信心，也有助于提高食品生產企業的綜合能力和市場競爭力。ISO22000食品安全體系認證的核心是“危害分析關鍵控制點”（HACCP），這是一套非常科學、覆蓋初級生產到終端消費全過程的食品安全管理體系，通過對已知特定危害及其控制措施進行確定和評價，從而確保食品安全，是相對過去只注重檢驗終端產品的做法是革命性的改變，這在歐盟、日本等食品工業發達國家得到了很好的貫徹執行，效果顯著。ISO22000食品安全體系還以企業自身檢查、核查的自我改進機制為重點，強化責任意識，實施預防措施，能切實防止食品安全事故的發生。

3.2.2?強制監管方面。首先是強化市場準入制度，通過定期對食品生產企業的內外部環境、廠房布局、設備設施、可追溯體系和質量管理體系等方面進行審查、驗證，確保取得生產許可證的食品企業具備基本的安全食品生產能力。

其次是建立預警機制，最大程度上控制事故發生率;預警機制是以預防為主、盡早預警、快速處理的較成熟風險管理體系。在食品鏈的各環節建立應急機制，將食品入市、流通和消費環節等都視為源頭，進行分段預防和監控;同時將食品追溯和召回制度也作為源頭治理的重要組成部分，以在事故發生時盡早控制污染源的擴散[10]。如英國建立了突發事件應急機制，為追查食物中毒事件，英國政府建立了食品危害報警系統、食物中毒通知系統、實驗室匯報系統和流行病學通信及咨詢網絡系統。因此，預警機制的關鍵行為包括輿情分析，監管部門應在第一時間獲得食品安全的輿情信息，包括相關輿情情報、檢驗數據統計分析都十分重要。

再者是加強執法檢查，針對我國目前食品安全的現狀，宜用重典規范。食品安全涉及千家萬戶，對食品安全問題，英國歷來以重典加以規范，從其制定相關法律法規數量之多、懲罰之重可見一斑。對違反食品安全法規者，不僅要對受害者做出民事賠償，還要視其違法情節輕重承受相應的行政處罰乃至刑事責任。新加坡政府對犯過“前科”的食品和食品企業會列入黑名單，檢查人員會格外留意，加強檢查和抽樣檢驗。沒有強有力的法律制裁，難以達到敬畏法律的作用，“三聚氰胺事件”“長春疫苗事件”和最近的“步長制藥事件”都反映出需要加大法律的制裁力度。

3.3?建立運輸、貯存和銷售環節的監管機制

引導企業自身加強食品安全的全過程風險責任管理，建立相應的食品運輸、貯存和銷售環節的控制要求，并文件化。根據產品特點確定相應的控制指標，配備必備的運輸、貯存和銷售環節環境控制設施及條件，并實施有效控制和監控，記錄監控結果，確保環境持續滿足食品運輸、貯存和銷售的要求。

3.4?實施全過程、全范圍的食品監測管理

食品檢驗檢測是食品安全監管的必要手段，僅從外表和肉眼往往很難發現食品質量問題，尤其是在基層食品安全問題突出、食品安全問題繁雜的背景下。要做好食品檢驗檢測工作，首先必須建立完善統一、權威、高效的食品安全檢驗檢測體系和運行機制。多年的實踐證明，食品安全檢驗檢測體系[11]是食品安全監管體系的重要組成部分，加強食品安全檢驗檢測體系建設是一條必走之路。在統一的市場監督新監管模式下，應整合現有食品檢驗檢測資源，構建國家、省、市、縣4級金字塔式檢驗檢測機構的結構模式，明確其責任分工和定位。國家級檢驗機構要提高“研發標準”能力，開創自有的標準化知識產權;省級檢驗機構要突出“高精尖”項目檢驗檢測能力;市級檢驗機構要滿足“全覆蓋”基礎項目檢驗檢測能力;縣級檢驗機構要達到“最基本、最快速”，并突出地方特色檢驗檢測項目能力。這種統一、權威、高效的全過程、全范圍食品檢驗檢測體系，可切實提高我國食品安全檢驗檢測水平，為行政執法提供有力的技術支撐。

其次，必須做好食品檢驗檢測的事先、事中和事后統籌規劃，國家、省、市、縣4級食品安全監管部門，應充分發揮國家食品安全監督經費的作用，做好食品安全抽檢工作的總體部署。抽檢計劃不僅要覆蓋大型超市、規模生產企業，也應覆蓋食品安全風險大的網絡銷售食品、城鄉結合部及鄉鎮和農村等小型超市、個體食品生產企業和農貿市場、小作坊、小餐飲、小食雜店、小攤販銷售的食品，確保抽檢的食品真正能代表老百姓消費的全部食品品種和類別[12]。

再者，行政管理部門應加強對檢驗檢測機構的考核，不斷提升其工作質量和檢驗檢測技術水平。要建立科學合理的檢驗檢測機構建設和發展的考評機制，完善各項檢查考核制度，推動檢驗檢測體系的建設、檢驗和管理工作的有效開展，促進食品安全檢驗檢測機構快速發展和檢驗檢測水平不斷提升。

總之，在新監管模式下，必須建設統一、權威、高效的食品檢驗檢測體系，強化食品生產者的主體責任，加大監督檢查和管理，才能從源頭入手、從根本上抓好食品安全工作，保障老百姓的飲食健康和生命安全。

參考文獻

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