分析地方政府融資的主要方式以及項(xiàng)目融資模式

馬坤

摘要：融資已作為當(dāng)今政府在城市間開展項(xiàng)目的必要方式，是解決政府財(cái)政難題、緩解政府借貸壓力、完善城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的有效方式。但由于地方開展項(xiàng)目眾多，所需資金量較大，對政府而言融資難度較高。因此，對地方政府融資方式和項(xiàng)目融資模式進(jìn)行研究對地方政府而言意義重大。本文在介紹了地方政府融資的主要方式后，又從地方政府融資問題、融資模式和融資體系構(gòu)建三方面對項(xiàng)目融資作了簡要分析。

關(guān)鍵詞：地方政府;融資方式;融資模式

近年來隨著各地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度的不斷加快，致使城市間原有基礎(chǔ)設(shè)施已不再適應(yīng)當(dāng)前發(fā)展需要，城市間項(xiàng)目的開展源源不斷，但由于當(dāng)前我國地方政府融資模式仍較為單一，這在一定程度上加大了政府融資難度，提高了政府的資產(chǎn)負(fù)債率，這是地方政府應(yīng)對的一大難題。對此，政府如何利用公共資源進(jìn)行融資并實(shí)現(xiàn)對公共資源的有效開發(fā)利用的問題值得探討。本文在地方政府融資方式的基礎(chǔ)上，主要針對其中項(xiàng)目融資模式作了簡要分析。

一、地方政府融資的主要方式

近年來，隨著市場經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，政府間僅靠財(cái)政撥款的融資方式顯然不能滿足城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要。對此，地方政府在近年來把債務(wù)性融資作為了主要的融資方式。具體途徑如下：

（一）金融機(jī)構(gòu)貸款

由于銀行貸款程序簡單，資金到位快，所以這是地方政府普遍采取的一種方式。加之近些年來眾多民間銀行的出現(xiàn)，更為地方政府的貸款提供了諸多便利和支持。但對于地方政府還貸而言，其期限短、要求多，這也為地方政府還貸帶來了不小壓力。

（二）發(fā)行地方政府債券

地方政府可將隸屬政府的企業(yè)作為融資窗口，發(fā)行債券投資。在此有地方政府作保障，相比于股票融資和一般企業(yè)融資而言，其風(fēng)險(xiǎn)更小。

（三）資源型融資

地方政府通過所擁有的公共資源來進(jìn)行融資。在此，土地資源的開發(fā)是最大、融資最多的一大渠道。地方政府在整合土地資源的基礎(chǔ)上加以規(guī)劃，通過公開招標(biāo)、拍賣、掛牌、抵押貸款、資本化融資等方式供應(yīng)土地。

除了利用有形資源外，地方政府還可利用無形資產(chǎn)如特許經(jīng)營權(quán)來進(jìn)行融資。

（四）國企改革

近年來隨著國有企業(yè)不斷深化改革，地方政府也利用這一機(jī)會進(jìn)行了融資，其主要是通過整合優(yōu)勢資源、改革產(chǎn)權(quán)制度和分離經(jīng)營權(quán)來實(shí)現(xiàn)的。

（五）民間融資

這需要公眾對地方政府有足夠的信任。政府需要結(jié)合本地實(shí)際情況制定適合本地發(fā)展、市民滿意的政策，并不斷對外公布規(guī)劃進(jìn)展，鼓勵市民積極投資，提升參與感。除此之外，政府還可鼓勵社會投資和企業(yè)捐贈的方式來進(jìn)行民間融資。

（六）項(xiàng)目融資

作為一種新興融資手段，項(xiàng)目融資在近幾年也備受歡迎，其主要是通過開展項(xiàng)目來籌集資金的。主要融資渠道有融資租賃、BOT融資、民間融資等。這也將是本文分析的主要對象。

二、地方政府項(xiàng)目融資的模式

（一）地方政府項(xiàng)目融資問題

1.融資比例與金額與發(fā)達(dá)地區(qū)差距大，地方融資發(fā)展不平衡

根據(jù)調(diào)查表明，政府對于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的投資較少，較大程度依賴于其他融資方式。這也是由于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的私營企業(yè)規(guī)模較大、資金實(shí)力雄厚引發(fā)的差距。

2.融資模式單一，融資成本和風(fēng)險(xiǎn)較大

地方政府由于資金來源有限，城市項(xiàng)目不斷，因而造成資金籌集壓力較大。有如下原因造成：

第一，政府未對資金利用和債務(wù)進(jìn)行科學(xué)規(guī)劃，進(jìn)而造成資金投入不合理，影響項(xiàng)目正常開展。

第二，缺乏統(tǒng)一的債務(wù)管理體系。地方政府內(nèi)對政府債務(wù)并未進(jìn)行統(tǒng)一管理，對于債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、償還期限也沒有科學(xué)分析，容易造成政府債務(wù)混亂與危機(jī)。加之很多項(xiàng)目以政府財(cái)力做擔(dān)保，一定程度上加大了政府財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。

（二）地方政府項(xiàng)目融資模式

1. BOT模式

BOT模式是英文單詞“Build-Operate-Transfer”的簡稱，即“建設(shè)-經(jīng)營-轉(zhuǎn)讓”的模式，這是私營企業(yè)參與城市建設(shè)提供社會公共服務(wù)的主要方式，我國稱之為“特許權(quán)”。政府通過向企業(yè)一定期限的授權(quán)特許經(jīng)營權(quán)的方式使企業(yè)經(jīng)營特定的公共基礎(chǔ)設(shè)施來獲得利潤，到期后再轉(zhuǎn)移給政府。這種方式有以下優(yōu)點(diǎn)：

第一，減小政府財(cái)政支出壓力，減少政府外債范圍，有利于政府平衡財(cái)政支出，開展更多項(xiàng)目。

第二，加快項(xiàng)目進(jìn)展，提高項(xiàng)目質(zhì)量，將項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移。

第三，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展。由于BOT模式主要運(yùn)用于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中，因此對城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展有較大推動作用。

2. TOT模式

TOT模式是 “Transfer-Operate-Transfer”的簡稱，代表“移交-經(jīng)營-移交”，這是BOT模式的演化模式，是指政府將已投入運(yùn)行的公共設(shè)施項(xiàng)目直接轉(zhuǎn)交給民間第三方，并一次性地向經(jīng)營者收取未來經(jīng)營者經(jīng)營時期內(nèi)該設(shè)施可能帶來的利益。這一模式省去了建設(shè)這一環(huán)節(jié)，從而減少了政府和投資者在建設(shè)環(huán)節(jié)的沖突。

TOT的主要運(yùn)用于我國交通基礎(chǔ)建設(shè)中，這是緩解我國交通基礎(chǔ)建設(shè)壓力，完善我國基礎(chǔ)交通建設(shè)的有利方式。

3. PPP模式

PPP代表“Public-Private-Partnership”，即“公共-私人-合伙企業(yè)”，這是政府和企業(yè)共同利用公共資源合作的一種新型融資模式。政府和民營企業(yè)在此模式中是伙伴關(guān)系，兩者通過對公共資源的共同開發(fā)、合作經(jīng)營來獲取利潤。這一模式一方面利用了政府的公信力將投資風(fēng)險(xiǎn)有所保障，另一方面也利用了民營企業(yè)的產(chǎn)業(yè)化優(yōu)勢。

目前這一模式雖然在我國仍在初步發(fā)展階段，但為地方政府項(xiàng)目融資體制改革提供了方向指引。

4. PFI模式

PFI代表“Private-Finance-Initiative”，即“私人融資活動”，我國稱之為“民間主動融資”。在我國較多資源歸于國家，政府無法放棄其所有權(quán)，所以這一方式多用于社會福利性質(zhì)的融資項(xiàng)目。由此可見，由于發(fā)展中國家在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上尚需完善，所以這一模式對其運(yùn)用還不太現(xiàn)實(shí)。

這一模式源自于英國，也發(fā)展于英國。其主要應(yīng)用形式有：向私營企業(yè)出售國有企業(yè)所持有的股份;政府和私營企業(yè)簽訂長期購買公共服務(wù)的合同;向市場銷售公共服務(wù)，轉(zhuǎn)移政府資金投入。具體運(yùn)用如公路照明、事業(yè)單位管理等。

（三）地方政府項(xiàng)目融資構(gòu)建

1.建立地方政府融資模式的三級機(jī)構(gòu)

融資模式的構(gòu)建，需要地方政府與企業(yè)成立三級機(jī)構(gòu)進(jìn)行規(guī)范化與集中式管理。首先，一級機(jī)構(gòu)為省政府設(shè)立的融資委員會。融資委員會主管地方政府的宏觀融資政策，融資項(xiàng)目的制定與招標(biāo)任務(wù)，優(yōu)化地方融資環(huán)境，引導(dǎo)地方融資發(fā)展并加以監(jiān)督。其次，成立與投資相關(guān)的開發(fā)公司分管不同融資項(xiàng)目，增加投資主體的選擇，使投資更有方向性和針對性。比如，通過成立基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)公司可以負(fù)責(zé)城市水電設(shè)施和交通設(shè)施項(xiàng)目;通過成立新型農(nóng)村建設(shè)公司負(fù)責(zé)新型農(nóng)村道路建設(shè)和基本生活設(shè)施建設(shè);通過成立風(fēng)險(xiǎn)投資公司對融資項(xiàng)目進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃管理。最后，還要在這些公司下成立對應(yīng)項(xiàng)目的融資管理小組。

這是企業(yè)能夠有效整合資源，發(fā)揮融資價(jià)值最大化的最佳途徑。

2.融資模式的創(chuàng)新

在地方城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)尚未完善的背景下，城市間待開發(fā)項(xiàng)目眾多，有較好的發(fā)展前景和收益預(yù)期。所以地方政府可運(yùn)用BOT、TOT、PPP等多種模式相結(jié)合的形式解決項(xiàng)目融資問題，引進(jìn)國外先進(jìn)的融資模式、管理方式和技術(shù)，進(jìn)而減輕政府籌資與還貸壓力，整合項(xiàng)目資源，優(yōu)化融資結(jié)構(gòu)。比如，PPP模式的運(yùn)用會利用政府的優(yōu)惠政策降低投資風(fēng)險(xiǎn);PFI模式的運(yùn)用會整合優(yōu)勢資源，緩解政府運(yùn)營壓力。

3.融資風(fēng)險(xiǎn)的防范

這是對發(fā)揮融資主導(dǎo)作用的項(xiàng)目委員會的另一重要任務(wù)，即對地方融資項(xiàng)目進(jìn)行監(jiān)督管理，以防止因融資分散妨礙項(xiàng)目開展，加大政府還貸壓力。對此，可制定關(guān)于地方政府融資管理的法律法規(guī)，對融資的各項(xiàng)事務(wù)加以限制和規(guī)范，完善失誤懲戒機(jī)制;注重信用建設(shè)，增強(qiáng)政府公信力，加強(qiáng)社會各界對政府的信任，降低融資難度;培養(yǎng)高素質(zhì)專業(yè)融資人才。融資環(huán)節(jié)涉及的諸多項(xiàng)目決定了融資人才的全面性與專業(yè)性，進(jìn)而也降低了項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)。

三、小結(jié)

綜上所述，隨著經(jīng)濟(jì)環(huán)境的不斷發(fā)展變化，地方政府的融資仍是政府面臨的一大難題。

對此，地方政府要認(rèn)識到本地融資的主要方式和現(xiàn)存問題，對城市建設(shè)開發(fā)項(xiàng)目進(jìn)行合理規(guī)劃，找到其適用的發(fā)展模式以此為基礎(chǔ)向社會開放融資。這在一定程度上有利于我國地方政府吸引外來投資、學(xué)習(xí)國外先進(jìn)融資模式、引進(jìn)國外先進(jìn)技術(shù)。政府要把握好現(xiàn)今發(fā)展趨勢，抓住發(fā)展機(jī)遇，在政府項(xiàng)目融資的模式的構(gòu)建工作上，建立地方融資模式三級機(jī)構(gòu)，注重融資模式的創(chuàng)新和風(fēng)險(xiǎn)防范，進(jìn)而營造良好的融資氛圍。

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