以政府誠信為先導優化東北民企發展環境

史 蘇

春秋《左傳》中晉文公曰：“信，國之寶也，民之所庇也。”誠信是國家和政府、企業、個人的信用之本。誠信一直以來都是中華民族的傳統美德，更是現代市場經濟社會應遵循的一條基本法律道德原則。近年來，黨中央和國務院高度重視民企的發展，積極解決政府拖欠民企債務等問題。政府誠信是關系到民企高質量發展的大問題。在新一輪東北全面振興、全方位振興的大背景下，如何把握機遇和挑戰成為東北各地方政府面臨的一個重大課題。習近平總書記于2018年9月28日，在深入推進東北振興座談會上發表重要講話，為新時代東北振興開出了“藥方”。習近平同志首先強調的是以優化營商環境為基礎，全面深化改革。營造良好的信用環境是優化營商環境的題中應有之義，信用環境的打造離不開政府誠信的示范作用，政府誠信事關民企高質量發展，必須作為優化營商環境的重中之重來加以重視和解決。本文的研究目的就在于以實證的研究方法，探索影響東北地區一些政府誠信的癥結所在，進而為以誠信政府建設為東北民企高質量發展營造良好的營商環境，為推動東北全面振興、全方位振興提供助力。

一、政府誠信關系民企生存和發展

誠信是政府立政之本。現代市場經濟是政府干預和市場經濟相結合的混合經濟，政府作為經濟活動主體介入市場，政府行為也涉及信用問題。在國際貿易中，WTO規則的誠實信用條款首先強調的是政府誠信。政府誠信是企業、社會組織、民眾對政府履行承諾或協約能力的主觀評價或價值判斷。政府誠信不僅僅是一個觀念層面的問題，更重要的還是一個制度層面的問題，在整個社會信用體系中是一個舉足輕重、必不可少的重要環節。在一個國家的社會信用體系中，政府誠信是先導，企業誠信是主導，公民誠信是基礎。政府誠信的先導地位意味著政府在建設信用社會中具有示范帶動作用，社會信用體系建設的關鍵是加強政府誠信建設，政府首先要講誠信，這是整個社會包括企業和公民在內的一致呼聲，特別是民企的呼聲非常強烈。習近平總書記在視察東北時，專門談到“招商引資不兌現”和“新官不理舊任賬”兩個突出問題。在2018年11月1日召開的民營企業座談會上，習近平總書記再次強調政府拖欠民企賬款問題也得列入黑名單。2018年11月9日，李克強總理主持召開國務院常務會議，決定開展專項行動，解決拖欠民企賬款問題，并作出具體部署，列出時間表，釋放出黨中央、國務院決心從政府拖欠民企賬款問題入手徹底解決政府誠信問題的強烈信號。2019年2月，國務院又專門就此問題召開會議督促落實情況。這是因為政府誠信事關社會主義市場經濟秩序、事關黨和政府形象、事關國家的發展大局，不容忽視。政府誠信要求各級政府組織、公務人員按照法律法規、政策規則施政作為，實現守信踐諾、服務于民、取信于民。中國古代商鞅變法的成功得益于“立木為信”，商鞅一諾千金獲得了百姓對官府的信任，依靠咸陽老百姓對官府的信任，確保了新法的順利實施，新法使秦國漸漸強盛，最終統一全國。這也讓我們看到了政府誠信對法治社會、誠信社會建設的示范作用和社會意義。只有政府誠信，才能帶動整個社會誠實守信，特別是帶動民企的誠信。

政府誠信是關系民企生存發展的大問題。信用不僅是市場經濟的行為規則，更是現代市場經濟中的一種社會資源。富蘭克林指出，要記住信用就是金錢。推動民營企業高質量發展，政府誠信至關重要。為此，習近平總書記強調必須充分鼓勵、支持、引導非公經濟發展，要營造依法保護企業家合法權益的法治環境，營造促進企業家公平競爭、誠信經營的市場環境。在新一輪鼓勵支持民營經濟發展的新形勢下，誠信既事關政府對民企的扶持政策落地，也事關民企發展的信譽。政府踐信守諾的示范引領與民企的誠信守法經營是一個問題的兩個方面。在政府與民企的誠信問題上，政府誠信可能會或多或少地影響到民企的誠信問題，同時更可能直接影響民企的生存和發展。在第一輪東北振興中，東北被套上“投資不過山海關”的魔咒，東北地區的一些民營企業家選擇離開東北，對東北發展振興造成不利影響。習近平總書記指出，近兩年，企業和群眾對東北地區營商環境問題反映仍然強烈，“法治東北”“誠信東北”建設任重而道遠。新官不理舊賬、不兌現承諾等問題傷害的是市場主體的信心，影響地方長遠發展。特別是個別政府在招商引資中放大優惠，隨意承諾而失信，有的拖欠民營企業賬款，導致民營企業與其他市場主體之間的拖欠，甚至導致民營企業生存發展之困，曾一度擴大了對營商環境造成的負面影響。

黨的十九大報告強調，我國經濟已由高速增長階段轉向高質量發展階段……，不斷增強我國經濟創新力和競爭力。(1)習近平：《決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產黨第十九次全國代表大會上的報告(2017年10月18日)》，北京：人民出版社，2017年，第30頁。增強東北經濟創新力和競爭力，政府作用不可忽略，正如黨的十九大報告所講的那樣，“更好發揮政府作用”。(2)習近平：《決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產黨第十九次全國代表大會上的報告(2017年10月18日)》，北京：人民出版社，2017年，第21頁。在經濟發展新常態下，打造誠信政府、優化營商環境，就是政府首先應當發揮的重要作用。在新一輪東北全面振興、全方位振興的新形勢下，東北各級地方政府必須帶頭誠信，打造法治化誠信政府，為民企高質量發展營造良好的信用環境，增強民企的創新實力與核心競爭力，提升并推動新一輪全面振興、全方位振興的新動能。

二、政府誠信存在的問題及障礙性因素

十八大以來，東北地區各級政府特別是市級以上的各級政府誠信度得到很大改觀，縣級政府誠信度也在不斷提升。但我們也必須看到還存在一些歷史遺留問題，一些新生的問題還會出現，一些直接關系到民企發展的問題亟待解決。如習近平總書記提到的新官不理舊賬、不兌現承諾等問題的影響還沒有徹底根除，唱衰東北的聲音依然存在，影響著東北地區的營商環境，也制約著民企的生存和發展，扭轉被動局面迫在眉睫。這是東北一些地區存在的共性問題，必須引起各地高度重視。本課題組在一般訪談調查和查閱資料的基礎上，有針對性地在遼寧部分地區一定范圍的處級以上領導干部中進行問卷調查，對所存在問題進行實證分析，主要從公職人員對省市縣(區)三級政府機關的誠信度認可、政府誠信存在的主要問題以及影響政府誠信的障礙性因素三個維度進行了問卷調查。其中，廳局級干部80人、縣處級80人、其他公職人員91人，發出問卷251份，收回有效問卷207份，44份空白或未收回。

(一)省市縣(區)三級政府的誠信度

圖1 各級政府誠信度

從圖1的縱向比較看，在好、較好、一般、差的比較中，在“好”這一等級，省、市、縣區級政府占比分別是28.0%、11.6%、8.7%。省級政府處于遙遙領先地位，市級政府和縣區級政府差不多，市級政府略好于縣區級政府。在“較好”這一等級，省、市、縣區級政府占比分別是42.5%、33.3%、19.8%。省級政府領先，市級政府次之，縣區級政府相對于省、市級政府差距較大。從“好”“較好”這兩個等級可以看出，省級政府的誠信度要好于市、縣區級政府。市級政府要好于縣區級政府。在“一般”這一等級，省、市、縣區級政府占比分別是20.4%、38.2%、20.1%。市級政府領先，縣區和省級政府相差不多。在“差”這一等級，省、市、縣區級政府占比分別是11.1%、3.9%、10.1%。省級政府領先，縣區級政府次之，市級政府最后。“一般”和“差”這兩個等級有些微妙變化，在“一般”等級中，市級政府領先，省級政府略高于縣區級政府。在“差”等級中，省級政府領先，縣區級政府次之，市級政府在最后，且占比明顯低于前兩者。這說明，省級政府、市級政府、縣區政府在誠信問題上都存在“軟肋”。省級政府“好、較好、差”三個等級領先，意味著省級政府誠信有很多好的方面，但也有差的方面。市級政府在“一般”領先，“較好”排在第二位，“差”排在最后，意味著市級政府誠信不是最好，也不是最差。縣區級政府在“好”“較好”“一般”等級中都排在最后，在“差”等級中排在第二位，意味著其雖未好于省市兩級政府，但也不是所有方面都排在省市兩級之后的，起碼在“差”的等級中比省級政府誠信度好。

從圖1的橫向比較，在“好”“較好”“一般”“差”4個等級中，省級政府的占比為28.0%、42.5%、20.4%、11.1%；市級政府的占比為11.6%、33.3%、38.2%、3.9%；縣區級政府的占比為8.7%、19.8%、20.1%、10.1%。從這個比例可以看出，省級政府最高的占比是“較好”等級。市級政府和縣區級政府最高的占比是“一般”等級。

圖1中的“其他(含放棄)”是因為有些人還列舉了前面沒有列出的問題或者選擇放棄。詳見后面具體問題分析。

總體而言，各級政府的誠信度多數在“一般”以上。其中，省級政府的誠信度總體上要好于市、縣區級政府。

(二)政府誠信存在的問題

實際上，省市縣(區)三級政府在政府誠信方面都不同程度地存在一些共性問題。

從圖2可看出，“新任不理舊任的賬”占比最高為70.0%，“政府承諾的事情不兌現”占比為55.6%次之，“政策失當及不穩定”占比為55.1%位列第三，政府“亂收費”占比為14.5%位列第四，最后是“其他(含放棄)”包含的情況比較松散，詳見后面具體分析。政府誠信存在的具體問題突出表現為：

1.新任不理舊任的賬。各級政府在這方面占比最大，為70.0%(見圖2)。從調研中發現，“新任不理舊任的賬”，一方面表現為舊任離任時留下的“賬”有的是正常程序能夠解決的問題，但新任覺得不是自己的成績不愿意管；另一方面表現為舊任離任時留下的“賬”是正常程序難以解決的問題，如土地出讓等，因無法解決而不理，即便想理，但礙于各種體制機制的障礙以及政策法律問題也無法理。

2.政府承諾不兌現。各級政府特別是部分市及縣區政府承諾的事情不兌現，尤其是招商引資政策承諾不兌現的占比較大，為55.6%(見圖2)。政府的招商引資政策承諾不兌現，一方面表現為在招商引資上為了引進項目作出不符合政策的承諾而難以兌現，此種現象在第一輪東北振興中縣區政府表現得較為突出，近幾年雖在逐漸扭轉，但由此帶來的不良影響短期內很難消除；另一方面表現為以政府換屆、相關負責人更替等理由斷約。政府失信，不僅傷害了民營企業家和其他投資者的信心，也導致人才的外流或不愿進入，使民企的發展受阻，更加深了地區經濟發展處境的艱難。

3.政府政策失當及不穩定。這方面問題的占比也比較大，為55.1%(見圖2)。有的地方政府隨意改變經濟社會發展規劃、行政許可決定等，對因公共利益或者其他法定事由確需撤回或者變更的，也不依照法定權限和程序進行；還有的是因政策與法律的銜接問題導致的。政府政策失當及不穩定，讓民營企業家及其他投資者不能安心投資，難以留住其發展創業。

4.亂收費現象。各級政府及部門亂收費問題的占比相對較小，為14.5%(見圖2)。十八大后，相關執法部門較比之前執法規范很多，但一些行業特別是壟斷行業亂收費現象仍比較突出。有的亂收費導致一些中小微企業負擔過重，加大了其維持正常生產經營的難度，也直接影響了政府的信譽度和在公眾中的形象。

5.亂作為和不作為。其表現為政府及公職人員的失職、盲目干預及實行歧視待遇。圖2的“其他”里面談到問題比較多的首先是公職人員的失職和盲目干預。由于政府職能定位不準，不合理的干預過多，“卡、堵、繞”的現象突出。主要表現為有的政府部門隨意設卡，建造各種分割市場的“籬笆墻”，甚至直接進入市場，既當裁判員，又當運動員，爭利于市；部門之間互設障礙，牽制掣肘，致使政令難以暢通，甚至形成梗阻。其次是辦事推諉，“門好進、臉好看，事難辦”。只告訴你“不行”，不告訴你“怎么行”。最后是違背市場規則的待遇歧視問題。有的地區在原有地方保護主義的基礎上，在某些方面又新增外來保護主義。過去，有的地方政府注重保護本地企業，特別是國有企業，在招投標等各方面給予照顧，在營造新一輪全面振興、全方位振興的營商環境背景下，又出現了注重保護外來企業、忽視本地企業的現象。

上述種種現象不是孤立存在的，有著密切的根本上的關聯。存在的這些問題或影響如不消除，則無形中會加大政府的行政成本，降低效率，減少受益，也會使民營經濟發展受限。

(三)影響政府誠信的障礙性因素

要解決政府誠信問題，就必須找到影響政府誠信的障礙性因素。本課題組通過問卷調查等發現造成政府失信的障礙性因素突出表現在如下幾個方面(見圖3)：

1.體制機制短板。如圖3所示，體制機制制度建設缺陷問題占67.6%，居首位。習近平總書記在推進東北振興座談會上談到東北的成就時，第一個成就就是體制機制進一步完善。但在談到“四個短板”時，第一個就是體制機制短板，并指出東北地區改革還不夠深入，特別是部分領域遲遲沒有破題。正如總書記所講，東北地區是最早進入計劃經濟，最晚退出計劃經濟的地區。歷史包袱多，體制積累多。雖然實行市場經濟已20多年，但與市場經濟相適應的體制機制在東北還沒有轉換徹底，制度建設也不完善，以致政府職能轉變并未完全到位。特別是黨的十八大以來，由國家管理轉為國家治理，政府如何從管理型政府轉為服務型政府，這的確需要一番努力。2018年的黨和國家機構改革方案，也充分說明之前的體制機制制度層面存在的種種問題不容忽視，特別是政府的職能定位有些地方還不準確，以致企業和社會公眾到政府辦事難辦、不辦的情況出現而使政府失信。

2.缺乏誠信觀念。一方面，政府缺乏誠信觀念，占比為50%(見圖3)，居第二。誠信是政府依法行政的一個重要原則，也是衡量法治政府的一個重要指標。在依法行政的實踐中，多數地方政府及公職人員在潛意識中有誠信觀念而表現為行動上的政務誠信。但個別地方政府及公職人員因潛意識中欠缺誠信觀念和法治意識而表現為行動上的政務失信。另一方面，對信用環境的重要性認識不足，占比為49.8%(見圖3)，位居第三。各級黨委和政府及公職人員多數都認識到信用環境的重要性，但少數人對信用環境的重要性還是存在認識不足的問題，沒有從發展大局出發，沒有意識到民營企業發展壯大會帶來就業、提高社會保障等一系列共享成果，有的人只從眼前利益出發，沒有意識到信用環境對經濟發展的重要作用，沒有認識到在現實經濟活動中，無論是政府信用，還是企業信用、公民個人信用，都是實際影響并產生經濟效益的重要因素，是經濟發展所需求的社會資源。

3.“親”“清”偏頗。其表現為政商關系的“親”和“清”落實不到位，占比為30.9%(見圖3)，居第四。習近平總書記一針見血點中要害，指出一些企業反映以前是“親”而不“清”，現在是“清”而不“親”。改革開放40多年，我國政治、經濟、社會等各方面發展成效顯著。但在市場經濟條件下，人們的價值觀、世界觀、權力觀等發生了巨大變化。少數黨員干部及公職人員因為追利而違法，有的搞“圈子文化”，政商關系“親”而不“清”。建立新型政商關系，就政府層面而言，實行權力清單、責任清單、負面清單等清單制，旨在解決不“清”的問題，但仍有表面“清”而不“親”的情況存在。在整治“門難進、臉難看、事難辦”等問題上，通過“馬上辦”等制度設計，雖情況有所好轉，但表面“親”的現象依然存在。因而，就公職人員而言，少數人仍存在“不親”和“不清”的問題，必然導致某些政府失信問題隨之出現。

4.法治與信用失衡。如圖3所示，“其他”的8.7%中主要涉及兩個方面因素：一是社會信用失衡。改革開放40多年，個人失信、企業失信、政府失信導致的信用失衡問題，讓人們對政府失信習以為常。二是法治政府建設績效考核指標落實不到位。黨的十八屆四中全會確立了法治政府的6項指標，即加快建設職能科學、權責法定、執法嚴明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治政府，守法誠信成為法治政府建設的考核指標之一。國務院為了加強法治政府建設，發布了《法治政府建設實施綱要(2015-2020年)》,但法治政府建設績效考核指標的落實工作難度很大，特別是政府誠信方面的指標考核難度更大。

三、打造誠信政府，優化推動民企高質量發展營商環境

早在2016年10月，國務院在振興東北地區等老工業基地推進會上通過的《關于深入推進實施新一輪東北振興戰略部署、加快推動東北地區經濟企穩向好若干重要舉措的意見》中就提出，要開展優化投資營商環境專項行動，推動“法治東北”“信用東北”建設。此后，黨中央和國務院高度重視，特別是2018年黨中央非常關注政府誠信對民企發展環境的影響，習近平總書記和李克強總理等黨和國家領導人也多次強調東北的營商環境建設問題。而營商環境建設是一項復雜的社會系統工程，需要各方面的努力，必須把政府誠信提到重要日程。在這個系統工程中，以打造誠信政府為先導來推動營商環境建設，不失為優化民企高質量發展環境，推動東北全面振興、全方位振興的重要之舉。

(一)強化政府的誠信理念和法治意識

誠信作為道德規范上升為法律規范，是憲法法律和社會主義道德體系的共同價值理念。打造誠信政府，需要政府強化誠信理念和法治意識。2018年憲法修改，把社會主義核心價值觀寫入憲法，作為興國之魂。2018年9月27日，習近平總書記到遼寧忠旺集團視察時強調，要為民營企業發展營造良好的法治環境和營商環境。習近平總書記在中共十八屆四中全會第二次全體會議上強調，“治理一個國家、一個社會，關鍵是要立規矩、講規矩、守規矩。法律是治國理政最大最重要的規矩”。(3)中共中央紀律檢查委員會、中共中央文獻研究室編：《習近平關于黨風廉政建設和反腐敗斗爭論述摘編》，北京：中央文獻出版社、中國方正出版社，2015年，第56頁。政府作為執法者和法律的貫徹實施者必須遵守法律這個最大規矩。講規矩、守規矩也是政府講誠信的重要體現，因此信用環境作為法治環境和營商環境的重要內容，必須引起地方政府的高度重視，要把誠信理念和法治意識扎根于思想意識層面，勇于直面社會對政府失信問題的反映，強化法治思維和誠信意識，帶頭遵守法律規定的誠信原則，把治理政府誠信問題擺在信用環境建設任務之首，上升到法律法規制度層面，強化誠信制度的法規性和權威性，提高失信行為的法律成本，全面優化營商環境。

(二)創新誠信政策法規體系

優化營商環境對東北地區非常重要，必須全面深化改革，創新與政府誠信相適應的治理體系和制度機制。近年來，東北各省級、地市級政府都制定了一系列振興和鼓勵支持民營經濟發展的政策措施，其中不乏打造誠信政府、優化營商環境的舉措，而關鍵是要在實踐中，完善政策法規體系，強化政策法規的嚴肅性，任何一級政府不能違背政策隨意承諾。建立科學有效的法治政府評估考核機制，完善法治政府指標考核，把政府誠信納入營商環境試點評價體系進行科學有效地考核，把考核內容進一步規范化、制度化，確保政府依法行政和誠實守信。進一步加大清理政府拖欠民企賬款、新任不理舊任賬、承諾政策不兌現等專項整治力度，建立責任落實、追究機制，通過有效治理，真正打破所謂“投資不過山海關”的傳言。

(三)完善社會信用體系

以完善信用環境為契機，依托建立健全社會信用法律法規體系，完善社會信用體系，加強信用管理。就技術層面而言，需要利用大數據和互聯網完善信用平臺建設，完善信用信息平臺。把信用體系建設工作作為優化營商環境建設的重要內容和抓手，實現省、市、縣三級聯合征信建設模式，并加強部門聯合懲戒。此外，信用信息的公開制度、查詢制度、失信懲戒制度等都需要進行科學系統的頂層制度設計，確保政府誠實守信。

(四)構建“親”和“清”的政商關系

落實習近平總書記“講誠信、懂規矩、守紀律”要求，把政府和公職人員“講誠信”提升到遵守政治規矩、政治紀律的高度，強化講誠信的政治意識，以黨規黨紀確保各級黨組織和黨員帶頭踐行誠信理念，帶動全社會成員踐行誠信理念。進一步完善清單制度，確保政商關系在制度層面的“親”和“清”，在現有的舉措基礎上加大力度，以強化作風建設為手段，整治亂收費、亂作為、不作為等現象，把工作做細做實，徹底解決服務“最后一公里”問題。

(五)營造政府誠信的道德法治氛圍

誠信作為社會主義核心價值觀屬于社會公德的范疇，政府誠信也屬于社會道德規范和法律規范的范疇，必須體現出道德自律與法律他律的結合。習近平總書記強調“法安天下，德潤民心”。法律與道德必須同時發力，依法治國與以德治國相結合的目的也正在于此。2018年8月24日，習近平總書記在中央全面依法治國委員會第一次會議上強調，要推動把社會主義核心價值觀貫穿立法、執法、司法、守法各環節。在全民依法治國背景下，通過道德的倡導和法律的有效貫徹實施，營造政府守法誠信帶動社會誠信的濃厚氛圍。

四、結語

在東北振興的國家戰略中，民營經濟發展占有舉足輕重的地位。營商環境中存在的一系列問題映射出的政府誠信問題，成為東北地區民營經濟發展的重大障礙，也是實現東北全面振興、全方位振興必須解決的重大問題。在新一輪東北振興實踐中，必須全面貫徹習近平總書記在深入推進東北振興座談會上的重要講話精神，以政府誠信為先導，營造有利于民營經濟發展的法治和信用環境，以政府誠信帶動市場主體和社會誠信，為民企高質量發展營造良好的營商環境，為推動東北全面振興、全方位振興提供助力。這就需要我們針對東北地區各級政府在誠信方面存在的主要問題，有的放矢，采取有效措施重塑東北在全國的信譽，讓在東北的各類市場主體特別是民營企業及其他投資人士安心投資發展，安心從事商品生產和商品交換活動，推動民企邁向高質量發展，實現東北新一輪全面振興、全方位振興的戰略目標。