糧食安全的政策效應與保障策略探討

郭恬 盧俊瑋

[摘要】糧食安全是基本民生和國家安全的重要內容，保障糧食安全是許多國家的基本國策。本文利用1949-2017年的農業統計面板數據資源，分析我國農業政策對糧食安全的保障效應，在此基礎上探討保障糧食安全公共政策的需求，提出保障糧食安全的實施策略：藏糧于地、藏糧于技、藏糧于民。

[關鍵詞】糧食安全;政策效應;面板數據;政策需求;策略

黨的十九大報告明確提出，要“確保國家糧食安全，把中國人的飯碗牢牢端在自己手中”。糧食安全關系我國社會穩定、國家經濟發展、國民生活水平的提高，隨著我國經濟城鄉居民生活水平、城鎮化水平等的不斷提高以及人口的快速增長，我國糧食的需求量也在不斷增長。作為農業生產大國與糧食消費大國，糧食安全問題顯得尤為重要。我國糧食產量雖然在不斷提高，但是也面臨不少挑戰，出現了生產量、進口量、庫存量“三量齊增”的現象。生產成本過高，糧食價格全面高于國際糧食價格，競爭力低下，我國糧食存儲還存在庫存糧食多、庫存設施水平不高、收儲方式不精細等短板。對于我國這樣一個擁有十幾億人口的大國而言，未來糧食供求的結構性矛盾仍將存在。為確保我國的糧食安全，要健全和規范國家糧食儲備體系，建立糧食生產與安全供求預警體系，放開糧食市場，建立健全國家宏觀調控下的統一、開放、競爭、有序的糧食市場體系，建立區域平衡與協調的糧食安全體系，大力發展現代農業、集約農業，提高資源利用率，提高科技貢獻率。本文以1949-2017年的農業統計面板數據資源為切入點，分析我國農業政策對糧食安全的保障效應，探討保障糧食安全公共政策的需求。1 糧食生產領域的政策效應分析

1949-2017年我國糧食總產量變化見圖1。中華人民共和國成立以來，我國糧食生產總量不斷增加，1949年全國糧食總產量11 318萬噸，2017年為61 791萬噸，達到1949年的5.5倍，實現了“中國用7%的耕地養活世界22%的人口”。糧食產量的持續上升，主要源于科技進步和政策引導，本文主要分析糧食安全的政策效應。

1.1 “以糧為綱”帶來的增產效應

中華人民共和國成立之初，黨和國家高度重視農業生產，出臺一系列支持糧食生產的政策，重點解決全國人民的溫飽問題，包括農業互助組、初級合作社、高級合作社等，以期推進農業發展。1958年，毛澤東同志正式提出“以糧為綱、全面發展”的口號，將解決農民溫飽和社會糧食需求問題提到了國策層面。“三年困難時期”之后，針對糧食供應緊張的現實，黨和國家對糧食生產投入了更多的關注。1960年，《關于全國農機工作會議的報告》指出：我國社會主義建設已進入一個新的階段，在這個新階段，我國的農業應當以糧為綱，“糧、棉、油、菜、糖、果、煙、茶、絲、麻、藥、雜”12個字統一安排，全面發展多種經營。這是“以糧為綱、全面發展”作為黨指導農工作的重要方針被正式寫入中央文件[1]。“以糧為綱”強調了提高糧食產量的重要性與必要性，即使在1966-1976年，我國的糧食產量也保持相對穩定的增長。各個地方市、縣狠抓農業生產，同時，這一政策也對農業科技工作者起到了一定的保護作用，推動了現代農業科技的發展與糧食產量的提高。

1.2 “三年困難時期”與政策糾偏

“三年困難時期”是指我國在1959-1961年，南于“大躍進”運動和片面強調發展工業而忽視農業所造成的糧食極度短缺，加上蘇聯催逼我國政府還債，全國糧食產量跌入歷史低谷，導致全國性饑餓。1958年，中國共產黨第八次全國代表大會第二次會議上通過了“鼓足干勁、力爭上游、多快好省地建設社會主義”的總路線及其基本點，這一指導思想的出發點是希望盡快改變我國經濟工業農業落后的狀況，盡快完成社會主義現代化建設。但一味地設定高指標，追求高產，忽視了客觀規律，片面夸大了人的主觀能動性。這一時期，高指標、瞎指揮、浮夸風、“共產”風等錯誤大肆泛濫，同時，工農業生產受到了巨大的沖擊，遭到破壞，國民經濟比例嚴重失調，人民的生活也愈發困難。“大躍進”經濟發展模式具有片面追求增產而忽視客觀規律，力爭高速度的趕超戰略和工農業并舉的全面增長戰略，經濟決策權下放到各省、市、自治區以及以下的地方，而不在集中于中央各部等局限121。人民公社化運動違背了生產關系要與生產力相適應的客觀規律，出現了盲日向共產主義過渡的現象，糧食短缺問題更加嚴重。1962年以后，黨和國家認識到問題的嚴重性，迅速組織全國農民恢復生產，繼續推進“以糧為綱、全面發展”的農業方針，使糧食產量回復到持續增長局面。

1.3 “放開糧食市場”的利與弊

20世紀80年代開始，我國全面推進經濟體制改革，1979-1984年開始有限制地引入市場機制，國家調整農產品價格，開放集市貿易;1985-1991年，穩步推進從統購統銷向計劃流通與市場流通并存的“雙軌制”，取消統購政策，保留統銷價格;1992-1997年，全面引入市場機制，推進農產品價格改革，取消糧食統銷價格，定購糧實行保量放價;1998年以后，農產品流通領域逐漸構建國家宏觀調控下的農產品市場價格形成機制131。自我國2001年加入WTO后，糧食對外貿易更加頻繁，隨著貿易自由化的推動，我國糧食受國際糧食市場供求及糧食價格波動也日益明顯，從而出現了2002年我國糧食產量的第2個低谷，2003年糧食總產量下降到43 070萬噸。我國是一個人口大國，糧食自給率的下降，勢必帶來一系列問題，甚至導致“國際恐慌”，出現“誰來養活中國人”的質疑。由此可見，糧食生產的民生保障和國家安全責任，決定了“放開糧食市場”只能在有限的范圍內放開，而且必須介入國家政策導向[4-5]。

1.4 “托市”政策的得與失

2003年我國糧食決產量再次跌入低谷，引起了黨和國家的高度重視，并從2004年開始實行糧食最低收購價格政策和農產品臨時收儲政策，本質上來說，這是農業生產領域的“托市”政策。“托市”就是托住市場糧價不跌，最低收購價政策是一個典型的糧食“托市”政策案例。糧食相關部門制定“托市”政策的主要目的是保障國家基本糧食安全、促進社會穩定、穩定市場糧價、增加農民收入、拉動經濟增長、調動農民種糧積極性、保護農民利益。政府通過制定宏觀的“托市”政策來保證糧食價格維持在一定的合理區間內，這樣做可以穩定糧食價格、保護農民受益、促進農業發展。但從另外一個角度看，政府用其強制的力量去干預甚至改變糧食定價違背了市場規律，破壞了公平原則，不利j二糧食結構調整，增加銷售成本會給糧食存儲企業帶來規范管理上的一些困難，增加政府財政壓力，不利于我國農業國際競爭力的提升[6-7]。

2 糧食安全的公共政策需求分析

2.1 糧食價格形成機制與價格政策

我國2004年開始實行糧食最低收購價格政策，后又推出多種農產品臨時收儲政策，同時也逐步發現基于‘托市”策略的最低收購價格政策和農產品臨時收儲政策都存在不同程度的問題。2014年，國家啟動了新疆棉花、東北和內蒙古大豆目標價格改革，同時取消了市場的國家零儲價，轉為企業收儲;2015年取消油菜籽的零儲政策，同時啟動了玉米價格改革;2016年改革試點啟動，東北三省和內蒙古的玉米臨時收儲政策取消，實行“市場化收購+補貼”的價補分離新機制。以上政策的實施取得了-定的成效，但也存在渚多問題。為此，2015-2018年的中央一號文件都提出了推進農產品價格形成機制改革的要求，在尊重市場規律、堅持市場化的改革方向的前提下也要意識到價格支持政策對糧食生產有一定的促進作用，并做到價補分離[5]。

2.2 WTO農業協議與國內支持政策

在國際上，各國政府為保證本國糧食安全、穩定社會秩序、增加農民收入制定了一系列對農業進行保護的政策。這些政策的推動以政府為主導，以保護本國的利益為根本日的，影響了國際市場的農產品貿易、糧食交易，鑒于二這種情況《WTO農業協議》達成，協議主要包括降低農產品的國內支持、提高農產品的市場準入、限制農產品的出口補貼以及對動植物檢疫措施的規定。我國對《WTO農業協議》的承諾必須履行，協議達成后有效解決了國際農產品貿易的爭端，一定程度減少了貿易摩擦與貿易壁壘，提高了國際農產，品貿易的公平性。在國內，一系列與保障糧食安全相關的政策也逐步建立或完善，縱觀歷史，國家糧食政策從解放初期的“統購統銷”保證城市糧食供應到后來的“大躍進”以及“人民公社化運動”帶來的普遍饑荒現象，再到1978年起實行的“承包責任制”激發農民生產積極性，再到近些年的糧食最低收購價來補給農業領域，以及從2013年開始，中央政府不斷出臺各種政策和措施，鼓勵土地流轉和農業生產規模化經營，提升農業的規模效益和現代化技術水平，至今農業政策還在不斷地調整與完善，不難發現，這些政策都有一個共同點：不斷提高產量及人均糧食，保護國家糧食安全[9-10]。

2.3 公共福利均等化與農民權益保障

公共福利是國家和社會為滿足全體社會成員的物質及精神生活基本需要而興辦的公益性設施和服務，涉及的范圍廣泛。從近些年中央召開的經濟會議上不難總結出，公共福利均等化的要求與趨勢越來越明顯，只有公共福利實現均等化，國民的福利水平才能得到提高，國民期望才能夠得以滿足。社會福利均等化的問題實際上就是社會公平的問題，不管是城市居民還是農村居民都擁有同樣的享受福利的權利，職業不分高低貴賤，各行各業的人都均等享有權利。農民權益保障問題在社會是否公平、公共福利是否均等化中值得被重視與改進。“三農”問題的核心是農民問題，具體而言即保障農民權益，增加農民收入的問題。現階段出現了糧食連年豐收，但糧食庫存量高，糧價下降農民收益少等問題，農民權益沒有得到很好的保障，這些問題是由于國外糧食價格較低，糧食進口量增加而需求量沒有相應增加而引起的。因此，要保持糧食供給量與需求量均衡，降低本國糧食成本，控制進口，提高糧食競爭力，保證糧食安全。

3 保障糧食安全的實施策略

3.1 藏糧于地

保障糧食安全的根本在耕地，“十三五”規劃中提出要實施“藏糧于地、藏糧于技”戰略，對藏糧于地的理解首先要從其基本概念進行分析。“藏糧于地”是指在確保糧食滿足國民需求甚至超過需求時，應該對部分土地采取如輪耕休耕的措施，提高土地肥力，保護土地糧食生產能力，維持糧食供求平衡，為糧食生產提供更大的動力。保護耕地面積與提高耕地質量是做到藏糧于地的關鍵。保住耕地就是保住老百姓的飯碗，堅守耕地紅線就是守住我國約14億人的口糧底線;實行土地休耕輪耕，實際上是提高土地質量，保護了土地的糧食生產能力，有利于可持續發展。制定永久基本農田保護政策，進行山水湖草路系統治理等基礎設施建設，激活土地效能，實行“三權分置”與宅基地改革，合理休耕與持續培肥地力，提升耕地質量。

3.2藏糧于技

保障糧食安全的出路在于科技的提升。“藏糧于技”是指提高糧食產量與質量主要依靠科技。用科技手段維持糧食的供求平衡，根據糧食市場的動態形式，適時地采用相應的先進技術，以保持市場供求平衡為原則，提高科學技術的接續能力。要通過涵養土壤、推廣優良品種、采取標準化高產高效綠色技術模式，提高糧食生產效率和水平。我國糧食生產科技水平含量不高，糧食倉儲閑置與不足并存，機械化水平低，倉儲硬件設施、智能化和節能化水平偏低。對此，應研究更適合我國耕地狀況的農業機械來提高效率降低成本，推進農機、農藝的結合。采用先進科學技術對糧倉進行改造升級，改進儲糧公司的管理和提升糧食儲備質量。推進農業育種、種植科技創新，選育一些高產、優質、多抗的新品種，推廣科學的種植技術。實施糧食豐產增效科技創新工程，進行中低產田改良與高標準農田建設，全面推進大田種植數字農業建設。

3.3 藏糧于民

我國的糧食儲備體系屬于政府主導型，雖然在統一管理、調控方面有一定優勢，但我國農民存糧備荒意識逐漸減弱，農戶存糧量趨于下降。要確保我國糧食安全，同樣要重視農戶的糧食儲備，高度重視“藏糧于民”。要調動農民的積極性，提高農民素質，立足我國農村實際情況，制定有益于農民的藏糧政策。創新農戶存糧的新思路，改善和提高農戶存糧質量，積極構建以政府主導，加工、貿易等企業和農民積極參與的多元化國家糧食儲備體系，實現政府儲備和民間儲備的協調發展。

4 結論

“手中有糧，心中不慌。”糧食安全的內涵是不斷發展的，無論是數量安全與質量安全，還是糧食供應的穩定性與長期性，都是國家發展必不可少的。只有保障糧食安全才能促進現代農業的發展、維護社會穩定、促進經濟繁榮。我國的糧食產量和價格也許和一些發達國家還存在著很大的差距，但是現在也為時不晚。我國已經越來越重視糧食安全問題，分析農業政策對糧食安全的保障效應，思考保障糧食安全的策略具有重要意義。

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