韓國(guó)《海洋空間規(guī)劃與管理法》概況及對(duì)我國(guó)的啟示

王晶 張志衛(wèi) 金銀煥 王泉斌 梁熙喆 郭振 王娜

摘要：海洋空間規(guī)劃作為重要的海洋空間管理工具，其重要性日益凸顯。韓國(guó)為科學(xué)管理有限的海洋空間資源，合理協(xié)調(diào)用海空間矛盾，有效保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境，于2018年4月17日頒布《韓國(guó)海洋空間規(guī)劃與管理法》。該法從早期海岸帶空間管理擴(kuò)大到全部管轄海域，從海洋空間資源的無(wú)序開(kāi)發(fā)到海域整體性開(kāi)發(fā)，統(tǒng)籌兼顧、突出海域核心價(jià)值，推動(dòng)海洋的可持續(xù)利用。文章在梳理韓國(guó)海洋空間規(guī)劃發(fā)展沿革的基礎(chǔ)上，全面解析了《韓國(guó)海洋空間規(guī)劃與管理法》的內(nèi)容，包括其空間規(guī)劃的分類、內(nèi)容、范圍、期限、原則、區(qū)域劃分等，分析了中韓兩國(guó)海洋空間規(guī)劃在多方面的異同，在此基礎(chǔ)上得出其對(duì)完善中國(guó)海洋空間規(guī)劃制度的啟示。

關(guān)鍵詞：海洋空間規(guī)劃;海洋功能區(qū)劃;空間特性評(píng)價(jià);多規(guī)合一;陸海統(tǒng)籌

中圖分類號(hào)：X32;P7文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號(hào)：1005-9857（2019）03-0010-07

Overview of Marine Spatial Planning and Management Law in Korea and its Inspiration to China

WANG Jing1，ZHANG Zhiwei1，JIN Yinhuan2，WANG Quanbin1，LIANG Xizhe2，GUO Zhen1，WANG Na3

（1First Institute of Oceanography，MNR，Qingdao 266061，China;2Korea Institute of Ocean Science and Technology，Busan 612022，Korea;3National Marine Data Information Service，Tianjin 300171，China）

Abstract： As an important tool of marine space management，marine spatial planning is becoming more and more important.In order to manage the limited marine space resources scientifically，coordinate the use of marine space contradictions rationally，and protect the marine ecological environment effectively，Korea enacted the Law on Marine Spatial Planning and Management on April 17，2018.This law has extended the coastal zone space management to all the jurisdictional sea area，from the disorderly development of marine space resources to the overall development of the sea area，which coordinates and highlights the core value of the sea area，and promotes the sustainable use of the sea.On the basis of the development of marine spatial planning in Korea，this paper comprehensively analyzed the contents of the Law on Marine Spatial Planning and Management of Korea，including the classification，content，scope，time limit，principles and regional division of the marine spatial planning，and analyzed the similarities and differences between China and Korea in many aspects，from which inspiration could be drawn to improve marine spatial planning system in China.

Key words：Marine spatial planning，Marine functional zoning，Spatial characteristics evaluation，Multiple planning integration，Land and sea coordination

海洋空間規(guī)劃的概念起源于國(guó)際社會(huì)建設(shè)海洋保護(hù)區(qū)的需要，隨著用海空間需求的增加，用海矛盾和海洋生態(tài)環(huán)境惡化等問(wèn)題不斷凸顯，越來(lái)越多的國(guó)家開(kāi)始關(guān)注海洋空間規(guī)劃。2006年，聯(lián)合國(guó)教科文組織召開(kāi)第一屆海洋空間規(guī)劃主題研討會(huì)，提出“應(yīng)用基于生態(tài)系統(tǒng)的方法制訂海洋空間規(guī)劃”的觀點(diǎn)[1]。自2006年起，政府間海洋委員會(huì)（Intergovernmental Oceanographic Commission，IOC）開(kāi)始推行基于生態(tài)系統(tǒng)的海洋空間規(guī)劃實(shí)踐，并在2009年發(fā)布了海洋空間規(guī)劃的技術(shù)框架（Marine Spatial Planning，a Step by Step Approach）。2017年，在法國(guó)巴黎召開(kāi)的第二屆海洋空間規(guī)劃國(guó)際論壇更是確定了海洋空間規(guī)劃發(fā)展的路線圖，并得到了各沿海國(guó)的積極響應(yīng)。近年來(lái)，隨著各國(guó)海域管理實(shí)踐的不斷加深，海洋空間規(guī)劃管理政策日趨成熟，海洋空間規(guī)劃在世界范圍內(nèi)得到越來(lái)越廣泛的應(yīng)用和實(shí)踐。

1韓國(guó)海洋空間規(guī)劃的發(fā)展沿革

作為三面環(huán)海的半島國(guó)家，海洋領(lǐng)土面積約為陸地領(lǐng)土面積的5倍，韓國(guó)對(duì)海洋空間和資源的有效利用與合理保護(hù)十分重視，根據(jù)國(guó)際海洋管理的發(fā)展趨勢(shì)不斷完善和調(diào)整其海洋管理體制，有效提高海洋管理效率，協(xié)調(diào)用海空間矛盾，實(shí)現(xiàn)海洋的可持續(xù)利用[2]。根據(jù)《海洋水產(chǎn)發(fā)展基本法（199601）》，韓國(guó)制定了“第一次海洋水產(chǎn)發(fā)展規(guī)劃”，該規(guī)劃作為韓國(guó)首個(gè)與海洋相關(guān)的綜合性長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃，主要闡明國(guó)家海洋政策方針與海洋基本計(jì)劃，明確政府海洋工作重點(diǎn)，起到了與國(guó)土規(guī)劃一同作為韓國(guó)領(lǐng)土空間發(fā)展規(guī)劃的支柱作用。在此期間，韓國(guó)政府制定了《第一次國(guó)家海岸帶綜合管理規(guī)劃》[3]，將海域按照自然屬性和利用需求分為利用、特殊、保全和管理4個(gè)類型，目的是為解決開(kāi)發(fā)和保護(hù)之間的矛盾，有效進(jìn)行海洋空間管理。然而，已有的海岸帶綜合管理規(guī)劃范圍僅限于領(lǐng)海以內(nèi)海域，尚未覆蓋專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架等海域，缺乏空間規(guī)劃的管理措施和協(xié)商機(jī)制，缺乏支撐海洋功能區(qū)劃的基礎(chǔ)資料，無(wú)法科學(xué)合理地安排各行業(yè)用海，也不能根本解決海洋資源開(kāi)發(fā)與環(huán)境保護(hù)的矛盾。為解決這一問(wèn)題，制定第二次海洋水產(chǎn)發(fā)展基本規(guī)劃（2011—2020年）期間，韓國(guó)已開(kāi)始探討國(guó)家海洋空間規(guī)劃體系的改革，并將建立海洋空間規(guī)劃體系作為第二次海洋水產(chǎn)發(fā)展基本規(guī)劃的重點(diǎn)課題，經(jīng)過(guò)多年的示范區(qū)工作與立法研究，于2018年4月頒布了《海洋空間規(guī)劃與管理法》，構(gòu)建海洋空間規(guī)劃體系，將全部管轄海域納入海洋空間規(guī)劃體系。同時(shí)為制訂全面、科學(xué)的海洋空間規(guī)劃進(jìn)行了一系列的準(zhǔn)備工作，包括調(diào)查海洋生態(tài)系統(tǒng)特征、收集用海行為及其未來(lái)用海需求等信息數(shù)據(jù)。

2韓國(guó)《海洋空間規(guī)劃與管理法》

《海洋空間規(guī)劃與管理法》由韓國(guó)海洋水產(chǎn)部于2018年4月17日頒布，將于2019年4月18日起正式實(shí)施，對(duì)海洋空間規(guī)劃的編制與實(shí)施、海洋空間的可持續(xù)利用與開(kāi)發(fā)等事項(xiàng)進(jìn)行了較為全面的規(guī)定。該法由5章22條法律條款、附則7條法律條款組成。第一章總則，內(nèi)容包括目的、各用語(yǔ)定義、基本原則、國(guó)家職責(zé)等;第二章海洋空間規(guī)劃的制定，內(nèi)容包括海洋空間基本規(guī)劃的制定與公示、海洋空間管理規(guī)劃的制定與公示、海洋空間管理地方委員會(huì)、與其他規(guī)劃的關(guān)系、海洋空間規(guī)劃的執(zhí)行等;第三章海洋用途區(qū)的劃分與管理，內(nèi)容包括海洋用途區(qū)的劃分、海洋空間特性評(píng)價(jià)、海洋用途區(qū)的管理、海洋空間適合性協(xié)商、協(xié)商程序、協(xié)商內(nèi)容的實(shí)施等;第四章海洋空間信息管理，內(nèi)容包括信息的收集與調(diào)查、海洋空間信息系統(tǒng)構(gòu)建、海洋空間規(guī)劃評(píng)估專業(yè)機(jī)構(gòu)的指定等;第五章補(bǔ)則，內(nèi)容包括促進(jìn)科研項(xiàng)目和國(guó)際合作等內(nèi)容;第六章附則，內(nèi)容包括實(shí)施日期、海洋空間適合性協(xié)商等適用案例、臨時(shí)過(guò)渡措施、相關(guān)法律修訂等。

21韓國(guó)海洋空間規(guī)劃的一般內(nèi)容與編制步驟

根據(jù)韓國(guó)《海洋空間規(guī)劃與管理法》中海洋規(guī)劃管理體制，“海洋空間規(guī)劃”分為“海洋空間基本規(guī)劃”與“海洋空間管理規(guī)劃”兩類。其中：海洋空間基本規(guī)劃由韓國(guó)海洋水產(chǎn)部組織編制;海洋空間管理規(guī)劃由海洋水產(chǎn)部或沿海地方政府組織編制。具體包括廣域市（相當(dāng)于我國(guó)的直轄市）、道或特別自治道（目前全韓國(guó)只有一個(gè)特別自治道，即濟(jì)州特別自治道）。

海洋空間基本規(guī)劃一般包括以下內(nèi)容：海洋空間規(guī)劃的基本政策方向，制定海洋空間管理規(guī)劃的基本方向，海洋空間信息的收集、保存與應(yīng)用，海洋空間特性評(píng)價(jià)，支撐海洋空間管理的科研與國(guó)際合作以及總統(tǒng)令規(guī)定的其他事項(xiàng)。

海洋空間管理規(guī)劃一般包括以下內(nèi)容：本地區(qū)管理規(guī)劃的范圍，本地區(qū)海域管理的政策方向，本地區(qū)海洋空間特性及利用現(xiàn)狀，海洋空間的保護(hù)與開(kāi)發(fā)利用需求，本地區(qū)海洋空間結(jié)構(gòu)和功能設(shè)置，海洋用途區(qū)（功能區(qū)）的劃分與管理事項(xiàng)以及總統(tǒng)令規(guī)定的其他事項(xiàng)。

在海洋空間基本規(guī)劃明確了制定海洋空間管理規(guī)劃的基本方向后，海洋空間管理規(guī)劃的編制按照以下幾個(gè)步驟進(jìn)行：海洋空間特性的基礎(chǔ)調(diào)查與評(píng)價(jià)——海洋用途區(qū)的劃分與管理措施的擬定——海洋空間管理規(guī)劃（草案）編制——聽(tīng)取地方居民與政府意見(jiàn)、會(huì)同管理機(jī)構(gòu)協(xié)商——地方與中央管理委員會(huì)審查——海洋水產(chǎn)部批準(zhǔn)——海洋空間管理規(guī)劃實(shí)施與公布（圖1）。

22韓國(guó)海洋空間規(guī)劃的范圍、期限與原則

從規(guī)劃范圍上看，韓國(guó)海洋空間規(guī)劃包括內(nèi)水、領(lǐng)海、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)、大陸架、從海岸線起至地籍公簿登記的海域范圍內(nèi)的所有海域。其中專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)、大陸架和其他總統(tǒng)令規(guī)定的海域，其海洋空間管理規(guī)劃的編制由海洋水產(chǎn)部負(fù)責(zé)，而除此之外海域的海洋空間管理規(guī)劃由沿海市（道）負(fù)責(zé)編制。

從規(guī)劃期限上看，經(jīng)海洋水產(chǎn)發(fā)展委員會(huì)審議后，海洋水產(chǎn)部每10年制定一次海洋空間基本規(guī)劃。基本規(guī)劃實(shí)施5年后，海洋水產(chǎn)部可以開(kāi)展基本規(guī)劃實(shí)施評(píng)估，審核基本規(guī)劃的可行性和合理性并提出修改建議。

從規(guī)劃原則上看，主要從4個(gè)方面設(shè)置：①保證海洋開(kāi)發(fā)利用的生態(tài)、文化、經(jīng)濟(jì)效益，應(yīng)面向未來(lái)、統(tǒng)籌安排海洋空間規(guī)劃;②優(yōu)先保障國(guó)防安全和海上交通安全等公共需求;③保障公眾參與海洋空間管理政策的制定，并對(duì)此提供健全的用海機(jī)會(huì);④為實(shí)現(xiàn)海洋空間的綜合管理，應(yīng)促進(jìn)國(guó)際合作及朝韓合作。

23韓國(guó)海洋空間規(guī)劃的區(qū)域劃分、銜接與協(xié)調(diào)

海洋水產(chǎn)部及沿海行政區(qū)應(yīng)考慮管理規(guī)劃制定方針和海洋空間特性評(píng)價(jià)結(jié)果等內(nèi)容，根據(jù)海洋用途區(qū)的含義（表1），對(duì)海洋用途區(qū)進(jìn)行劃分或變更。在同一個(gè)海洋用途區(qū)內(nèi)多個(gè)用途相互重疊的，海洋水產(chǎn)部長(zhǎng)官及市（道）知事應(yīng)在充分分析自然環(huán)境、社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件、周邊海域環(huán)境保護(hù)要求等要素的基礎(chǔ)上，科學(xué)確定用海的優(yōu)先順序;在進(jìn)行海洋用途區(qū)的劃定與變更時(shí)，應(yīng)針對(duì)海洋空間的自然特性、地理環(huán)境及利用可能性等要素開(kāi)展海洋空間特性評(píng)價(jià)。如變更總統(tǒng)令規(guī)定的輕微事項(xiàng)時(shí)，則不必如此。海洋空間特性評(píng)價(jià)的內(nèi)容及程序等由海洋水產(chǎn)部令另行規(guī)定。

在編制或修改海洋空間規(guī)劃時(shí)應(yīng)注意與以下各項(xiàng)規(guī)劃相銜接與協(xié)調(diào)：①《共有水面管理及填埋法》規(guī)定的共有水面填埋基本規(guī)劃;②《國(guó)土規(guī)劃和利用法》規(guī)定的城市（郡）基本規(guī)劃和城市（郡）管理規(guī)劃;③《無(wú)人島的保護(hù)與管理法》規(guī)定的無(wú)人島綜合管理規(guī)劃;④《水產(chǎn)資源管理法》規(guī)定的水產(chǎn)資源管理基本規(guī)劃;⑤《濕地保護(hù)法》規(guī)定的濕地保護(hù)基本規(guī)劃;⑥《漁場(chǎng)管理法》規(guī)定的漁場(chǎng)管理基本規(guī)劃;⑦《自然公園法》規(guī)定的公園基本規(guī)劃;⑧《海洋生態(tài)保護(hù)與管理法》規(guī)定的海洋生態(tài)保護(hù)與管理基本規(guī)劃;⑨《海洋環(huán)境保護(hù)與利用法》規(guī)定的海洋環(huán)境綜合規(guī)劃;⑩《海洋環(huán)境政策基本法》規(guī)定的國(guó)家環(huán)境綜合規(guī)劃及環(huán)境保護(hù)中期綜合規(guī)劃。

為了實(shí)現(xiàn)2021年在韓國(guó)全海域?qū)嵤┖Ｑ罂臻g規(guī)劃，推進(jìn)一體化管理的目標(biāo)，海洋空間規(guī)劃實(shí)施的具體任務(wù)分為4個(gè)方面：①分地區(qū)分階段逐步實(shí)現(xiàn)海洋空間規(guī)劃，以京畿灣為試點(diǎn)，之后在南部海區(qū)（2018年）、西南海區(qū)（2019年）、西部海區(qū)（2020年）、東部海區(qū)（2021年）逐步推進(jìn);②高效利用海洋空間信息，包括建立普遍適用的海洋信息系統(tǒng)、擴(kuò)大調(diào)查范圍為規(guī)劃提供基礎(chǔ)、加強(qiáng)信息質(zhì)量和開(kāi)放程度等;③建立海洋空間協(xié)調(diào)系統(tǒng)，通過(guò)建立海洋空間特性評(píng)估系統(tǒng)、發(fā)展科學(xué)決策方法、公眾參與機(jī)制活力化、合作共治等方式，協(xié)調(diào)海洋空間管理;④開(kāi)展海洋空間綜合管理體系建設(shè)，包括重建綜合管理法律法規(guī)體系、加強(qiáng)海域管理、成立專門(mén)的海洋綜合管理委員會(huì)等。

3中韓海洋空間規(guī)劃的比較分析與對(duì)我國(guó)的啟示

31共性分析

311起因相同

海洋空間是人類賴以生存和發(fā)展的重要載體，但隨著海洋資源開(kāi)發(fā)技術(shù)的大大增強(qiáng)，沿海經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，各種產(chǎn)業(yè)用海規(guī)模在逐步擴(kuò)大，由此帶來(lái)的產(chǎn)業(yè)用海矛盾日益凸顯，且海洋開(kāi)發(fā)與環(huán)境保護(hù)之間的矛盾也日益突出。與有限的海洋空間資源相比，人類的海洋空間需求不斷加大、用海強(qiáng)度不斷提高，海洋生態(tài)環(huán)境惡化和行業(yè)間的用海矛盾已成為各國(guó)海洋管理所面臨的共同難題[1]。各國(guó)政府為了規(guī)范人類的海洋開(kāi)發(fā)行為，保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境，編制并實(shí)施海洋空間規(guī)劃，制定相關(guān)法律法規(guī)，將其作為優(yōu)化海洋空間布局，統(tǒng)籌安排行業(yè)用海，協(xié)調(diào)開(kāi)發(fā)與保護(hù)矛盾的重要措施。

312政策相近

為提高海洋空間與海洋資源利用效率，發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)，切實(shí)保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境，維護(hù)國(guó)家海洋權(quán)益，中韓兩國(guó)按照海域的自然屬性和社會(huì)、經(jīng)濟(jì)需求程度，結(jié)合國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展中長(zhǎng)期規(guī)劃，重新定位海域空間基本功能，明確功能區(qū)的管理要求和環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，為海洋開(kāi)發(fā)、保護(hù)與管理提供科學(xué)依據(jù)。

313路徑相似

隨著沿海港口及相關(guān)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)強(qiáng)度不斷增大，以及海上風(fēng)力發(fā)電等新興用海的涌現(xiàn)，新興產(chǎn)業(yè)與漁業(yè)、航運(yùn)、港口、濱海旅游業(yè)等傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)海洋空間的矛盾日益加劇。從世界范圍來(lái)看，海洋開(kāi)發(fā)的需求與開(kāi)發(fā)強(qiáng)度的不斷增大，必然導(dǎo)致不同行業(yè)用海的沖突，加劇海洋生態(tài)環(huán)境的惡化趨勢(shì)。各國(guó)嚴(yán)格控制圍填海等建設(shè)用海活動(dòng)，確保漁業(yè)和航運(yùn)、港口、旅游等傳統(tǒng)用海，統(tǒng)籌安排各行業(yè)用海，以保護(hù)和改善海洋生態(tài)環(huán)境，保障海域可持續(xù)利用，促進(jìn)海洋經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。

我國(guó)的海洋空間規(guī)劃以海洋功能區(qū)劃、海洋主體功能區(qū)規(guī)劃、海島保護(hù)規(guī)劃等為主要組成部分。海洋功能區(qū)劃編制的法律依據(jù)是《中華人民共和國(guó)海洋環(huán)境保護(hù)法》《中華人民共和國(guó)海域使用管理法》，我國(guó)已于1989—1995年、2002年和2012年先后完成了3輪海洋功能區(qū)劃的編制，海洋功能區(qū)劃覆蓋我國(guó)全部管轄海域[4]。海洋主體功能區(qū)規(guī)劃于2015年印發(fā)，是《全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃》的重要組成部分，是推進(jìn)形成海洋主體功能區(qū)布局的基本依據(jù)。海島保護(hù)規(guī)劃編制的法律依據(jù)是《中華人民共和國(guó)海島保護(hù)法》，已于2012年完成第一輪海島保護(hù)規(guī)劃的編制。

韓國(guó)早在1998年制定《沿岸管理法》，根據(jù)該法的相關(guān)規(guī)定制定實(shí)施《沿岸綜合管理規(guī)劃》，規(guī)劃范圍包括領(lǐng)海部分的沿岸海域和沿岸陸地（海岸線向陸地一側(cè)外延500～1 000 m陸域）實(shí)現(xiàn)陸海統(tǒng)籌規(guī)劃，統(tǒng)籌海洋空間規(guī)劃與陸地發(fā)展規(guī)劃，統(tǒng)籌沿海地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與海洋空間開(kāi)發(fā)與保護(hù)，引導(dǎo)海洋產(chǎn)業(yè)的相對(duì)集聚發(fā)展，實(shí)現(xiàn)資源節(jié)約型發(fā)展要求，提高海域資源利用效率。進(jìn)入2018年，韓國(guó)政府制定《海洋空間規(guī)劃與管理法》，將《沿岸管理法》中海洋功能區(qū)劃（海洋用途功能）部分納入《海洋空間規(guī)劃與管理法》，并于2019年4月正式實(shí)施《海洋空間基本規(guī)劃》，各沿海城市按照《海洋空間基本規(guī)劃》與海洋空間管理規(guī)劃編制指南進(jìn)行編制并實(shí)施海洋空間管理規(guī)劃。可見(jiàn)，韓國(guó)的海洋空間規(guī)劃體系是由“海洋水產(chǎn)發(fā)展基本規(guī)劃-海洋空間基本規(guī)劃-海洋空間管理規(guī)劃-涉海產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃”構(gòu)成的管理體系。

314法律地位相似

韓國(guó)海洋空間規(guī)劃是制定有關(guān)海洋空間保護(hù)與開(kāi)發(fā)利用規(guī)劃（涉海規(guī)劃）的依據(jù)，各海洋產(chǎn)業(yè)的海域使用，應(yīng)遵守海洋空間規(guī)劃（韓國(guó)《海洋空間規(guī)劃與管理法》第11條）。我國(guó)的《海域使用管理法》規(guī)定，國(guó)家實(shí)行海洋功能區(qū)劃制度，海域使用必須符合海洋功能區(qū)劃。由此可見(jiàn)，中韓兩國(guó)均將海洋空間規(guī)劃定義為規(guī)范海洋開(kāi)發(fā)利用和保護(hù)海洋環(huán)境的一項(xiàng)基本制度，海域使用必須符合海洋空間規(guī)劃。

315海洋空間特性評(píng)價(jià)方法相似

我國(guó)的海洋功能區(qū)劃在編制過(guò)程中，要求對(duì)海域生態(tài)環(huán)境和使用現(xiàn)狀進(jìn)行總結(jié)和描述，作為下一步編制區(qū)劃的重要基礎(chǔ)。韓國(guó)《海洋空間規(guī)劃與管理法》第13條中也明確海洋用途區(qū)的劃分與變更，海洋水產(chǎn)部長(zhǎng)官及沿海市（道）知事進(jìn)行海洋用途區(qū)的劃定與變更時(shí)，應(yīng)針對(duì)海洋空間的自然特性、地理環(huán)境及利用可能性等要素開(kāi)展海洋空間特性評(píng)價(jià)，評(píng)價(jià)的內(nèi)容及程序等方面所需事項(xiàng)由海洋水產(chǎn)部令決定，強(qiáng)調(diào)以海洋空間特性評(píng)價(jià)作為海洋用途區(qū)域劃分與變更的基礎(chǔ)。

32差異性分析及對(duì)我國(guó)的啟示

321功能分區(qū)有所不同

韓國(guó)海洋空間規(guī)劃將海洋用途區(qū)分為9類。我國(guó)的海洋功能區(qū)劃將功能區(qū)分為8類，且針對(duì)各功能區(qū)提出海洋環(huán)境保護(hù)要求，包括海水水質(zhì)、沉積物、生物質(zhì)量和生態(tài)環(huán)境等方面。中韓兩國(guó)的海洋空間分區(qū)不盡相同（圖2）。其中，韓國(guó)的科研教育區(qū)與我國(guó)的海洋保護(hù)區(qū)僅部分對(duì)應(yīng)。

322重視海洋空間規(guī)劃的動(dòng)態(tài)性在我國(guó)，海洋功能區(qū)劃作為指導(dǎo)和約束海洋開(kāi)發(fā)利用活動(dòng)、保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境的一項(xiàng)基本制度，同時(shí)又是海洋管理的基礎(chǔ)，特別強(qiáng)調(diào)海洋功能區(qū)劃的科學(xué)性、合理性、穩(wěn)定性[5-7]。主要是因?yàn)椋孩俸Ｑ蠊δ軈^(qū)劃是立足于海域的自然屬性，自然屬性一般具有較強(qiáng)時(shí)期的穩(wěn)定性，其功能不能改變，海洋功能單元和核心功能具有相對(duì)的穩(wěn)定性。②強(qiáng)調(diào)海洋功能區(qū)劃是規(guī)范海洋開(kāi)發(fā)利用與保護(hù)海洋環(huán)境的，一經(jīng)審批就具有法律效力，未經(jīng)法定程序不得隨意修改。然而，在制定未來(lái)長(zhǎng)期海洋功能區(qū)劃時(shí)，根本不可能預(yù)測(cè)所有用海需求，涉海各行業(yè)用海和國(guó)家重大建設(shè)項(xiàng)目用海需要適應(yīng)不斷變化的國(guó)內(nèi)外環(huán)境，作出合理的調(diào)整和修編[8]。

韓國(guó)政府認(rèn)識(shí)到海洋空間規(guī)劃的動(dòng)態(tài)性和靈活型，考慮到海洋空間規(guī)劃執(zhí)行期內(nèi)國(guó)際海洋經(jīng)濟(jì)與國(guó)內(nèi)政策的變動(dòng)，用海需求的變化，以法律的形式明確海洋空間規(guī)劃的“修改”條件。韓國(guó)《海洋空間規(guī)劃與管理法》第五條第四款規(guī)定，《海洋空間基本規(guī)劃》制定實(shí)施5年后，海洋水產(chǎn)部長(zhǎng)官可以開(kāi)展海洋空間規(guī)劃實(shí)施效果評(píng)估，分析海洋空間規(guī)劃的可行性與合理性并提出修改建議。我國(guó)應(yīng)借鑒韓國(guó)《海洋空間規(guī)劃與管理法》中的規(guī)劃 “修改”條款，盡快建立海洋功能區(qū)劃修改程序和制度，更好地適應(yīng)不斷變化的用海需求。楊玉潔等[9]在海洋功能區(qū)劃修編方面進(jìn)行了探索，提出省級(jí)海洋功能區(qū)劃的修改機(jī)制，及時(shí)反映政策的變動(dòng)，有效緩解海洋管理部門(mén)應(yīng)對(duì)海洋經(jīng)濟(jì)和政策變化等各方面壓力。

323重視陸海統(tǒng)籌、陸海產(chǎn)業(yè)的協(xié)調(diào)

韓國(guó)三面環(huán)海，領(lǐng)海和海岸線向陸地一側(cè)外延500～1 000 m以內(nèi)的陸域歸沿海地方政府管轄。地方政府根據(jù)《海洋水產(chǎn)發(fā)展基本法》《國(guó)土空間規(guī)劃》及相關(guān)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃，統(tǒng)籌管轄沿岸海域與沿海陸域，推動(dòng)陸海產(chǎn)業(yè)的協(xié)調(diào)、陸地與海洋開(kāi)發(fā)利用及海洋環(huán)境的保護(hù)。根據(jù)韓國(guó)《海洋空間規(guī)劃與管理法》第三條沿岸海洋功能區(qū)臨時(shí)過(guò)渡措施條款的相關(guān)規(guī)定，按照《沿岸管理法》第十九條劃分的沿岸海洋功能區(qū)按照其基本功能編入相應(yīng)的海洋功能區(qū)。韓國(guó)《沿岸管理法》與《海洋空間規(guī)劃與管理法》中規(guī)定的海洋功能區(qū)劃分與名稱有所不同，根據(jù)《海洋空間規(guī)劃與管理法》的沿岸海洋功能區(qū)的臨時(shí)過(guò)渡措施，原漁業(yè)活動(dòng)保護(hù)區(qū)具體劃分為漁港區(qū)、漁場(chǎng)區(qū);海砂、礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)區(qū)改為礦產(chǎn)資源區(qū);能源開(kāi)發(fā)區(qū)改為產(chǎn)業(yè)設(shè)施區(qū)，海洋旅游區(qū)劃分為休閑娛樂(lè)區(qū)、海上文化設(shè)施區(qū)、海水浴場(chǎng)區(qū);生態(tài)環(huán)境管理區(qū)劃分為海洋水質(zhì)管理區(qū)、海洋環(huán)境修復(fù)區(qū)、水生生物資源保護(hù)區(qū)、海洋生態(tài)保護(hù)區(qū)、景觀保護(hù)區(qū)、公園區(qū)、海洋文化保存區(qū)、災(zāi)害管理區(qū);研究教育保全區(qū)改為海洋調(diào)查區(qū);港口、航海區(qū)劃分為港灣區(qū)、航道區(qū);軍事活動(dòng)區(qū)改為軍事設(shè)施區(qū)。

我國(guó)長(zhǎng)期實(shí)施陸海空間劃分和管理二元化，海洋和陸地規(guī)劃各自依據(jù)不同的法律規(guī)定和政策要求進(jìn)行編制[4]，為有效銜接海陸空間規(guī)劃，“十三五”規(guī)劃中提出建立國(guó)家空間規(guī)劃體系，推進(jìn)空間規(guī)劃領(lǐng)域的“多規(guī)合一”。為統(tǒng)籌協(xié)調(diào)海岸帶空間布局，構(gòu)建陸海統(tǒng)籌的生態(tài)安全格局，2017年國(guó)家海洋局積極推進(jìn)省級(jí)海岸帶綜合保護(hù)與利用總體規(guī)劃試點(diǎn)工作，將海岸帶地區(qū)作為推進(jìn)陸海統(tǒng)籌、優(yōu)化空間格局的重要區(qū)域。韓國(guó)在陸海統(tǒng)籌規(guī)劃、陸海經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)一體化、陸海生態(tài)環(huán)境的保護(hù)與沿岸綜合管理等多個(gè)領(lǐng)域積累了較為豐富的經(jīng)驗(yàn)，值得我國(guó)學(xué)習(xí)和借鑒。

324構(gòu)建海洋空間信息系統(tǒng)

韓國(guó)在海洋空間信息管理方面，首先收集海洋空間資料和信息，必要時(shí)開(kāi)展海洋自然資源調(diào)查，并建立統(tǒng)一的海洋空間信息數(shù)據(jù)庫(kù)對(duì)上述資料和信息進(jìn)行統(tǒng)一管理。韓國(guó)海洋水產(chǎn)部長(zhǎng)官或市（道）知事在編制海洋空間規(guī)劃、開(kāi)展海洋空間特性評(píng)價(jià)工作時(shí)，有權(quán)要求有關(guān)行政機(jī)關(guān)、團(tuán)體及單位提供海洋信息和資料。海洋水產(chǎn)部長(zhǎng)官或市（道）知事如有需求，認(rèn)為有必要開(kāi)展海洋空間特性評(píng)價(jià)的，可自行開(kāi)展海洋調(diào)查或委托具有專業(yè)資質(zhì)的專門(mén)機(jī)關(guān)進(jìn)行調(diào)查。為了制定海洋空間規(guī)劃，對(duì)海洋空間特性評(píng)價(jià)所需的海洋空間信息進(jìn)行綜合管理，海洋水產(chǎn)部可構(gòu)建、運(yùn)營(yíng)海洋空間信息體系。為統(tǒng)籌管理海洋空間信息，有效開(kāi)展海洋空間管理工作，海洋水產(chǎn)部長(zhǎng)官可指定專業(yè)機(jī)構(gòu)，在預(yù)算范圍內(nèi)劃撥經(jīng)費(fèi)扶持專業(yè)機(jī)構(gòu)執(zhí)行海洋空間規(guī)劃評(píng)估工作。當(dāng)前，我國(guó)正在推進(jìn)空間規(guī)劃領(lǐng)域的“多規(guī)合一”，而“多規(guī)合一”其基礎(chǔ)就是空間基本信息的統(tǒng)一性。開(kāi)展海洋空間規(guī)劃的編制需統(tǒng)籌海洋空間信息的管理，并采取相關(guān)的標(biāo)準(zhǔn)，開(kāi)展基于生態(tài)系統(tǒng)的海洋空間特征評(píng)價(jià)，為海洋空間規(guī)劃的編制提供科學(xué)依據(jù)，加強(qiáng)科學(xué)知識(shí)在空間規(guī)劃編制中的作用。

325提升公眾參與海洋功能區(qū)劃的積極性

韓國(guó)《海洋空間規(guī)劃與管理法》第四條中指出，國(guó)家和地方自治團(tuán)體應(yīng)公開(kāi)海洋空間規(guī)劃及其相關(guān)信息，采取有效措施使得公眾能夠參與海洋空間規(guī)劃的編制過(guò)程;第七條中提到市（道）知事在制定海洋空間管理規(guī)劃時(shí)，應(yīng)事先召開(kāi)聽(tīng)證會(huì)，聽(tīng)取相應(yīng)地區(qū)居民的意見(jiàn)，與相關(guān)行政機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人進(jìn)行協(xié)商后，經(jīng)過(guò)海洋空間管理地方委員會(huì)審議，并得到海洋水產(chǎn)部長(zhǎng)官的同意。我國(guó)海洋功能區(qū)劃的編制應(yīng)提高利益相關(guān)者及公眾的參與程度，通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)、移動(dòng)媒體等多種方式向社會(huì)展示規(guī)劃文字、圖件等資料，積極聽(tīng)取專家學(xué)者、社會(huì)團(tuán)體、相關(guān)企業(yè)及公眾等的意見(jiàn)，不斷推進(jìn)海洋空間規(guī)劃的有效實(shí)施。

326加強(qiáng)國(guó)際合作

加大對(duì)海洋空間編制與海洋科學(xué)研究的投入，呼吁加強(qiáng)國(guó)際合作。海洋空間規(guī)劃作為海洋管理的一項(xiàng)重要工具，其主要任務(wù)就是構(gòu)架海洋自然系統(tǒng)與社會(huì)系統(tǒng)之間的橋梁，平衡環(huán)境、生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)多重效益，為海洋管理的科學(xué)化、規(guī)范化奠定基礎(chǔ)。加強(qiáng)海洋空間規(guī)劃的國(guó)際合作，其實(shí)質(zhì)是在大尺度生態(tài)系統(tǒng)下研究海洋空間規(guī)劃。海洋具有連通性，一國(guó)海洋生態(tài)環(huán)境的改善或惡化，對(duì)整個(gè)海洋生態(tài)系統(tǒng)尤其是周邊國(guó)家有重大的影響。充分借鑒其他國(guó)家海洋空間規(guī)劃的成功經(jīng)驗(yàn)，加強(qiáng)交流與合作，有助于推動(dòng)空間規(guī)劃不斷完善和效益的發(fā)揮。中韓兩國(guó)都應(yīng)切實(shí)促進(jìn)海洋科研事業(yè)的發(fā)展，為建立完善的海洋空間規(guī)劃體系提供科學(xué)支撐;加強(qiáng)海洋空間規(guī)劃編制的國(guó)際交流與合作，擴(kuò)大空間規(guī)劃的國(guó)際影響力。

4結(jié)語(yǔ)

2018年頒布的《韓國(guó)海洋空間規(guī)劃與管理法》從海洋空間規(guī)劃的編制、海洋用途區(qū)的劃分與管理、海洋空間信息管理等方面對(duì)韓國(guó)海洋空間規(guī)劃制度進(jìn)行了構(gòu)建，保護(hù)海洋的生態(tài)、文化、經(jīng)濟(jì)效益，強(qiáng)化海洋空間的統(tǒng)籌管理。我國(guó)海洋功能區(qū)劃實(shí)施較早，具有法律地位較高、推行層級(jí)范圍廣[1]、空間規(guī)劃體系健全、重視前期調(diào)研評(píng)估與實(shí)施效果評(píng)價(jià)等優(yōu)勢(shì)，而韓國(guó)在陸海統(tǒng)籌規(guī)劃、海洋空間信息管理、促進(jìn)科研事業(yè)、強(qiáng)化國(guó)際合作、強(qiáng)調(diào)公眾參與等方面具有一定的可借鑒性，可為我國(guó)海洋空間規(guī)劃制度的完善提供參考。

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