鄉(xiāng)規(guī)民約作用發(fā)揮的現(xiàn)實困境及發(fā)展趨勢

陳思雨

摘 要：傳統(tǒng)中國的“熟人社會”在城市化的沖擊下日漸式微，各種社會問題愈發(fā)凸顯。在農(nóng)村社區(qū)，這種“熟人社會”的式微主要表現(xiàn)為鄉(xiāng)規(guī)民約的衰落。鄉(xiāng)規(guī)民約正面臨著主體理解差異化、制定過程理想化、宣傳方式單一化和實際效用虛置化的現(xiàn)實困境。當(dāng)代鄉(xiāng)規(guī)民約的發(fā)展離不開社會的德治建設(shè)，更不能脫離自治、德治和法治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)規(guī)民約;農(nóng)村社區(qū);實證分析

一、鄉(xiāng)規(guī)民約的內(nèi)涵及意義

（一）鄉(xiāng)規(guī)民約的內(nèi)涵

隨著黨中央對優(yōu)良家風(fēng)家訓(xùn)的發(fā)掘與提倡，越來越多的人更加注重日常生活中的道德建設(shè)。從家風(fēng)家訓(xùn)到鄉(xiāng)規(guī)民約，德治體系的建設(shè)也在逐漸擴(kuò)大。學(xué)術(shù)上對于鄉(xiāng)規(guī)民約的研究有很多，主要從倫理共同體理論、鄉(xiāng)土社會理論和習(xí)慣法理論三個社會治理理論方面進(jìn)行分析[1]，由此對鄉(xiāng)規(guī)民約的定義也多種多樣各不相同。謝輝教授將鄉(xiāng)規(guī)民約分為廣義和狹義兩種[2]。廣義的鄉(xiāng)規(guī)民約泛指一切鄉(xiāng)土社會所具有的國家法之外的公共性規(guī)則，這是與國家法律相區(qū)別的概念，主要體現(xiàn)鄉(xiāng)規(guī)民約的非正式性和“公約”性質(zhì);而狹義的鄉(xiāng)規(guī)民約是指在國家政權(quán)力量的“幫助、指導(dǎo)”下，由鄉(xiāng)民們“自覺地”建立的相互交往行為的規(guī)則，突出國家意志對于鄉(xiāng)規(guī)民約制定的“先置性”。

通過謝輝教授的兩個定義，我們發(fā)現(xiàn)：無論是哪一種鄉(xiāng)規(guī)民約都突出了其對鄉(xiāng)民們生活的尤其是行為的影響。可以說鄉(xiāng)規(guī)民約本身就是村民自治的體現(xiàn)，是村民自我管理、自我約束的體現(xiàn)。

（二）鄉(xiāng)規(guī)民約的意義

國家在制度層面早已提出將鄉(xiāng)規(guī)民約運用于社會治理的期待。早在1988年實施的《村民委員會組織法（試行）》中就已經(jīng)規(guī)定村民會議可以制定和修改村規(guī)民約。2012年新修改的《憲法》第二十四條規(guī)定：“國家……通過在城鄉(xiāng)不同范圍的群眾中制定和執(zhí)行各種守則、公約，加強(qiáng)社會主義精神文明的建設(shè)。”由此可見，最初的制度設(shè)計中對村規(guī)民約的德治建設(shè)提出了期待。

黨的十八屆四中全會提出“……支持各類社會主體自我約束、自我管理。發(fā)揮市民公約、鄉(xiāng)規(guī)民約、行業(yè)規(guī)章、團(tuán)體章程等社會規(guī)范在社會治理中的積極作用。”一言以蔽之，鄉(xiāng)規(guī)民約應(yīng)當(dāng)是“鄉(xiāng)民”這一社會主體自我約束、自我管理的形式，并且是在社會治理中產(chǎn)生積極作用的社會規(guī)范。

目前村民的自我約束和自我管理更多地被稱為“村民自治”。村民自治在廣大基層組織中主要是依托村民委員會圍繞2010年修訂的《村民委員會組織法》的落實與完善展開工作，實行“四個民主”。但在實際工作中，村（居）委會更多地關(guān)注民主選舉，民主決策、民主管理和民主監(jiān)督都有所欠缺。由此習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)鄉(xiāng)村治理的體系應(yīng)當(dāng)將自治、法治和德治相結(jié)合，打造共建共享的社會治理格局。

二、鄉(xiāng)規(guī)民約發(fā)展中的現(xiàn)實困境

（一）不同主體對鄉(xiāng)規(guī)民約的理解不同

鄭文寶等學(xué)者從詞源視角對鄉(xiāng)規(guī)民約進(jìn)行分析[3]，認(rèn)為“鄉(xiāng)規(guī)”是一種規(guī)定，有著由上而下的制度性，有著嚴(yán)格的程序和規(guī)范;而“民約”則是一種平等主體的約定，體現(xiàn)契約性，體現(xiàn)當(dāng)?shù)鼐用窆餐膬r值觀和道德觀。村民習(xí)慣性地將鄉(xiāng)規(guī)民約理解為一種鄉(xiāng)約，一種區(qū)別于國家法律的非正式“習(xí)慣法”。他們心中對鄉(xiāng)規(guī)民約的期待更符合上文謝輝教授廣義鄉(xiāng)規(guī)民約的規(guī)定，認(rèn)為鄉(xiāng)規(guī)民約是一種默認(rèn)的禮俗法則，是人們行動時下意識遵守的道德法則。但是對于村委會和農(nóng)村社區(qū)工作人員而言，他們更偏向把鄉(xiāng)規(guī)民約當(dāng)作一種規(guī)則，一種以文字形式呈現(xiàn)的規(guī)則，是謝輝教授所界定的狹義的鄉(xiāng)規(guī)民約。

正是因為不同的理解使得不同主體對待鄉(xiāng)規(guī)民約的感知不同。村民理解的鄉(xiāng)規(guī)民約常常表現(xiàn)為具體的對人們衣食住行生活習(xí)慣的影響，而在實際生活中，這樣的規(guī)則往往不是一種成文的規(guī)定，由此村民往往感受不到鄉(xiāng)規(guī)民約的存在，所以他們常常得出“自己的實際生活中不存在鄉(xiāng)規(guī)民約”甚至“社區(qū)工作不負(fù)責(zé)、不到位”這樣的結(jié)論。而實際上，對人們行為產(chǎn)生影響的“規(guī)約”是潛移默化并且根深蒂固的，村民的言行舉止總會下意識的與之比照修正，只有符合“規(guī)約”的行為才是“合規(guī)矩”“有道理”的，不和規(guī)約的行為總會被人“說閑話”，村民們是鄉(xiāng)規(guī)民約最忠實的執(zhí)行者。而村委會成員更多地把視線放在鄉(xiāng)規(guī)民約的制定上面，把自己當(dāng)做鄉(xiāng)規(guī)民約的制定者，并苦惱于繁重的行政任務(wù)和鄉(xiāng)規(guī)民約在實際生活中的效力，常常覺得自己的工作不被村民理解和支持。由此，引發(fā)了制定者與執(zhí)行者之間的矛盾。

（二）鄉(xiāng)土社會對鄉(xiāng)規(guī)民約的認(rèn)可度不高

黨曉虹教授指出，即使國家政策與地方政府強(qiáng)力推動鄉(xiāng)規(guī)民約的建設(shè)，但在大多數(shù)基層組織中鄉(xiāng)規(guī)民約仍然退化為“寫在紙上，貼在墻上”的政治任務(wù)，鄉(xiāng)土社會對鄉(xiāng)規(guī)民約也表現(xiàn)為“態(tài)度上不關(guān)心、情感上不接受、行為上不遵從”[4]。

為了更好地了解鄉(xiāng)規(guī)民約作用發(fā)揮的現(xiàn)實困境，作者走訪了揚(yáng)州部分農(nóng)村社區(qū)。下面將結(jié)合具體的實例淺談?chuàng)P州部分農(nóng)村鄉(xiāng)規(guī)民約建設(shè)中的問題。

1.制定的過程

《村民委員會組織法》第二十七條規(guī)定;“村民會議可以制定和修改村民自治章程、村規(guī)民約。”也就是說鄉(xiāng)規(guī)民約真正的制定者應(yīng)當(dāng)是村民會議，而村民會議由村民委員會召集。在實際工作中，除了村內(nèi)民主選舉以外，村民委員會很少召集全體村民會議，更多地采用其補(bǔ)充形式——村民代表會議，這樣就將制定者范圍大大縮小了。對于村規(guī)民約這樣適用于全體村民的非正式契約，本身就應(yīng)當(dāng)充分考慮所有階層的利益。制定者或參與者們能否最大可能地代表村民將可能成為影響鄉(xiāng)規(guī)民約運行的因素。

在作者與農(nóng)村社區(qū)工作人員的交談中了解到，幾乎所有的社區(qū)在選擇村民代表時都會優(yōu)先選擇退休黨員、退休教師等。揚(yáng)州槐泗鎮(zhèn)某社區(qū)人員解釋道：“一方面退休人群有更多的時間關(guān)注社區(qū)事務(wù)，另一方面這類人群更傾向于配合社區(qū)工作。此外，單純的農(nóng)民一般文化水平不高，有時連社區(qū)工作的職責(zé)和任務(wù)都不清楚。我們在工作時一般不會選擇這樣的人群，更不會選擇那種‘刺頭’。”

在實際工作中，社區(qū)工作人員將村民群體貼上標(biāo)簽。一類是“積極配合工作的人”，一類是“難以搞定的村民”，還有一類是“默默無聞的人”。被選為代表的往往是第一類人群，這類人群就是鄉(xiāng)規(guī)民約的制定者，也是各種社區(qū)事物的參與者。這樣制定出來的鄉(xiāng)規(guī)民約往往不具備全面性，甚至不能體現(xiàn)公約性質(zhì)。而實際上，村民代表的作用也不是用來制定鄉(xiāng)規(guī)民約，而是對已經(jīng)成型的文本化的鄉(xiāng)規(guī)民約進(jìn)行投票表決。而成型的鄉(xiāng)約一般只是對上級范本的簡單修改或者是對優(yōu)秀規(guī)約的復(fù)制粘貼，這樣大眾化的規(guī)約內(nèi)容無法反應(yīng)當(dāng)?shù)鼐用竦膶嶋H需求，制定程序的“官”主協(xié)商進(jìn)而形成的都是“官樣版本”[5]，使得各地的鄉(xiāng)規(guī)民約呈現(xiàn)趨同化的趨勢。

2.宣傳的方式

在對揚(yáng)州農(nóng)村社區(qū)的走訪中，作者發(fā)現(xiàn)有些社區(qū)對于鄉(xiāng)規(guī)民約的宣傳工作還有很多有待改進(jìn)的地方。譬如揚(yáng)州高郵市某農(nóng)村社區(qū)，他們的宣傳陣地基本依靠自己的社區(qū)宣傳欄，有些信息會進(jìn)行網(wǎng)上的電子化宣傳，但是網(wǎng)絡(luò)平臺的影響力度不大。社區(qū)宣傳欄的內(nèi)容也是五花八門，這里集中了財務(wù)公開、社區(qū)黨建、法律普及、社會保障、疾病防治等各種各樣的信息。因為這樣的宣傳千篇一律，很少能讓村民停下腳步細(xì)心瀏覽。對于鄉(xiāng)規(guī)民約的宣傳，常常集中在新的鄉(xiāng)規(guī)民約制定或更新后的一周至一個月內(nèi)，往往還沒有等大多數(shù)村民詳細(xì)閱讀就“退出了歷史舞臺”。這類社區(qū)的村民更容易得出“我們村沒有村規(guī)民約”這樣的結(jié)論。

與之相對應(yīng)的是有些社區(qū)對鄉(xiāng)規(guī)民約的宣傳力度大，影響力也高。同樣在揚(yáng)州高郵市，康華社區(qū)除了利用社區(qū)宣傳欄，還額外印發(fā)了“居民公約”的宣傳手冊發(fā)放給社區(qū)的居民，同時在社區(qū)服務(wù)中心的大門處也安放了居民公約的宣傳牌，每個經(jīng)過社區(qū)的市民都可以看到。該社區(qū)鄉(xiāng)規(guī)民約的公識度相對較高。

為了提高鄉(xiāng)規(guī)民約的公識度和認(rèn)可度，除了制定者選擇的合理性與全面性，還要注意宣傳方式的多樣性。既要發(fā)揮宣傳主陣地的作用，更要注意打造更多的宣傳平臺，提高自身的影響力。

3.實施的效力

為了實現(xiàn)鄉(xiāng)規(guī)民約的效力，需要依賴某種組織形式，即公共體權(quán)威來執(zhí)行對社會單位的管制[6]。鄉(xiāng)土社會中，最直接的公共體就是村社組織。傳統(tǒng)農(nóng)村社會，村委會有一定的影響力，但在城鎮(zhèn)化的潮流趨勢下，這種影響力在逐漸減弱。再加上地方政府習(xí)慣性通過項目制的形式進(jìn)行公共服務(wù)供給，越過村委會與服務(wù)對象進(jìn)行互動，極大地削弱了村委會的影響力。

揚(yáng)州市廣陵區(qū)老城區(qū)某社區(qū)主任還提到：“目前制定的鄉(xiāng)規(guī)民約，更多地是對國家法律或者社會公德的簡單重復(fù)。社區(qū)并非政府機(jī)構(gòu)更沒有強(qiáng)制執(zhí)行的能力，我們沒有權(quán)利對違反規(guī)約的居民進(jìn)行處罰，即便只是簡單的小額罰款。我們能做的只有簡單的說服教育，往往也不能保證其實際效力。又或者是對好的行為給予一定的精神或物質(zhì)獎勵，但是這樣的獎勵大多是微不足道的。”

作為鄉(xiāng)規(guī)民約的具體執(zhí)行者，社區(qū)層面囿于所掌握的稀缺資源，難以對鄉(xiāng)民進(jìn)行有效的獎懲[4]，這使得公共體權(quán)威難以樹立，更難以形成有效的鄉(xiāng)規(guī)民約運用體系。實施過程的不盡人意再加上程序上未經(jīng)過村民的合意，內(nèi)容上也未能反應(yīng)村民的利益需求[7]，使得鄉(xiāng)規(guī)民約成為一種僅僅是由人為確定的事實，而非確實生效的文本。

三、鄉(xiāng)規(guī)民約的發(fā)展趨勢

作為一種與法律體系相對應(yīng)的非正式規(guī)則，鄉(xiāng)規(guī)民約具有自己的獨特優(yōu)勢。由村民自己制定的規(guī)約更能得到村民的認(rèn)可和遵從。法律不可能涉及到生活的方方面面，在“半熟人社會”的當(dāng)代中國，尤其是中國農(nóng)村，運用更加柔性化的鄉(xiāng)規(guī)民約處理糾紛更符合中國人“以和為貴”的傳統(tǒng)思維，能讓正式制度與非正式制度發(fā)揮優(yōu)勢互補(bǔ)的作用。

2018年12月27日，民政部召開新聞通氣會，發(fā)布關(guān)于做好村規(guī)民約和居民公約工作的指導(dǎo)意見，這是中央和有關(guān)部門首次聯(lián)合發(fā)文指導(dǎo)鄉(xiāng)規(guī)民約的建設(shè)。從總體要求到主要內(nèi)容，涉及制定、監(jiān)督、組織，從五個方面對鄉(xiāng)規(guī)民約提出規(guī)范要求，發(fā)揮鄉(xiāng)規(guī)民約在鄉(xiāng)土社會中的作用，將鄉(xiāng)規(guī)民約建設(shè)成為同時具備地域性、群體性和時效性的非正式制度。

過去的鄉(xiāng)規(guī)民約對于傳統(tǒng)社會治理尤其是鄉(xiāng)村秩序建設(shè)中所具有良好的推動作用早已成為學(xué)術(shù)共識。周家明、劉祖云將鄉(xiāng)規(guī)民約的權(quán)威來源與治理條件將其總結(jié)為以下四點[8]：一是鄉(xiāng)土社會的傳統(tǒng)禮法維系著熟人社會的信任關(guān)系，并形成能夠代替“契約”的信用體系;二是基層組織對鄉(xiāng)約進(jìn)行宣教，形成治理規(guī)范;三是宗族家庭的家法族規(guī)對鄉(xiāng)村地區(qū)實行“自治”，將權(quán)威影響至個人;四是鄉(xiāng)村精英通過教化授命影響鄉(xiāng)土生活的方方面面。結(jié)合歷史的發(fā)展經(jīng)驗，鄉(xiāng)規(guī)民約的建設(shè)僅僅加強(qiáng)對自身的建設(shè)是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，還要注意建立有效的社會信用體系、形成基層治理規(guī)范、樹立公共體權(quán)威和發(fā)揮“新鄉(xiāng)賢”榜樣力量，做好居民的自治平臺、鄉(xiāng)規(guī)民約的德治平臺以及國家法律的法治平臺這三個平臺建設(shè)，打造自治、德治和法治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系。

參考文獻(xiàn)：

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[2]謝暉.當(dāng)代中國的鄉(xiāng)民社會、鄉(xiāng)規(guī)民約及其遭遇[J].東岳論叢，2004，25（4）：49-56.

[3]鄭文寶，姜丹丹.鄉(xiāng)規(guī)民約的當(dāng)代意蘊(yùn)——基于傳統(tǒng)與現(xiàn)實的問題意識思考[J].安徽師范大學(xué)學(xué)報（人文社會科學(xué)版），2016，44（1）：105-111.

[4]黨曉虹.虛置與重構(gòu)：鄉(xiāng)規(guī)民約的當(dāng)代困境及未來走向析論[J].理論導(dǎo)刊，2016，（8）：8-12.

[5]浙江省黨校系統(tǒng)課題組.正確把握鄉(xiāng)規(guī)民約制訂與推廣的十大問題[J].黨政視野，2015，（6）.

[6]張靜.鄉(xiāng)規(guī)民約體現(xiàn)的村莊治權(quán)[J].北大法律評論，1999，（1）：4-48.

[7]姜裕富.村規(guī)民約的效力：道德壓制，抑或法律威懾[J].青島農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版），2010，22（1）：62-66.

[8]周家明，劉祖云.傳統(tǒng)鄉(xiāng)規(guī)民約何以可能——兼論鄉(xiāng)規(guī)民約治理的條件[J].民俗研究，2013，（5）：65-70.