科研單位財政預算項目支出績效管理探討

周曉東

摘 要：為了促進科技生產力對國家經濟發展產生的推動作用，打造“科技強國”的戰略目標，國家財政對企業科研項目不斷加大資金支持。同時，企業在科技研發項目上的成本投入也在增加，因此，科研單位能否合理使用科研項目預算資金和實際支出更加科學、合理，關系到科研單位整體工作的績效。本文針對企業科研管理體系中存在的常見問題，通過分析科研項目的立項條件，從內部控制的角度提出提高科研項目績效的具體途徑。

關鍵詞：科研單位；財政預算；項目支出；績效管理；技術增加值

為了解決當前我國科研單位在科技體制改革過程當中存在的問題，加強科研單位創新活力發展科技的方法，使我國科研單位創新體系的整體效能能夠得到進一步的提升，就需要根據實際情況采取具體有效的解決方法。針對我國科研單位發展過程中存在的問題，提出對科研單位財政預算項目支出采取績效管理的方法，能夠有效預防科研單位產出數量不足，整體效率低下的問題，從而達到改善科研單位項目整體的工作績效，合理配置國家科研項目投入資金的目的。

一、高校科研預算支出績效管理探討的課題背景

高等院校和企業內研究所作為我國科技創新體系的重要組成部分，也是我國科教興國戰略的重要執行主體。在國家大力發展科學技術和科技人才的支持下，科研院所整體的科技創新能力得到了較大的提升。盡管近年來我國高等院校在科技研究方面得到了大量的研究成果，整體的科研能力也得到了提升，但是仍然存在不足。陶春華，李國平，周宏指出[5]，近年來我國政府加大了高效科研活動的資金投放，但是投入產出比不高。出現了“重過程不重結果、重形式不重內容”、“重物不重人”、“重投入不重產出”的情況，忽視科研經費的使用效率與績效。

此外，科研管理體制當中存在的深層次和結構性問題，更是阻礙了科研管理體系整體工作的績效，科研項目工作的管理和導向出現偏差，不利于科技整體和研究項目的系統管理和運用[1]。本文對我國高等院校及企業內研究所等科研單位已有的研究成果進行分析，主要是從要素、職能以及發展機制三個部分進行管理分析。

（一）高校科研單位管理體系的構成要素

根據內部控制理論建立有效的管理體系。根據分層管理的機制，對校內的科研管理系統進行分級處理。通過價值引領對科研管理體系中的各個要素進行調動，利用具體的管理理念和政策手段將整體的組織架構和人才隊伍建設系統有效地連接起來。在高校科研管理體系當中，組織架構是否合理決定了高校科研單位功能運轉，決定了高校科研工作的質量。高校通常采取了總校分院的管理模式，實施項目管理。根據不同科研項目的職能屬性設置了具體的管理辦公室，如項目管理辦公室、科技成果管理辦公室以及產學研合作管理辦公室等。分級管理體系一方面能夠將權力進行分解管理，避免權力過分集中；另一方面也能夠將管理體系進行扁平化處理，管理層次較少而執行部門較多的體系能夠快速落實科研項目，工作起來更加便捷有效[2]。但在這樣一種針對性較強的管理體制下，開展一些跨專業和跨學科研究的科研項目會受到較大的阻礙，項目研究的復雜性和動態性得不到滿足。作為高校科研管理體系當中的重要組成因素，人才利用直接決定了科研項目的實施效果和具體的工作效率。是否能建立一支具有高素質和專業化程度較高的科研管理隊伍，直接影響到高校科研管理的績效。科學有效的管理體系應適合本部門科研人才的工作水平和能力的現狀，因此，需要高校科研單位管理體系進行適的調整，為科技人才發展提供良好環境，要讓領銜科技專家有職有權，例如有更大的技術路線決策權、更大的經費支配權、更大的資源調度權，防止瞎指揮、亂指揮。

（二）高校科研單位管理體系的職能

高校科研管理體系的職能主要是對科研項目、科研成果以及學科與科研團隊進行管理和建設。

首先在對科研項目進行管理時，需要根據不同項目的研發階段進行分階段管理，通常情況下科研項目管理主要分為啟動、準備、執行以及結束四個階段。在第一階段當中，科研人員需要對項目的可行性進行研究分析，保證項目研發的范圍、時間、成本、質量以及人力資源和溝通、采購、風險等問題能夠得到解決。項目研發階段，高校科研單位科研經費的支出風險，主要是由于在預算和實際研究過程當中信息不對稱造成。

在對科技成果進行管理時，加快完善科技成果使用、處置、收益管理制度。發揮市場在資源配置的決定性作用。企業是科技和經濟緊密結合的主體，高校需要與需求科技成果的企業進行有效的對接，將高校的研究成果應用到具體生產當中。科技成果應用和處置是整個管理工作的核心內容，但是高等院校在知識產權管理上缺乏專業性。往往會出現權屬糾紛，不能保護科研單位知識產權。

科研管理對象涉及對整體科研團隊進行管理。許多科研團隊在研究時往往是在自己固定的材料和基礎上開展項目研究，存在著學科融合程度不足，單學科化以及利益分配不均等問題[3]。

（三）高校科研單位管理體系的發展驅動機制

高校科研管理體系是由多個組成元素共同構成的結構框架，管理體系要想得到有效的運行，就必須要有明確的管理驅動機制，即管理理念以及管理政策兩個方面的理念驅動。在管理理念方面，高校或企業科研單位管理體系的驅動機制主要注重于對科研項目進行質量管理，即要使科研項目滿足具體的應用需求，產出符合立項的績效目標。在理念驅動的過程當中，客戶的感受是科研產品實現價值的最終檢驗標準。因此科研單位在對研究成果進行項目質量評價時，必須選擇或指定相應的標準，從而確定衡量成果的具體指標。要按照ISO的標準將科研過程進行標準對比，使之滿足產品市場化的的動態發展需求。然而在管理層次上，許多科研產品往往不具備自身的獨特性和原創性，一部分科技研究管理人員認為自身專業程度較高，再加上具備一定的行政權力和學術權力，往往會出現權力與學術之間不平衡的現象，最終導致項目資金被濫用，資源得不到合理的配置，影響高校科研事務的自主發展。此外，根據政策理念驅動機制的需求，科研工作者需要對科研產品整體的研究設計以及研發過程進行評價，任何與科研相關的因素都會成為績效評價的對象。但在實際評價過程當中，大多數科研單位的評價管理體系往往是以量化評價為主要標準，忽略了科研成果的實際意義及技術增加價值評價，導致部分真正有科研工作價值的人員被忽視，項目成果得不到推廣利用。此外，這種評價方式也會導致科研工作者轉變正確的科研工作方向，甚至形成科研活動為經費服務的怪象，使高校科技研發工作出現偏差，影響到高校科研項目的研究質量。

二、高校科研單位財政預算支出績效管理的具體措施

通過分析科研管理體系當中各要素存在的問題可知，科研單位財政預算支出與實際金額之間的不均衡，主要原因是立項不合理、預算脫離實際、過程管理不到位、績效目標與成果指標不明確。因此提高科研項目財政預算支出績效，需要加強對科研項目的內部控制。

（一）認真做好科研項目的財政預算管理工作

（1）立項要科學，擇優處理研究方案

在立項工作階段，科研單位在服從本單位戰略目標的前提下，制定出年度計劃，單一項目要擬定多種研發方案，按照自身的人力資源、財政資源以及基礎設施對方案的可行性進行論證。通過對比多個方案的決策結果選擇最佳的研究方案。通過篩選論證，將項目分為自主研發、協作開發、購買服務三大類。

確保科研團隊帶領者的專業能力。由于科研團隊的能力直接影響到科研項目完成的效率和效果，因此在選擇合適的科研團隊時，要確保學術帶頭人具有足夠的專業勝任能力，以及具備領袖精神和對團隊的掌控能力，促進研發團隊整體協同工作，提高科研項目的整體實施效果。

對科研項目進行立項研究時，應按照國際科技標準準則對科研項目的投入和產出進行評價，同時制定科研工作績效評價與薪酬之間的分配原則，在把握可持續性發展的前提下，滿足每年創新發展，優化發展的量化需求，使科研產品的技術增加值能夠得到提升。

項目預算編制時，要樹立以人為本的激勵理念，擴大經費自主、體現智力價值。在項目預算總額控制的前提下，允許在預算中列支研究人員經費支出，將勞務費的范圍從研究生和臨時外聘人員擴大到項目負責人。讓經費為科研工作者的創造性服務，承認科研人員的智力投入，減少費用的虛假報銷現象。擴大經費自主，才可以適應科研工作的特點和規律。經費自主就是去除對費用使用的苛刻的限制，研究人員可以根據實際工作情況在規定的權限幅度內自行調整，激發人才的創新活力。編制科研項目預算時同時擬定績效目標，項目目標首先要符合國家建設世界科技強國的發展戰略，同本單位發展目標保持一致。針對項目特點，設置績效總體目標，對產出效果設立具體的指標。以結果為導向，。

（2）過程管理創新

對于自主研發項目，積極整合資源配套，必要時應購置裝備。強化對新購入的實驗室儀器和設備進行驗收管理，保證購入的實驗室儀器數量和質量，都能夠符合科研項目的基本需求。科研項目管理過程當中也需要根據國際科技準則對一些基礎的科研工具進行應用，建立以技術報表為主的項目創新系統。科技管理部門可以利用技術報表信息，在全面掌握科研項目完成情況的前提下，將有利于項目開展的資源和技術及時進行調配；在掌握核心技術的優勢下提升科研成果的實際價值[4]。

對協作開發項目，慎重選擇協作單位。借鑒、采用政府購買科研服務的程序和方式，通過市場化的手段確定實際經費需要量。主要的采購方式是公開招標，此外邀請招標、競爭性談判、單一來源、詢價等。具體運用時應注意遵循成本效益原則，使采購實現“物有所值”。之后及時同選定的協作方簽署科研合同，明確各自的科研工作界限，保證雙方相互合作又不互相干擾。在簽訂合同、落實具體環節時，要仔細洽談，充分考慮雙方合作的具體工作環節和內容，避免雙方工作邊界混淆不清，銜接錯位、資金浪費。

對于業務外包，購買科研服務類的項目，要通過簽訂“科研合同”的市場化運作模式，明確雙方的責權關系，清晰規定科研活動具體實施進度、應達到的成果質量標準、驗收標準；管理主要措施如下：密切關注承包方的履約能力，采取動態管理方式，開展績效評價和定期考核；對承包方的履約能力進行持續評估，一旦發現異常，應及時要求承包方調整改進；建立應急機制，防止科研項目外包失敗造成整體項目中斷；發現承包方存在重大違約行為，造成無法履約的，應及時終止合同，并向其索賠；加強對外包項目形成的科研資料整理歸檔。

（3）遵循政府關于科研經費管理的規則

科研經費的支出范圍和類別較多，各類別具體支出標準不同。科研單位應明確預算編制制度，明確科研經費的預算范圍。科研單位在申請國家科技專項資金時，按照政府經費的管理辦法對科研項目的經費預算進行編制管理。需要根據市科委的經費管理原則對科研經費進行合理化分配，按照具體的分類依據申報安。同時也應該設置單獨核算賬目，記錄所有經費的支出過程。經費支出分解落實到具體單位及個人，明確管理職責。

（二）建立專業的科研績效評價系統

（1）組建適合科研項目的績效評價團隊

科研項目具有預算金額支出數量較大、項目范圍較廣并且科技性程度較高特點，決定了必須強化對項目經費使用的監管。為了避免在科研績效評價過程當中，績效考評結果失真，必須要選擇、組建專業的績效評價團隊來完成。在科研領域，只有相關領域的科研人員組成的同行才可以勝任績效評價工作，而不是由行政人員擔當。業務專家可以針對科研項目過程中存在的不足之處，提出合理的解決辦法，減少科研項目多余的財政支出。除此之外，政府作為科研單位經濟來源的主體，在購買服務、對科研單位經濟支出進行績效評價時必須要發揮其關鍵作用，選擇更加專業的績效評價團隊，保證科研單位績效評價的質量[5]。

（2）完善事前、事中、事后績效評價體系

為了使科研單位績效評價系統更加專業有效，可以通過加強對科技專項經費財政投入的管理力度，對科研經費的整體預算編制進行研究和改革。從事前、事中以及事后三個方面考慮，建立關于科研單位經濟支出的績效評價體系并且不斷完善，努力提升科研單位績效評價工作的質量，從而達到合理控制科研單位經濟支出的目的[6]。

（3）設立激勵機制

在科研單位的績效評價過程當中，建立科學合理的激勵機制，獎勵在科研過程當中對研究成果做出巨大貢獻的科研人員，能夠提高科研人員的積極性和工作效率，保證科研項目的有效實施。同時設立激勵機制也能夠反作用于科研單位的項目預算支出工作，使項目投入資金能夠得到合理化分配，有效避免行政權力干涉學術事務的問題。

三、總結

科研管理的目的是為科研工作與科研工作者服務，是提高科研效率、促進科技發展的保障。當前，要深入貫徹新發展理念，深入實施科教興國戰略和人才強國戰略，深入實施創新驅動發展戰略，是時代賦予科研工作者的歷史使命。

有效的科技管理體系可以提高科研人員的科研效率與科研創新動力。根據高校科研單位在科技管理體系當中存在的問題，提出了關于處理科研單位項目預算支出與績效評價體系關系的具體途徑，通過對科研管理體系中的各個重要組成元素進行控制管理，利用績效評價的方式對科研項目的研發過程進行實時監督管理，有效控制科研單位的成本支出，提高科研項目的研發效率，保證研發成果的質量和數量要求，滿足我國大力發展科學技術的需求。

參考文獻

[1] 邵清濤. 科研單位財政預算項目支出績效管理探討[J]. 行政事業資產與財務，2017（28）.

[2] 李國榮，方靈麗. 強化財政科研項目預算績效管理[J]. 浙江經濟，2016（21）：62-63.

[3] 江蘇省宿遷市財政局課題組，王冬梅. 財政投入科技專項經費績效預算改進研究[J]. 財政科學，2017（4）.

[4] 魏朗，陳光裕. 省級財政專項扶貧資金 預算績效管理研究[J]. 地方財政研究，2018（8）：74-80.

[5] 陶春華，李國平，周宏. 政府購買服務、科研績效評價與科研激勵機制[J]. 會計研究，2019（02）：87-93.

[6] 江蘇省宿遷市財政局課題組，王冬梅. 財政投入科技專項經費績效預算改進研究[J]. 財政科學，2017（04）：142-149.