論行政相對人權利對行政權的制約

劉之洋

摘要：作為行政法律關系之中的中心問題，行政相對人權利與行政權的關系是一直以來的關注重點。行政相對人擁有多種有法律進行切實保障的權利對行政權進行制約如：行政起訴權、申辯權和收益權等。但同時也存在著權利不夠全面、行政糾紛非訴解決機制不健全、行政訴訟的各種規定限制了相對人權利的問題，需要通過完善行政立法、健全行政糾紛非訴解決機制、健全行政訴訟不足的方法來解決以上問題。

關鍵詞：行政相對人;行政主體;權力制約;權利保障;行政行為

行政主體和行政相對人是行政法律關系雙方當事人，二者之間的行政法律關系是行政法的核心問題，也就是政府作為權力機關所具有的行政權力與行政相對人權利的關系。在行政法學界傳統的理論中，因為國家擁有至高無上的主權，對外表現為獨立自主不容侵犯，對內則表現為對于一切國內事務最高的管領權。因而學者們認為行政機關作為依照憲法和有關組織法設立的代表國家行使職權的國家機關，毋庸置疑的承繼了對于國家事務的絕對主導權與支配權。但是隨著現代公共行政理論的逐步發展，二者平衡關系的理論基礎與現實基礎都日驅成熟完善，二者之間的均衡關系也隨之逐步確立，行政相對人與行政主體的權利（力）義務（職責）關系變得更加統一，從而促使做出行政行為的行政主體與行政相對人的良性互動，以提升行政機關服務人民的質量，推進建設服務型政府和依法行政。

1 行政相對人權利特征

1.1 行政相對人權利具有法定性

法律關系之中各個主體的權利義務內容均通過法律規定賦予因此具有法定性 ，行政相對人的權利也是如此。我國進入20世紀80年代以后在行政法治方面取得了明顯進步，先后出臺了“行政六法”，用憲法及其他公法機制強化了公眾對行政過程的參與。《行政訴訟法》、《行政處罰法》、《國家賠償法》、《行政復議法》、《行政許可法》、《行政強制法》，這六部行政法律涵蓋了行政活動的各方各面，也為各種行政活動中的行政相對人權利提供法律的保障。

1.2 行政相對人權利具有廣泛性

首先行政相對人在主體身份上具有廣泛性，只要是參與到行政活動之中成為行政主體的相對方，而且因行政結果對其有利害影響的公民、法人、其他組織，不分國籍的可以成為行政相對人從而享有相應的權利。其次，作為行政相對人所擁有的權利的內容是十分廣泛的，在行政許可方面、在行政強制、申辯、行政處罰、行政復議等六個，并包括其中各項的提起訴訟的權利、申辯權、陳述權、請求賠償權等基礎性權利。

1.3 行政相對人權利具有公權利屬性

公權利是指為了增進公共利益所設立的權利，它來源于以滿足個人需要為目的的私權利，同時也能夠促使與保障私權利的實現，從而促進社會的文明與進步。 首先，行政相對人權利是以行政法為載體的法律關系，調整的是不平等主體之間的法律關系，以調整國家或者公共利益為主要目標。其次，在行政法律關系之中，國家行政機關與行政相對人互負統一的權利義務，是行政相對人所對應的一方當事人。最后，行政相對人的公權利作為一種私人公權利“不僅是為保護利益主體自身的個人利益而賦予的，而且是為了實現公共利益，或者說主要是為了公共利益”。

2 行政相對人權利在實踐中對行政權的制約

2.1 行政相對人行使提起訴訟權與行政復議對行政權的制約

在行政實踐當中，與行政訴訟同作為解決行政爭議的法律途徑的行政復議，是在公民、法人、其他組織在自身的合法權益被行政主體所侵犯之時，依法向行政復議機關提出申請，以對該行政行為的合法性、適當性進行全面審查以做出行政復議決定的法律制度。行政復議相比于行政訴訟來說，所審查的范圍更加廣泛一些。首先，行政審查不僅可以像行政訴訟一樣審查具體的行政行為，而且可以附帶審查部分抽象行政行為。其次在行政復議過程中可以審查行政訴訟所不能審查的適當性，而不僅僅局限于合法性。因此當行政相對人行使行政復議權之時，行政機關的行政權將受到更大程度上的制約。

2.2 行政相對人行使要求主管單位撤銷錯誤登記權對行政權的制約

行政相對人所擁有的要求（行政機關）提供管理服務方面的權利還包括：要求行政主體實施一定的滿足自己某種利益的權利的受益權; 申請行政機關依法頒發許可證、營業執照或者進行姓名、婚姻、戶口的登記的權利等。相對人在行使這類要求行政機關提供服務的權力之時，政府除了權力的行使者更成為了服務的提供者。如果經審查，相對人的要求是有法律依據的，那么行政機關應當采取合法合理的方式注重效率的滿足相對人的合法需要。

2.3 行政相對人行使申辯權對行政權的制約

行政相對人申辯權是我國行政法治中一新的權利概念和權利范疇，其對行政相對人介入行政行為、對等雙方主體地位、拓展相對人權利體系、強化行政主體義務有著不可低估的作用。因為行政性相對人擁有申辯權可以申明相關事實，并對不符合的情況作 出辯解，這就避免了在行政訴訟的過程中，行政機關利用自身便利與地位僅憑一家之言就使管轄法院作出結論從而損害了相對人的合法權益。

3 行政相對人權利制約行政權在實踐中存在的問題及解決方案

3.1 行政相對人權利制約行政權在實踐中存在的問題

（1）行政法律對行政相對人的權利賦予存在缺陷

我國當代行政法學界雖然經已訂立頒行了六部關于行政活動各方個面的法律，但因為我國當前還沒有制定出臺一本統一的行政法法典，所以對于行政相對人權利的保護也就比較容易局限在這六個方面以內，這就導致了相對人權利呈現出模塊化分離化的現狀。另一種情況是行政法律對于行政相對人的權利進行了不適當的限制，如《行政訴訟法中》當原告申請撤訴之時，法院必須先審查相對人的申請再決定是否同意相對人進行撤訴。

（2）行政糾紛非訴解決制度有待完善

我國行政糾紛的解決機制除了具有終極性的行政訴訟之外，還存在著例如行政糾紛調解、行政裁決、行政仲裁以及行政復議等許多條途徑，但這些解決行政糾紛的方式也都各自存在著不同的弊端。例如在行政調解的過程之中，雖然秉持的是自愿協商的原則從而達成調解協議，是一個成本較低且方便快捷的糾紛解決方法，但是在許多公共領域之中并沒有相對應的調節機制存在。就像在公立的高等學校、和市場經濟領域的行業協會之中，很多的行政相關糾紛都尋求無門，找不到可以對應解決其問題的機制。

（3）行政訴訟中對相對人權利的救濟不力

從行政法的淵源方面看，作為規范限制行政主體權力的法律，行政主體必然的對行政訴訟法存在著抵觸的情緒，而立法者想要獲得其支持則必然標榜對行政主體的維護，“維護行政機關依法行使職權”這一原則就是一個體現。其次，行政訴訟法的涉及范圍過于狹隘，主要針對的是行政處罰行為，這就導致了受案范圍很狹窄，從而對行政相對人權利的救濟范圍十分片面。最后行政訴訟的上訴率遠高于民事訴訟和刑事訴訟，到達了20%以上且只有1%的上訴來源于行政機關，這就說明行政訴訟的一審裁判結果并不能夠使絕大部分的相對人得到滿意的結果。

3.2 對實踐中行政相對人行使權利存在的問題的解決方案

（1）健全行政立法

行政立法不僅僅指我國應當致力于制定一部行政統一法典來統一的無差別的維護行政相對人的權利并制約行政機關所擁有的廣泛權力。將已經不再適應當今建設服務型政府和依法行政的法條進行修改甚至廢止。補充制定一些現在亟需但卻空白的對相對人權利能夠起到切實保護的法條。例如，對相對人在行政活動中的結社、集會、游行等由民法一概而論進行保護的部分。

（2）完善行政糾紛非訴解決機制

首先應當對于那些沒有對口的調節的非政府公共領域組織，建立起來相應的調解機制使這些領域的相對人切實擁有可以進行行政調解的選擇。其次行政機關應當承擔起行政仲裁、行政復議的責任，摒棄互相推諉甩手給法院的習氣。同時也要樹立平等公正的理念，不應偏袒行政機關而應切實保障相對人的合法權利。

（3）完善行政訴訟機制

針對行政相對人在行政訴訟之中行使權利受到限制的問題，首先應當擴大行政訴訟的受案范圍，讓更多的除了關于行政處罰的行政活動的糾紛也能通過訴訟解決。其次應著力避免行政對于司法的干預，而這本就都可以通過地域進行管轄的劃分，很容易出現行政與私法管轄地域重合的情況。更要避免同一地點的政府對發育審理案件施加壓力、法院偏袒當地政府的情況。需要建立健全相對人對于司法活動得監督機制，通過公開各類信息與程序、公開審理等方法，達到監督訴訟過程的效果來進行完善。

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（作者單位：西北政法大學）