新中國70年視野下的農(nóng)村土地制度新一輪改革與創(chuàng)新

王成麗

摘要：新時代中國農(nóng)村土地制度改革面臨破解土地權(quán)的難題。全面貫徹落實習(xí)近平總書記深化農(nóng)村土地制度改革的重要論述，要保護(hù)農(nóng)村集體成員的土地權(quán)益、維護(hù)農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)獨立性、加強(qiáng)對資本投資農(nóng)地的引導(dǎo)、構(gòu)建新型鄉(xiāng)村振興主體。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村土地;三權(quán)分置;土地改革

一、農(nóng)村土地制度改革面臨的具體問題

（1）農(nóng)村土地所有權(quán)是否可分。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制已經(jīng)實現(xiàn)了土地所有權(quán)與承包經(jīng)營權(quán)的“兩權(quán)分離”，而在“三權(quán)分置”的改革設(shè)想中，承包經(jīng)營權(quán)又被進(jìn)一步細(xì)分為承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)。這樣一來，集體土地的政治治理功能、社會保障功能、經(jīng)濟(jì)效用功能就在所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)的分置下得到各自實現(xiàn)。但問題在于，“三權(quán)”能夠分離的理論依據(jù)是什么非常重要。

所有權(quán)是土地權(quán)益的母權(quán)，承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)都是基于所有權(quán)之上派生出來的子權(quán)，如果農(nóng)村集體土地所有權(quán)的哪些部分可分、權(quán)利分離的理論依據(jù)是什么、權(quán)利分離的經(jīng)驗總結(jié)這些問題沒有得到充分的討論，那么“三權(quán)分置”改革的理論研究將成為一座空中樓閣。

（2）土地承包者與經(jīng)營者之間權(quán)利邊界的劃定。承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)的分離是“三權(quán)分置”改革最顯著的特征。權(quán)利由重合走向分離需要清晰界定權(quán)利的邊界，明確權(quán)利的性質(zhì)是劃分權(quán)利邊界的依據(jù)，爭議的焦點在于新分離出來的土地經(jīng)營權(quán)究竟屬于物權(quán)、債權(quán)還是股權(quán)。從各地的實踐來看，土地流轉(zhuǎn)合同無法約束土地承包者違約收回土地，土地經(jīng)營權(quán)最可能的是不完全的物權(quán)。

集體所有權(quán)的自然物通過特定的許可程序賦予使用者占有此物的權(quán)利，使用者對自然物的占有就是一種物權(quán)。在農(nóng)村土地權(quán)利分置領(lǐng)域，如何規(guī)范土地的占有就是劃定土地承包者與經(jīng)營者權(quán)利邊界的關(guān)鍵點。制度設(shè)計的核心是確定土地占有關(guān)系的轉(zhuǎn)移、生效和保障程序，訂立土地占有的期限，規(guī)定土地占有期間土地承包者與經(jīng)營者各自的權(quán)利和義務(wù)。

（3）“農(nóng)村集體”如何重塑。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是農(nóng)村土地所有權(quán)的承擔(dān)者、承包權(quán)的發(fā)包方和經(jīng)營權(quán)的授權(quán)者。“農(nóng)村集體”的重塑是“三權(quán)分置”改革順利推進(jìn)的基石，承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)的分置受益于“農(nóng)村集體”對土地明確的處置權(quán)利。此外，“農(nóng)村集體”的重塑還有利于土地的經(jīng)濟(jì)效益抽離后由“農(nóng)村集體”承接一部分土地保障的職能，使農(nóng)村集體成為鄉(xiāng)村治理和振興的主體。“農(nóng)村集體”重塑的難點在于“農(nóng)村集體”的概念與現(xiàn)實存在差異。

然而，無論“農(nóng)村集體”的形態(tài)如何變化，“農(nóng)村集體”始終作為主體擁有農(nóng)村土地的所有權(quán)。這就決定了如果在以市場化為導(dǎo)向的農(nóng)村土地制度改革中堅持農(nóng)村土地集體所有，那么“農(nóng)村集體”這個具體的土地所有權(quán)承當(dāng)者就必須在激烈的市場競爭中得到重塑。

二、深化農(nóng)村土地制度改革的主要方向

（1）強(qiáng)化農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織對成員權(quán)益的保護(hù)。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是農(nóng)民權(quán)益保障的物質(zhì)承擔(dān)者。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是社會主義勞動群眾集體所有制經(jīng)濟(jì)的具體形式，參加農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的勞動者因擁有“集體組織成員權(quán)”而享有農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)的土地、物業(yè)和農(nóng)產(chǎn)品收益的分配權(quán)利，因此農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織對內(nèi)部成員負(fù)有保障其物質(zhì)分配權(quán)利的責(zé)任。

在公有制為主體的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)制度安排里，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織不是西方經(jīng)濟(jì)學(xué)意義上的純粹“理性人”，而是除擔(dān)負(fù)增產(chǎn)增收的任務(wù)外還兼有社會保障和維持社會穩(wěn)定功能的政治經(jīng)濟(jì)綜合體。這樣一來，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在農(nóng)村土地制度改革中就應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化對自身成員權(quán)益的保障。農(nóng)地是農(nóng)民最重要的物質(zhì)權(quán)益，新時代農(nóng)村土地制度改革要為農(nóng)民保留這一物質(zhì)權(quán)益，解決好農(nóng)民進(jìn)城后安不了家又回不了鄉(xiāng)的“懸浮”狀態(tài)。

在社會主義經(jīng)濟(jì)倫理的規(guī)范下，中國的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織保留著為農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)權(quán)益兜底的功能，承擔(dān)著不可推卸的社會責(zé)任。在“三權(quán)分置”改革中，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的地位不應(yīng)被削弱，而是要進(jìn)一步加強(qiáng)。

（2）確保農(nóng)民在農(nóng)村土地制度改革中的經(jīng)濟(jì)獨立性。保障農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)獨立性是農(nóng)村土地制度改革的價值旨趣。農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)獨立性應(yīng)至少滿足以下條件，即由農(nóng)戶自我決定供應(yīng)其基本生活資料的是何種生產(chǎn)方式以及是否退出農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。

“三權(quán)分置”改革的初衷是通過充分保障農(nóng)戶的土地經(jīng)營權(quán)來促進(jìn)閑置農(nóng)村土地的集約化經(jīng)營。農(nóng)民若在無保障的前提下將土地的經(jīng)營權(quán)完全流轉(zhuǎn)則必然導(dǎo)致自身與土地的分離，農(nóng)民一旦被迫與土地脫離就會失去經(jīng)濟(jì)的獨立性。反之，保障農(nóng)民對于是否從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的自主選擇權(quán)，則是社會主義制度較之于資本主義制度更具有正義性的體現(xiàn)。

（3）制定實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的改革目標(biāo)。鄉(xiāng)村振興是以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為核心的村務(wù)整體振興，改革是鄉(xiāng)村振興的重要法寶，農(nóng)村土地制度改革要緊緊圍繞提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力的要求而展開。土地制度變遷的原因要從生產(chǎn)角度尋找答案，馬克思指出資本主義的生產(chǎn)工具、生產(chǎn)資料和生產(chǎn)內(nèi)容的變革最終都會反映到資本主義的生產(chǎn)關(guān)系上來，社會主義的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)對農(nóng)村土地制度變革的影響亦是如此。中國農(nóng)村土地制度改革的內(nèi)生動力是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式的變遷，如農(nóng)村的規(guī)模化種植和閑置土地的調(diào)配產(chǎn)生了土地集中化的客觀需求，推動了制度賦予土地承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離的合法化。

三、結(jié)語

農(nóng)村承包地“三權(quán)分置”改革可通過制度創(chuàng)新組建新型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作組織，將農(nóng)村土地打造成吸納資本和技術(shù)的“蓄水池”，保障村民以土地入股和社會資本以資金、技術(shù)入股的權(quán)能形態(tài)，探索發(fā)展小農(nóng)戶與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)相互結(jié)合的新型集體經(jīng)濟(jì)。

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