PPP項目公司中的股權轉讓問題探析

摘 要：PPP作為政府與社會資本在公共基礎設施建設和公共服務方面的合作，盡管一直都在倡導這個過程雙方的平等，但是必須要承認的是社會資本方在這種合作模式下依然有很多需要顧慮的因素。而一個良好的社會資本退出機制可以打消社會資本方在資金流動方面的一些疑慮，吸引更多的社會資本參與到PPP項目的建設中來。因此，股權轉讓作為一種重要的資本退出機制，對當中存在的問題進行探討具有重要意義。

關鍵詞：PPP;項目公司;股權轉讓

一、PPP項目公司股權轉讓概述

（一）PPP項目公司股權轉讓的含義

PPP項目公司股權的轉讓即社會資本方通過股權轉讓的方式將自己投入項目公司的資金折現，而股權受讓方通過受讓股權成為項目公司的新股東。在這一過程中，發生變化的只是項目公司的股權，但項目公司的資產和管理權不變，依然歸項目公司所有。社會資本方參與經濟活動的主要目的是追逐利益，所以不能因為它參與到基礎設施建設和公共服務當中就使其放棄這一目的。PPP項目的特點是與公共利益息息相關，且建設和運營的時間相對較長，這就會讓社會資本方對PPP項目的參與有所顧忌，社會資本方會考量在漫長的PPP項目的建設和運營過程中，是否有可能像參與到普通公司中那樣，可以在需要的時候將投入的資本退出來，以解決資金在同一個項目中積壓時間過長的缺陷。在這種情況下，PPP項目中良好的社會資本退出機制一方面可以解決社會資本方的擔憂，吸引更多的社會資本特別是民營資本沒有顧慮的參與到PPP項目建設中來，另一方面可以對社會資本方的退出行為進行規范，促進PPP模式在我國的有序發展，股權轉讓作為一種常用的退出機制，值得重視。

（二）PPP項目公司股權轉讓的分類

依據股權受讓方的不同，可以把PPP項目公司股權轉讓分為以下分類，第一類是將股權轉讓給政府方之外的第三人，即社會資本方將其在項目公司的股權轉讓給同樣的社會資本方，而不是政府方，從而實現其退出項目公司的目的。但實踐中的情況是，在與社會資本進行合作之前，政府方一般都會對社會資本方的規模、資金實力等進行審查，所以最后參與PPP項目的社會資本方一般都是政府方認為比較具有相應的資質參與到PPP項目建設中的。一旦原本的社會資本方試圖將股權轉讓給其他的社會資本方，政府就會擔憂受讓方的資質問題，擔憂其無法按照原本的計劃和標準完成PPP項目。因此，社會資本方若試圖通過將股權轉讓給政府之外的第三人的方式退出項目公司，注定會遇到來自政府方的很多障礙。還有一種股權轉讓的方式雖然也屬于將股權轉讓給政府方之外的第三人，但其比較特殊，這種股權轉讓種類就是公開上市退出。即通過PPP項目公司向全社會發行股票的方式，使社會資本方能夠將在PPP項目公司的資本利益轉化為公共股權，最后通過向公眾轉手以實現其退出PPP項目公司的目的。這種方式不僅能夠不僅能夠幫助社會資本方退出PPP項目，同時還能為PPP項目的建設募集更多資金。當然，公開上市退出的方式目前在我國與其向配套的制度體系還不完善，所以這樣的方式在使用的同時應該慎重考慮。第二類是對政府方的股權轉讓，即社會資本方完成對PPP項目的約定后，由政府指定的第三方或者地方融資平臺作為股權的受讓方，社會資本退出項目公司。當然，對于這樣的方式，政府方持的態度比較謹慎，財政部和發改委目前對于以“政府兜底”的方式回購是明令禁止的，因為這樣的回購方式其實很容易讓地方產生大量債務。另外的問題是，社會資本方在PPP項目中的作用很多時候不一定是給項目的建設帶來資金支持，而是在技術支持和運營管理方面發揮了巨大作用，一旦股權轉讓給政府，其實會對很多PPP項目的發展造成重大影響。

二、PPP項目公司股權轉讓過程中存在的問題

通過對PPP項目公司股權轉讓方式類型的分析，發現股權轉讓的方式是我國PPP項目中社會資本退出的重要機制，但不難發現，在這一過程中，社會資本的退出存在很多的困難和問題。這些問題主要圍繞在社會資本股權轉讓過程受到的限制展開。比如PPP項目合同中對鎖定期的規定，實踐中，有的鎖定期規定在PPP項目公司正常運營一段時間后，有的鎖定期一直要到PPP項目公司的運營期結束。但是并沒有對不同的社會資本適用不同的鎖定期，而在PPP項目實踐中，不同的社會資本承擔的職能各有差異，有的可能負責建設，有的負責運營，有的負責融資，或者兼具有多種職能。在這當中，僅僅具有融資職能的社會資本相對而言對于資金的流動性一般而言要求較高，其并不參與PPP項目的建設和運營，其實這樣的社會資本進行股權轉讓并不會對PPP項目的發展產生影響。這時候如果鎖定期同樣適用于僅具有融資職能的社會資本，就會打擊這類社會資本投入到PPP項目中的積極性。PPP項目主要運用于基礎設施建設和公共服務領域，與公共利益息息相關，而PPP項目公司的股權轉讓在一定程度上會對PPP項目的建設和運營產生一定程度的影響。因此對于社會資本股權的轉讓，無論是《財政部PPP項目合同指南》，還是《PPP條例（征求意見稿）》，都規定社會資本股權轉讓需要經過政府的審批，這體現了政府方對社會資本股權轉讓審慎的態度。但是，是否在PPP項目的所有階段進行股權轉讓都要進行審批，并沒有做區分。而在PPP項目公司已經進入運營階段，在這個階段股權與經營權常常是能夠分離的，這個階段如果股權轉讓依然需要政府審批，不太必要，且會打擊社會資本的積極性。而在政府對股權轉讓進行審批的問題上，還存在一個不容忽視的問題，就是與PPP相關的法律法規沒有政府對社會資本方股權轉讓的審批時間進行限制。PPP項目公司股權轉讓或多或少都會對PPP項目的建設帶來一定的不穩定因素，這就會導致在實踐中會出現政府在進行審批時，對于社會資本的股權轉讓常常持比較謹慎的態度，以至于對于能否進行股權轉讓的回復常常進行拖延。

三、完善PPP項目公司股權轉讓的建議

以上提到的這些在PPP項目公司股權轉讓過程中存在的問題，本質上限制了股權的轉讓，而這種限制增添了社會資本參與到PPP項目中的顧慮，與PPP模式希望吸引更多社會資本參與到公共基礎設施建設和公共服務中的目的可謂是背道而馳。因此，對于存在的這些制度上的問題進行改進，能夠有助于PPP模式在我國更好的發展。良好的PPP項目公司股權轉讓機制應該是能夠兼顧公共利益和社會資本方的利益。實踐中，PPP項目公司股權的轉讓確實會出現將股權轉讓給資質、規模等不符合PPP項目建設標準的股東，這種情況就會給PPP項目的建設和運營帶來不利的影響，甚至會影響PPP項目最終的成敗，所以政府對于社會資本的股權轉讓才會做出很多的限制。但同時，如果限制過多，社會資本方會擔憂參與到PPP項目之后的資本流動性，有可能最終會因為這一因素而放棄對PPP項目的參與。

針對鎖定期而言，《PPP條例（征求意見稿）》規定把建設期作為鎖定期，在這個期限內，股權不得轉讓，正如前述所言，不同社會資本的職能是有不同的，面對僅僅承擔融資職能的社會資本，它的可替代性十分普遍，就沒有必要對其進行限制，即鎖定期的規定要能區分社會資本的職能。對于股權轉讓的審批問題而言，《PPP條例（征求意見稿）》《財政部PPP合同指南》等都將政府審批作為PPP項目公司股權的轉讓的一個必經程序，但不區分PPP項目發展的階段，無論在哪個階段進行區分都要進行審批的做法無疑是值得商榷的。當PPP項目已經運營成熟，經營權和所有權已經能夠分離，這時候項目公司的運營在控股股東不發生變化的情況下，一般不會對項目公司的發展產生影響，這時候對于控股股東以外的股東進行的股權轉讓就沒有審批的必要。這樣的制度設計對政府而言可以削減掉不必要的審批，節約行政資源，對PPP項目公司而言可以提高運營效率。而在進行審批的過程中，應該對政府的審批時間做出一個限制，以此督促政府盡快對股權轉讓進行審批，提高政府工作的效率。而對社會資本而言，這樣的限制能夠降低社會資本參與PPP項目本就存在的很多不確定性，讓其可以有效的規避商業風險，更有利于吸引社會資本特別是民營資本參與到PPP模式中來。

參考文獻

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[2] 李霞.公私合作合同：法律性質與權責配置——以基礎設施與公用事業領域為中心[J].華東政法大學學報，2015（03）：139-146.

基金項目：文章系甘肅政法學院研究生科研創新項目“縣級政府應用PPP模式存在的問題及對策研究——以貴州省黔西縣為例”的研究成果，項目編號：2018018。

作者簡介：張琪，甘肅政法學院，2018級專業碩士研究生，研究方向：民商法學。