“興邊富民”政策的經濟績效評估
——基于東北三省樣本數據的雙重差分分析

陳 默 王國臣

我國長達2.28萬公里的陸地邊境地區分布著136個縣級行政區，9個陸地邊境省區，與14個國家接壤。1998年，國家民委倡議發起了一項扶持邊境少數民族地區發展的政策，即“興邊富民”政策，該政策不僅得到了黨和國家的高度重視和大力支持，而且也得到了邊疆各省(自治區)有關職能部門和社會各界的積極響應。“興邊富民”政策于2000年正式啟動，按照“試點先行、重點突破、總結經驗、逐步推進”的原則，首先在9個邊疆省區確定了9個試點縣(旗)；2004年擴至17個(新疆生產建設兵團另行確定2個)；2009年，擴大到全部140個邊境縣和新疆生產建設兵團58個邊境團場。(1)根據《國務院辦公廳關于印發興邊富民行動“十三五”規劃的通知》(國辦發[2017]50號)整理，http://www.gov.cn/zhengce/content/2017-06/06/content_5200277.htm。“興邊富民”政策發展18年來，取得了突破性的進展。

在實施“興邊富民”政策的140個邊境縣市中，東北三省內共有33個邊境縣(市、區)(2)東北三省享受“興邊富民”政策的縣市有：吉林省6市1市轄區2縣1自治縣，分別是集安市、臨江市、圖們市、龍井市、琿春市、和龍市、渾江區、撫松縣、安圖縣、長白朝鮮族自治縣；黑龍江省5市1市轄區12縣，分別是同江市、穆棱市、綏芬河市、密山市、虎林市、愛輝區、呼瑪縣、漠河縣、塔河縣、孫吳縣、遜克縣、蘿北縣、綏濱縣、撫遠縣、饒河縣、東寧縣、雞東縣、嘉蔭縣；遼寧省1市3市轄區1自治縣，分別是東港市、振安區、元寶區、振興區、寬甸滿族自治縣。位列其中。吉林省、黑龍江省和遼寧省位于我國東北部，東北地區與俄羅斯和朝鮮接壤，是我國重要的老工業基地。1978年，東北三省中黑、吉、遼的GDP分別為174.81億元、81.98億元和229.2億元，占全國GDP總量的13.21%。(3)根據國家統計局數據(http://data.stats.gov.cn/search.htm?s=GDP)計算而得，由于全國GDP數據并不等于分省分統計數據總額，因此該占比會存在一定的統計誤差。改革開放后，我國經濟總體增長迅速，但從地域結構上看，各地區、各省份之間發展還存在顯著的差距。受傳統優勢產業的持續衰退、區域創新能力不足、新生且技術更先進的同類工業基地的競爭等“內部缺新”和“外部有新”(4)張可云：《東北經濟復蘇穩了嗎》，《環球時報》2019年5月6日，第15版。因素的影響，東北三省經濟發展自20世紀90年代開始逐漸滯后，到2017年底，東北三省占全國GDP總量的比重已經下降至6.61%。(5)根據國家統計局數據(http://data.stats.gov.cn/search.htm?s=GDP)計算而得，由于全國GDP數據并不等于分省分統計數據總額，因此該占比會存在一定的統計誤差。期間，受2004年國家開始實施振興東北老工業基地政策的影響，東北經濟形勢出現逆轉，出現高于全國平均水平的高增長態勢，然而卻仍然存在縣市間非均衡發展態勢。2014年以后，東北三省經濟增長速度出現“斷崖式”蕭條發展。2014年，東北三省中黑、吉、遼三省的經濟增長速度分別為5.6%、6.5%、5.8%，集體跌破合理區間，遼寧省甚至在2016年還出現了負增長。(6)《東北經濟觀察：振興十年再陷困境》，http://news.hexun.com/2015-10-19/179922572.html。

目前，東北三省內各縣市經濟和社會發展水平依然存在較大差異。因此，東北三省要想全面發展，首先應該實現全面均衡發展，而對于那些相對落后的邊境縣市的發展自然離不開“興邊富民”政策的支持。對于這一政策的效果檢驗，不僅有助于促進東北三省經濟的良性發展，而且有助于探討政策的實施方向和模式。

一、文獻綜述

“興邊富民”政策自開展以來，就得到了社會各界的普遍關注。學術界對“興邊富民”政策的研究成果也較為豐碩，但其形式有所不同，有的側重于行政學角度的政策解讀，有的則側重于經濟學角度的實施效果檢驗，還有少數從民族學角度對其展開研究。

研究發現，“興邊富民”政策實施十多年來，該政策為邊境居民帶來了翻天覆地的變化，邊境地區的經濟社會情況得到了明顯的改善，居民生活水平顯著提高，(7)戰成秀：《以邊境經濟合作區發展推動“興邊富民”進程》，《東北師大學報》(哲學社會科學版)2013年第3期，第214-216頁；周民良：《新常態下的興邊富民從扶產業到扶就業》，《中國民族》2015年第1期，第62-63頁。而且該政策在穩定邊疆、富民惠民方面也起到了積極作用。(8)周民良：《要爭取興邊富民政策在“十三五”期間取得更大更好的效果》，《中國民族報》2014年11月11日，第3版；王飛：《廣西興邊富民行動的實施效果評估——基于自然實驗的面板數據分析》，《廣西社會科學》2014年第3期，第19-23頁。從具體的省份看，遼寧省丹東市是全國“興邊富民”政策的先行者，在開展“興邊富民”政策部署中發揮著重要的帶頭和示范作用；(9)白秀君：《興邊富民行動與丹東民族經濟的發展》，《滿族研究》2011年第3期，第50-53頁。廣西、云南、內蒙古邊境地區在實施該政策以后，其邊民收入水平確實得到了提高，同時也帶動了這些邊境地區的產業升級；(10)胡超、張丞、孫李傲：《我國“興邊富民行動”的經濟績效評估——以廣西和云南為樣本的雙重差分模型分析》，《西部論壇》2016年第6期，第56-64頁；胡超、孫李傲：《“興邊富民”行動的經濟增長、結構調整與民生改善效應評估——基于“倍差法”的估計》，《西北民族大學學報》(哲學社會科學版)2017年第5期，第79-86頁。黑龍江邊境縣市的縣域經濟的增長也受到了該政策的顯著影響。(11)劉德權、王曙光：《黑龍江省邊境縣市“興邊富民”行動經濟績效的實證研究》，《哈爾濱商業大學學報》(社會科學版)2015年第6期，第21-25頁。然而，成效的背后也依然存在一些問題，如沒有充分挖掘地區比較優勢，缺乏智力支撐和健全的投融資體系，基礎設施等硬指標和民生服務等軟指標沒有得到均衡發展。(12)王凱宏、曲偉：《國家實施興邊富民戰略研究——基于沿邊9省區的調查數據》，《學習與探索》2012年第8期，第86-90頁；左岫仙、丁聰：《興邊富民行動與邊境地區經濟發展調研報告——以黑龍江省18個邊境縣(市、區)為例》，《滿族研究》2016年第2期，第11-20頁。

從研究方法上看，對于“興邊富民”政策效果的研究，多以陳述性定性分析為主，近年來，逐漸呈現出少量定量分析，但方法相對簡單，多數文獻采用直觀縱向比較該政策實施前后多經濟數據的方法，這樣的分析結果只能表明這些地區的經濟增長態勢，卻沒有辦法真正分辨這種經濟增長態勢是否受到“興邊富民”政策實施的影響，更無法準確估計該政策實施的“凈績效”。

在既有的研究中，無論是定性還是定量的效應評估分析，受“興邊富民”政策實施范圍廣的影響，對其實施效果的研究中，大多針對具體的區域或省份展開，其中有關東北地區的相關研究大多集中于黑龍江省和遼寧省，而對于吉林省“興邊富民”政策經濟績效的研究十分匱乏，本文在大量收集吉林省邊境縣(市)經濟數據的基礎上，對其經濟績效進行計量分析，并給出政策建議。

二、東北三省“興邊富民”政策的經濟績效評估

(一)評估方法的選擇

在經濟分析中，對一項政策的經濟績效的評估一般主要從兩個方面展開：一是比較政策實施前后的經濟增長趨勢，二是比較實施政策的經濟體和未實施政策的經濟體之間的差別，但如果直接比較，其結果未必精準，因為這其中還包含了大量其他影響宏觀經濟變化的因素和經濟體間自身的差異性。因此，本文采用更為科學的雙重差分模型(DID，difference-in-differences)來評估“興邊富民”政策的實施效果。然而，現代計量經濟學和統計學的發展卻為我們的研究提供了可行的工具，即雙重差分法。所謂雙重差分法，也叫倍差法，該方法源自于計量經濟學的綜列數據模型，是政策分析和工程評估中廣泛使用并較為認可的一種計量經濟方法，主要是用來評價某一事件或政策的影響程度。該方法的基本思路是將研究樣本分為兩組：一組是政策或工程作用對象，即“作用組”；另一組是非政策或工程作用對象，即“對照組”。根據作用組和對照組在政策或工程實施前后的相關數據，計算作用組在政策或工程實施前后某個或某幾個指標的變化量，同時計算對照組在政策或工程實施前后相同指標的變化量。然后，再計算作用組與對照組政策實施前后測算值之間的差值，從而評估政策實施的效果。這種方法在國內外公共政策效果評估中得到了廣泛的應用。

與自然科學實驗不同，社會科學的政策實施中只有作用組，而沒有明確的對照組，因此，運用雙重差分模型的關鍵在于找到合適的對照組。被選為對照組的這些經濟體應該與作用組具有相同或相近的經濟特征。針對本文的研究需求，本文以東北三省縣市為研究樣本，將這些縣市分為邊境縣市(作用組)和非邊境縣市(對照組)。與傳統的靜態比較分析方法不同，我們在雙重差分方法中分別引入了地區和狀態兩個虛擬變量及其交互項，一方面以此減少不可控個體的異質性對被解釋變量的影響，另一方面是為了更好地對政策效果進行無偏估計。據此，本研究樣本可以分為四組。第一組是“興邊富民”政策實施之前的作用組；第二組是“興邊富民”政策實施之后的作用組；第三組是“興邊富民”政策實施之前的對照組；第四組是“興邊富民”政策實施之后的對照組。同時，分別設置兩個虛擬變量。地區虛擬變量記為du，du=1,表示該地區屬于“興邊富民”政策的行動范圍，即作用組；du=0，表示該地區不屬于“興邊富民”政策的行動范圍，即對照組。狀態虛擬變量記為dt，dt=0表示政策實施之前;dt=1表示政策實施之后。地區虛擬變量du和時間虛擬變量dt的乘積，即du·dt為衡量“興邊富民”政策實施效果的雙重差分估計量。基于此，我們可以構建如下雙重差分計量模型：

Yi，t=α+βdu+γdt+δ(du·dt)+εi，t

(1)

其中，下標i和t分別代表第i個縣市和第t年。Yi，t代表i縣市在t時期的因變量；ε為隨機誤差項。

因此，對于“興邊富民”政策實施之前的10個邊境縣市(du=1,dt=0)的因變量為：

Yi，t=α+β+εi，t

(2)

對于“興邊富民”政策實施之后的10個邊境縣市(du=1,dt=1)的因變量為：

Yi，t=α+β+γ+δ+εi，t

(3)

變化幅度是：

△Yi，t=γ+δ

(4)

同樣的，對于“興邊富民”政策實施之前的其他縣市(du=0,dt=0)的因變量為：

Yi，t=α+εi，t

(5)

對于“興邊富民”政策實施之后的其他縣市(du=0,dt=1)的因變量為：

Yi，t=α+γ+εi，t

(6)

變化幅度是：

△Yi，t=γ

(7)

由(4)式減去(7)式得到“興邊富民”政策對邊境33個縣市的凈影響△△Yi，t=δ。由此可見，系數δ是本研究的估計關鍵。如果δ顯著為正，說明“興邊富民”政策能夠有效提升東北三省實行“興邊富民”政策的邊境縣市的經濟發展水平。

為保證“興邊富民”政策實施效果評估的準確性，將評估方程進一步設定為：

Yi，t=α+βdu+γdt+δ(du·dt)+λXi,t+ηGi+εi，t

(8)

其中，Xi,t代表隨時間變化的控制變量，如城鎮化率、投資率、人力資本率、毗鄰國家人均GDP等；G代表縣級固定效應。

(二)變量選擇及數據說明

本文選取了東北三省99個縣市2000-2017年的年度數據進行評估。99個縣市中，作用組33個，對照組66個。由于東北三省33個邊境縣市實施“興邊富民”政策的時間不同，因此，以該政策全面鋪開時間(2009年)為政策實施與否的分界線，即2000-2009年之前為政策實施前，2009年以后為政策實施后。樣本數據主要來自于《吉林省統計年鑒》(2001-2018年)、《遼寧省統計年鑒》(2001-2018年)、《黑龍江省統計年鑒》(2001-2018年)、《中國縣市統計年鑒》(2001-2018年)和聯合國數據庫。另外，有部分指標是根據統計數據計算整理而得，包括用全社會固定資產投資額與地區GDP的比值來表示投資率；用普通中學在校生人數與地區總人口的比值來表示人力資本率;用所在縣(市)的非農業人口占地區總人口的比例來表示城鎮化率等。主要變量的描述性統計分析見表1所示：

表1 主要變量描述性統計分析

(三)評估結果

對“興邊富民”政策實施效果的評價結果顯示(如表2所示)，以各縣市人均GDP增長率作為被解釋變量考察時，作用組與“興邊富民”政策的交互項(模型1)系數為正，但結果不顯著。考慮到經濟增長一般還受到產業結構、投資率、城鎮化率、人力資本率等因素的影響，因此，進一步控制不隨時間變化的縣級固定效應和隨時間變化的上述控制變量，并對其進行估計，結果(模型2)顯示，“興邊富民”政策的實施有助于邊境縣市邊民收入水平的提高，且效果顯著。可見，“興邊富民”政策的實施有利于東北三省邊境地區的經濟發展，對促進東北三省全面均衡發展有一定的促進作用。

一個地區的經濟能否持久增長，其產業結構至關重要。同時，經濟增長在一定程度上也必然會帶動產業結構的調整。因此，本研究進一步考察了“興邊富民”政策的實施對于東北三省產業結構的影響。對于產業結構的考量，本文選取了三次產業GDP占比作為被解釋變量進行考量，從而詳細反映出“興邊富民”政策的實施對三次產業具體的影響。無論是弱假設還是強假設結果均表明，“興邊富民”政策的實施對東北三省邊境33個縣市的第一產業(模型3和模型4)有明顯的促進作用；對第二產業(模型5和模型6)和第三產業(模型7和模型8)有明顯的負向影響，抑制了東北三省邊境33個縣市第二產業和第三產業的發展。這一結果印證了東北三省邊境縣市經濟發展處于較低級的階段，第一產業在GDP占比中比重仍然較大的現實。如若想要得到長足的發展，經濟結構轉型乃是當務之急。

表2 東北三省實施“興邊富民”政策的經濟效果主回歸分析結果

續表2 東北三省實施“興邊富民”政策的經濟效果主回歸分析結果

注：*表示p<0.1,**表示p<0.05,***表示p<0.01，括號內為t值。

(四)考慮到毗鄰國家經濟發展狀況的穩定性檢驗

由表3可知，考慮到毗鄰國家的經濟發展水平之后，“興邊富民”政策的實施對東北三省享受該政策的邊境縣市人均GDP增長率、三次產業的占比無論是在影響系數上還是影響方向上均沒有任何改變，說明本文對“興邊富民”政策實施后的經濟績效的評估結果具有穩定性。從鄰國經濟發展狀況對東北三省邊境縣市居民人均收入水平、第一產業和第二產業GDP占比的影響系數上看，均顯著為負，說明毗鄰國家并沒用推動東北三省邊境縣市便民生活水平的提高和第一、二產業的發展；只對第三產業GDP占比呈現出明顯的積極影響，這說明東北三省邊境縣市與毗鄰國家的經貿往來多集中于第三產業中，這種結果符合東北三省與毗鄰國家的雙邊經貿實際情況。東北三省毗鄰國家的經濟水平較低，遠遠落后于我國經濟發展，兩國旅游業和勞務互動較多。

表3 穩定性檢驗(毗鄰國因素)

注：*表示p<0.1,**表示p<0.05,***表示p<0.01，括號內為t值。

四、結論及建議

本文通過利用源自于自然科學的雙重差分模型對“興邊富民”政策在東北三省邊境縣市實施的效果進行了評估，結果發現：第一，“興邊富民”政策確實在一定程度上促進了東北三省邊境縣市的經濟發展，提高了邊民的收入水平，說明這一政策的實施對我國東北邊境地區經濟發展有較大的推動作用，有利于我國全面均衡發展的實現。第二，“興邊富民”政策對東北三省邊境縣市的產業結構影響各不相同，對第一產業的影響顯著為正；對第二產業和第三產業卻表現出了明顯的抑制作用。

長期以來，東北三省經濟發展較為落后，國有企業管理思想根深蒂固，加之邊境縣市處于經濟發展邊遠地區，管理體制更為落后，市場動力不足，并且東北三省邊境縣市的對外貿易基本上以附加值較低的初級產品為主，缺少國際競爭力，外貿對地區經濟增長作用不明顯；現有的邊境合作區資金利用率、技術成果轉化率和企業盈利能力都較低。“興邊富民”政策只是眾多政策中的一個，從對其實施效果的檢驗上看，該政策確實起到了一定的作用，可以推動邊民收入水平的提高，在縮小邊境縣市與其他縣市之間的非均衡發展問題上起到了積極的作用，因此應該繼續加大實行力度。在實施“興邊富民”政策的過程中，一方面要繼續增強政策執行領導小組的領導和協調能力，保證各項政策的執行和落實，確保各個環節的有效銜接；另一方面，要合理利用該政策的各項行動資金，提高邊境縣市專項資金的管理水平，合理部署、合理安排，實現資金的合理配置，繼而實現社會經濟效益的最大化。但是該政策的實施對東北三省邊境縣市產業結構的升級卻并未顯現，說明東北三省產業結構的調整和升級轉型并不能僅僅依靠個別政策的實施得以實現。如果想要真正實現邊境縣市產業結構優化升級，促進邊境縣市經濟持久發展，首先要轉變思想，拓寬邊境縣市發展模式。新時期，我國要實現全面協調發展，這意味著國家將著力推動邊境地區的發展，從而實現經濟發展上的“去邊境化”。東北三省邊境縣市完全可以充分依托政策，加快邊境合作區的產業升級，充分利用國內和國外兩個市場，依托各自優勢和特色產業，建立多元化的邊境合作區，整合上下游產業鏈條。其次要大力推動邊境城鎮化發展。城鎮發展狀態是所在地區發展的軟環境，體現著所在地區的生活環境和發展潛力。新時期，東北三省邊境縣市應該抓住國家推動新型工業化、信息化、城鎮化、農業現代化同步發展的戰略機遇，提高城鎮化質量，嘗試建立沿邊城鎮帶，統籌三省共有資源，提高邊民的生活水平。再次要創新金融政策。邊境地區自身經濟發展落后，其發展所需的投入資金多數來源于財政性支出，這不利于邊境地區的發展。東北三省應該努力爭取拓寬融資渠道，積極實現金融創新，充分發揮科技金融對邊境縣市的扶持作用。最后要在政策實施過程中逐步提高邊境地區的戰略地位。新時期，我國經濟要全面均衡發展，因此對于“興邊富民”政策的執行和實施也要有新的思路，對于邊境地區的戰略地位也應該有新的詮釋。東北三省邊境縣市在發展的過程中，在繼續執行“興邊富民”政策的基礎上，還應該積極對接“一帶一路”建設，推動東北三省的邊境縣市成為國家全面均衡發展的前沿陣地，使其真正成為與周邊國家交流合作的橋頭堡。