制度為什么重要：教育法治化與學校制度建設

褚宏啟

教育法治化是一個“化”的進程，是指依法治教程度不斷提升的過程。如同教育的人道化、民主化、理性化、國際化、信息化一樣，教育法治化也是教育現代化的特征之一。

教育法治化是很大的實踐話題，比較適合在國家宏觀層面上進行討論。本文則想側重在學校微觀層面進行討論，重點回答這一問題：教育法治化對于學校意味著什么？有什么具體要求？

在學校層面上，教育法治化有狹義與廣義兩層含義：狹義的“法治化”僅指依照“國家的法律法規”治理學校；廣義的“法治化”是指既依照“國家的法律法規”治理學校，又積極加強學校規章制度建設并通過“學校規章制度”來治理學校。本文采用廣義的法治化概念，“法”既指“國家的法律法規”又指“學校規章制度”，并將二者統稱為“制度”。這樣，教育法治化的問題在學校層面就變成“在國家法律法規的基礎上如何加強學校制度建設”的問題。這樣我們就必須回答一個關鍵問題：學校應該靠制度來管還是靠人來管？制度與人，哪個更靠譜？

當前，學校制度建設存在幾個突出問題。第一，不重視制度建設。個別學校領導要人治不要法治，喜歡一言九鼎、說一不二的感覺，在學校決策中獨斷專行，隨意性與情緒化決策嚴重，不喜歡用制度來約束自己。第二，學校制度建設形式化。學校盡管建立了一些表面上比較“好看”的規章制度，但是“好看不中用”，不能解決實際問題，流于形式。第三，學校制度的結構不合理不平衡。例如：對于師生約束性的制度偏多，激勵性、發展性的制度偏少，制度從整體上偏于管控。第四，學校制度建設出現偏差。或者出現法律偏差，與國家法律法規相抵觸；或者出現倫理道德偏差，與現代精神、現代價值觀相違背，如人道精神、民主精神不足等。

解決上述問題，要點如下。

其一，要充分認識制度建設的重要性。法治勝于人治，是現代社會的基本共識。制度具有權威性和穩定性，能帶來秩序；制度能帶來效率，減少不確定性。而人治本身所具有的情緒化、隨意性、一言堂、朝令夕改，會導致師生無所適從，必然破壞秩序、損害效率。最后也會損害校長的聲譽。因此，明智的校長會把制度建設作為辦學治校的基礎性工作予以重視。教育行政部門要把制度建設作為考核學校工作績效的重要內容。

制度和思想教育都會影響人的行為，但是靠制度調整人的行為比靠道德調整人的行為，有更大的優越性。道德的約束為“軟約束”，而制度的約束為“硬約束”。制度對于包括校長、教師、學生在內的各類行為主體可以做什么、必須做什么、不得做什么規定得更加明確清晰，對于不當行為的制裁方式規定得更加清晰，明確了學校對合規行為的肯定性后果和對違規行為的否定性后果，形成了一種倒逼機制，使行為人根據制度規定預測自己某種行為的后果，并根據此后果決定是否實施某種行為。

其二，制度建設要關注制度倫理，要具有現代精神，尤其要具有人道性。制度要規定校長、教師、學生的行為底線（即義務），制度要約束人的行為，但是制度建設的根本目的不是約束人，而是激勵人、解放人和發展人，教育的規章制度尤其應該具有發展性。學校規章制度只是局限于定紛止爭、維護秩序、提高效率是不夠的，還要具有人道性，要致力于促進教育公平、提升教育效能（質量），讓每個孩子尤其是每個窮孩子都能享受到公平有質量的教育，讓每個教師更加關注弱勢兒童。為此，要重點完善學生評價制度、教師評價制度、課堂教學制度等，充分發揮制度的指揮棒作用，讓學校的教育教學活動沿著立德樹人的正確方向前行。制度建設要關注學校的核心業務，要解決學校育人中存在的現實問題。

其三，制度建設在程序上要具有民主性。一些學校的某些制度之所以流于形式而不能解決實際問題，之所以結構不合理尤其是發展性制度偏少，往往與制度制定的程序缺乏民主性相關。一些制度出臺往往只是少數領導主導的，或者是幾個“秀才”起草的，沒有廣泛征求師生意見與建議，體現民情民意民智不夠。程序上的民主，是制度具有合理性針對性實效性的程序保障。

其四，制度建設在流程上要具有完整性。制度就是規則，制度建設在流程上要具有完整性，要做到四點：有法可依，有法必依，違法必究，執法必嚴。即便制定出很好的制度，如果有法不依、違法不究、執法不嚴，那么制度也就形同虛設。因此，學校制度建設是個系統工程，每一個環節都要嚴格推進才能收獲法治的碩果。

（編輯？孫金鑫）