三江源國家公園利益相關者利益協調機制構建

畢瑩竹　李麗娟　張玉鈞

摘要：三江源國家公園作為我國首個國家公園體制試點，在管理體制、經營模式和生態保護方面進行了較多的探索與實踐并取得了一定的成效，但因其涉及的利益相關者數量較多且關系復雜，難免會出現利益矛盾和沖突，而協調好各利益方的關系將成為其發展是否成功的關鍵。因此，文章在分析三江源國家公園利益相關者構成和其利益訴求共性與差異點的基礎上，總結了其在利益相關者協調方面的現狀和問題，提出增強各利益方之間溝通和協調的利益表達與協商、分配與補償、監督與反饋、保障與激勵4個方面的具體建議，這必將有助于實現三江源國家公園利益相關者的關系協調并最終實現多方利益的共贏。

關鍵詞：利益相關者，協調機制，三江源國家公園

DOI：10.3969/j.issn.1672-4925.2019.03.006

Interests Coordination Mechanism Establishment for Stakeholders of Three-river-source National Park

Bi Yingzhu Li Lijuan Zhang Yujun

（School of Landscape Architecture， Beijing Forestry University， Beijing 100083， China）

Abstract： As the first pilot national park in China. Three-river-source National Park has made a range of explorationsand practices in terms of management system， operation model and ecological protection， and achieved good results.However， the large number of stakeholders with complex relationship with each other inevitably leads to the conflictsof interest. The coordination of stakeholder relationships is thus the key to the success of national park development.Therefore， after analyzing stakeholders composition and the consistence and differentiation of their respective interestsand appeals， this paper summarized the current situation and problem of stakeholder relationship coordination， putforward specific suggestions for enhancing the communication and coordination of stakeholders including interestexpression and negotiation， distribution and compensation， supervision and feedback， and guarantee and incentive.This study will certainly contribute to achieving a win-win situation for multiple parties by coordinating stakeholders inThree-river-source National Park.

Key words： stakeholder， interests coordination mechanism， Three-river-source National Park

2013年黨的十八屆三中全會提出“建立國家公園體制”，2015年國務院啟動了為期3年的國家公園體制試點，先后共成立了10個試點國家公園。三江源國家公園作為首個試點，在短短3年時間里所探索出的“一園三區，分級管理”的管理體制、“生態公益崗位+精準扶貧”的社區發展模式、畜牧合作社的特許經營模式，以及生態補償制度均取得了較好的成效，對于其他國家公園試點具有重要的借鑒意義。然而，三江源國家公園因其覆蓋面積廣闊，涵蓋多種原有保護地類型，因而所涉及的利益相關者較多，在生態保護和管理中必然會觸動各利益方的利益，如果處理不當可能引發不滿甚至矛盾沖突，這必將會影響到國家公園的生態保護和管理工作的成效。因此，三江源國家公園有必要構建利益相關者協調機制以實現在有效保護珍貴的國家公園資源和生態環境的前提下達到各方利益的最大化和共贏，只有這樣各利益相關者的利益才能有保障，國家公園的核心保護功能才能更好地實現。

1三江源國家公園利益相關者利益訴求分析

1.1三江源國家公園概況

三江源國家公園位于青海省世界“第三極”青藏高原腹地，是孕育中華民族悠久文明歷史的長江、黃河、瀾滄江的發源地，被譽為“中國水塔”。行政區劃上，涉及瑪多縣、雜多、曲麻萊、治多4縣，12個鄉鎮，53個村，主要民族為藏族。目前，三江源國家公園實行“一園三區”的管理體制，包括黃河源、長江源（可可西里）和瀾滄江源3個子園區，總面積12.31萬km2，是我國10個國家公園試點區中面積最大的一個。三江源國家公園的成立是為了解決三江源自然保護區多頭管理、交叉重疊的體制弊端，在整合三江源國家級自然保護區5個保護分區和可可西里國家級自然保護區的基礎上適當擴展范圍，并于2016年成立了管理局，這標志著試點工作進入了全面推進階段。在3年試點期間，三江源國家公園在生態系統修復、生態資源利用、生態文明建設、民生條件改善，以及綠色發展等方面進行了積極的探索與實踐，并取得了較好的生態效益和社會效益[1-2]。

1.2利益相關者構成及其各自的利益訴求差異

國家公園利益相關者是指任何影響國家公園發展目標實現或被這個目標所影響的群體或個人。根據各利益主體對國家公園產生影響的方式，將三江源國家公園利益相關者劃分成直接和間接兩大類，不同利益群體的利益訴求不盡相同（圖1）.但其最基本和最核心的利益訴求是一致的，即有效保護國家公園的生態資源和環境，實現其可持續性發展，這也是各利益相關者實現其各自的社會和經濟利益訴求的有效保障，是他們進行利益協調與合作的重要基礎。

同時，各利益相關者的利益訴求差異和矛盾沖突也較為明顯，其中最主要的矛盾沖突體現在政府的生態保護和牧民的民生保障中。政府管理部門所執行的嚴格生態保護、禁牧限畜和生態移民等政策影響了牧民的傳統生活習慣和收入水平，雖然政府通過安排他們在園區工作、安置住房、提供再就業機會等方式進行了彌補，但依然會存在著牧民工作條件不完善、轉崗就業難度大、工資水平較低，以及在教育、醫療以及生活環境等方面的民生保障訴求未能有效滿足等諸多問題。次要的矛盾沖突體現在政府所倡導的適當適度利用與特許經營者所追求的高額利潤、訪客所希望的更多游憩體驗機會之間，如果處理不當，同樣會導致出現大規模、無限制的過度利用現象，進而影響到公園的生態保護效果，還會干擾牧民的正常生活，帶來物價上漲和對傳統文化的沖擊甚至使其消亡。其他非政府利益相關者，如NGO、專家學者、社會企業、媒體和公眾等擔任著發揮自身優勢和特長協助解決矛盾和沖突的角色。總之，各利益相關者都會從各白視角追求利益的最大化，但當單一利益相關者獲得更多的利益權限時，必然導致多主體網絡的不平衡，因而十分有必要進行利益相關者協調機制的構建，以有效解決他們之間的矛盾沖突。

2三江源國家公園利益相關者利益協調現狀及存在的問題

2.1利益協調現狀

2.1.1政府管理部門之間的協調與合作更加順暢

三江源國家公園已經構建了在自然資源部林業和草原局統領下的以公園管理局為核心、以管委會為支撐、以管理站為基點，輻射到村的多層級上下聯動的統一垂直管理體系，同時公園管理局聯合林業、農牧、國土資源、水利等自然資源管理機構進行生態保護管理職能的整合，對自然資源資產進行保護、管理和運營，對下設的3個園區管委會進行統一管理和協調，確保各項保護和管理工作的層層落實。此外，在公園的3區4縣實行黨政領導的“一崗雙責”制，即縣委書記、縣長分別兼任所在園區管委會（管理處）的黨委書記和主任，這樣有利于各部門間通力合作切實做好國家公園生態保護和管理工作的協調、推進和具體落實。

2.1.2政府十分重視當地居民的民生保障工作

三江源國家公園實施的禁牧減畜政策，使得以畜牧業為主要生計來源的牧民收入有所減少[3]。政府管理部門采取多種措施讓牧民參與到國家公園的保護和建設工作中，如通過“一戶一崗”的方式組建起從鄉鎮管護站到村級管護隊這樣的“點成線、網成面”的生態管護員體系[1].同時鼓勵其參與到“生態體驗戶、畜牧合作社”等特許經營方式中，這樣較好地解決了國家公園生態保護與牧民基本生活保障的問題。此外，政府管理部門也采取了積極措施改善牧民的生活環境，如瑪多縣政府解決了高原生活垃圾處理以及使用清潔能源取暖的問題，既改善了藏民的生活條件，又最大程度地減少了對環境的破壞。

2.1.3加強產學研融合

三江源國家公園積極與專家學者、高校科研院所和企業合作，充分利用其特長和優勢，共同參與公園保護和建設工作。高校研究院所和專家學者利用其專業知識和技能，積極參與國家公園的技術研發、培訓以及發展規劃、制度確立、標準設立等工作，成為公園發展的專業智庫;部分社會企業紛紛通過捐款捐物、提供技術等方式支持三江源國家公園的建設，如廣汽傳祺、太平洋保險公司、航天集團和國家電網公司分別提供了巡護用車、意外傷害保險、利用技術優勢協助智慧公園建設技術支持的技術協助，形成了良好的企業共建氛圍。

2.1.4社會力量協同合作

在三江源國家公園的建設過程中，已經有越來越多的社會力量（包括非政府組織、志愿者和媒體等）積極參與到公園的保護、管理和宣傳工作中。已有多個非政府組織，如世界自然基金會、山水自然保護中心、巧女基金會、三江源生態保護基金會，以及當地居民自發組成的“環保人網絡”等，通過組織志愿服務活動吸引了更多的社會力量參與公園生物樣本采集、生物多樣性保護、社區服務、牧民培訓、環境保護和宣教等工作，提升了公園的社會關注度和影響力。同時，已有多家新聞媒體、雜志社（如《中國國家地理》）與三江源國家公園達成合作意向，協助出版發行多種類型的宣傳印刷品和組織公益活動加大對公園的宣傳，讓更多的人了解并參與三江源國家公園的生態保護和建設工作。

2.2存在的問題

2.2.1各級管理部門之間的關系尚未完全理順

目前三江源國家公園的管理體制尚未完全理順，依然存在各部門職責不夠清晰、工作運行不夠順暢等問題，如公園管理局同時管理三江源自然保護區中未納入到國家公園的地區，但兩類保護地的管理依據不同，既有重合又有相矛盾的地方，因而加大了實際管理和統籌工作的難度[4]。此外，從管委會層面上看，3個園區管委會與縣政府的管理職責不統一，管委會主要負責公園生態保護和管理工作，而政府管理部門要同時兼顧生態保護和國民的經濟和社會發展工作，因而存在著管理目標和管控措施不同而導致的協調不當和矛盾沖突問題。

2.2.2當地牧民利益訴求的渠道還不夠暢通

三江源國家公園園區內的部分牧民（尤其是貧困戶）雖然通過參與生態管護工作、再就業轉崗等已經獲得了較為穩定的收入，但依然存在一些問題尚未解決，如部分參與管護工作的牧民因生態移民已搬遷到距離較遠的村鎮居住，定期巡護工作的路程遠，耗時耗力，十分不方便，因而會有畏難情緒[3];而未被安排工作的牧民的就業、子女教育、住房等問題以及新安置的居住地基礎設施和環境狀況不完善等問題依然困擾著牧民[5]，但又缺少向政府相關部門反映訴求的暢通渠道，也缺少與其商量對策的協商機制，因而牧民們所面臨的實際問題不能被管理部門全面了解和有效解決[6]。

2.2.3非政府利益相關者的賦權不足

在三江源國家公園發展規劃和政策制定、管理和建設等方面，政府依然占據主導地位，非政府利益相關者的知情、參與、決策和監督、舉報等權力依然較弱，其參與的深度和廣度都不夠充分且成效不夠顯著[7]。雖然已有少數的非政府利益相關群體能夠參與到少量工作中，但大部分利益相關者依然了解不多且參與度不足，更是缺少足夠的參與決策討論和監督舉報的權利，也沒有真正建立全民監督的機制，因而并沒有真正實現國家公園的全民共建和共管，也沒有真正建立全民監督的機制，以有效監督公園管理工作中的違法違規現象。

2.2.4缺乏法律保障和詳盡明確的規則規定

目前三江源國家公園制定了較為詳細的管理條例，對公園的管理體制、規劃建設、資源保護、利用管理、社區參與和法律責任等方面進行了明確的規定[8]。但是，尚缺乏對于各個利益相關者權責的明確規定以及對各利益方相互協同合作共建共管的詳細規定，如缺少對政府各管理部門之間協調合作的具體規章規定，對于牧民、特許經營者和訪客的行為缺乏有效的約束力，對于促進NGO、專家學者、社會企業、媒體和公眾各自優勢發揮的規范標準亦尚未完善。這樣就導致了利益相關者之間的溝通不夠順暢，各自的利益沒有得到有效滿足，最終也會影公園的生態保護和管理工作的具體落實。

3三江源國家公園利益相關者協調機制構建

三江源國家公園通過構建各利益相關者相互溝通和協調的機制（圖2），可以讓他們借助多樣化的互動溝通平臺反映白身的利益訴求并進行有效溝通，共同尋求最佳的利益平衡方案，最終實現利益共贏[9]。

3.1構建利益表達和協商機制：建立暢通、開放的利益溝通平臺

構建利益表達與協商機制是解決各利益方利益訴求矛盾沖突的最基本條件。通過建立暢通、開放的利益溝通平臺[1O].讓各利益方充分表達各目的利益訴求，發揮各自的優勢和特長，積極討論解決矛盾沖突和平衡利益的最佳方案，最終使國家公園的政策、發展規劃以及經營管理機制能夠滿足各方利益需求。具體來看，可以考慮組建由政府牽頭、各利益群體代表構成的協調委員會，開展多途徑、多方式的互動溝通，征求各利益群體對公園發展政策、生態保護和管理等方面的意見和建議并進行匯總，然后共同商議尋找最佳的平衡方案，確保所制定的政策和管理機制能夠符合各方利益訴求并獲得各方的理解和支持進而能夠得到有效的落實和執行。

3.2構建利益分配與補償機制：平衡各方利益，最終實現多方利益共贏

構建利益分配與補償機制是解決各利益方利益訴求矛盾沖突的有效途徑。多樣化的利益補償機制可以拓寬資金來源途徑，而合理的利益分配機制可以有效平衡各利益方的利益訴求。目前，三江源國家公園的建設資金較為單一、多為政府財政撥款和少量NGO資助[11]，有限的資金難以保證有效解決政府嚴格的生態保護和牧民的民生保障需求這一主要矛盾。因此，今后應拓寬資金來源途徑，采取適當的激勵措施鼓勵企業、各社會組織和團體以及個人進行捐贈，同時積極爭取國際組織的援助，還需要通過外部生態補償方式（如對污染企業和東部發達地區增收生態補償稅等）和內生造血式補償[12]（資助發展替代產業，支持當地民族手工業和生態旅游體驗等特色產業發展）的方式為三江源國家公園建設增加資金，確保最大程度給予各利益方利益保障。同時，應建立合理的利益分配方案，確保各利益方利益最大化和最終的利益共贏。

3.3構建利益監督與反饋機制：為非政府利益相關者增權

構建利益監督與反饋機制是確保利益協調機制合理合法運行的有效保障。通過構建利益監督與反饋機制，可以給各利益相關者賦予更大的知情、參與、決策和監督舉報的權利，以便對利益表達協商和分配補償等工作進行監督，避免出現違法違規行為，確保利益協調工作的有序進行。各個政府和非政府利益群體都有權對公園各方面工作進行監督和舉報，發現問題通過順暢的舉報和反饋渠道及時上報給相關部門或獨立的第三方監督機構，由相關部門負責快速處理和解決并將處理結果及時反饋給舉報者或者向社會公示，以便引起有關管理部門和組織的高度重視，起到有效地監督和警示作用。

3.4構建利益保障與激勵機制：確保協調機制的有效落實和各利益方參與的積極性

構建利益保障與激勵機制是確保利益協調機制有效落實和激勵各利益方參與積極性的重要條件。從國家層面上看，我國急需制定完備的法律和法規以明確各利益方的權利和義務以及進行利益協調的具體流程和方法，以便為國家公園利益協調機制構建提供法律保障。從三江源國家公園層面上看，需要制定相關的制度和實施細則以及相應的獎懲辦法，以確保各利益方利益協調工作能夠做到有法可依、有據可循，并切實得到執行和落實，同時對于在利益協調方面做出貢獻的利益方進行物質和精神等多方式的獎勵激勵，并對阻礙行為進行批評和懲罰，以激勵各利益方參與利益協調的積極性，發揮各自特長和優勢為國家公園獻計獻策，提升主人翁意識，確保利益協調機制的真正落實[13]。

4結語

基于三江源國家公園各利益相關者存在的利益訴求差異和矛盾沖突的問題，本文從利益協調角度，提出了“表達+協商、分配+補償、監督+反饋、保障+激勵”的利益協調機制，該機制是一種關注各方利益，通過溝通和協商最終達成統一意見的一種管理模式，其關鍵是從政府主導逐步改變為利益相關者共治共贏的管理機制。今后，三江源國家公園利益相關者協調機制研究的重點是明晰各利益相關者的權利和責任，建立協調機制的技術規程，制定健全的保障體系，最終實現三江源國家公園利益相關者協調機制在管理層面的可操作化、制度化和規范化。

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收稿日期：2019-02-01

*基金項目：中央高校基本科研業務費專項資金“基于社會網絡分析的國家公園利益相關者價值共創機制研究”（2018RW09）;國家社會科學基金“國家公園管理中的公眾參與機制研究”（17BCLl22）;國家自然科學基金項目“中國野生動物旅游棲息地游客行為特征與調節機制”（41601129）

第一作者：畢瑩竹（1995-），女，碩士，研究方向為生態旅游、旅游規劃。E-mail： biyingzhuxka@163.com

通信作者：李麗娟（1973-），女，博士，副教授，碩士生導師，研究方向為生態旅游、游客行為與體驗研究。E-mail：lilijuan@Bjfu.edu.cn