韓國《海洋空間規劃與管理法》概況及對我國的啟示

王晶 張志衛 金銀煥 王泉斌 梁熙喆 郭振 王娜

摘要：海洋空間規劃作為重要的海洋空間管理工具，其重要性日益凸顯。韓國為科學管理有限的海洋空間資源，合理協調用海空間矛盾，有效保護海洋生態環境，于2018年4月17日頒布《韓國海洋空間規劃與管理法》。該法從早期海岸帶空間管理擴大到全部管轄海域，從海洋空間資源的無序開發到海域整體性開發，統籌兼顧、突出海域核心價值，推動海洋的可持續利用。文章在梳理韓國海洋空間規劃發展沿革的基礎上，全面解析了《韓國海洋空間規劃與管理法》的內容，包括其空間規劃的分類、內容、范圍、期限、原則、區域劃分等，分析了中韓兩國海洋空間規劃在多方面的異同，在此基礎上得出其對完善中國海洋空間規劃制度的啟示。

關鍵詞：海洋空間規劃;海洋功能區劃;空間特性評價;多規合一;陸海統籌

中圖分類號：X32;P7文獻標志碼：A文章編號：1005-9857（2019）03-0010-07

Overview of Marine Spatial Planning and Management Law in Korea and its Inspiration to China

WANG Jing1，ZHANG Zhiwei1，JIN Yinhuan2，WANG Quanbin1，LIANG Xizhe2，GUO Zhen1，WANG Na3

（1First Institute of Oceanography，MNR，Qingdao 266061，China;2Korea Institute of Ocean Science and Technology，Busan 612022，Korea;3National Marine Data Information Service，Tianjin 300171，China）

Abstract： As an important tool of marine space management，marine spatial planning is becoming more and more important.In order to manage the limited marine space resources scientifically，coordinate the use of marine space contradictions rationally，and protect the marine ecological environment effectively，Korea enacted the Law on Marine Spatial Planning and Management on April 17，2018.This law has extended the coastal zone space management to all the jurisdictional sea area，from the disorderly development of marine space resources to the overall development of the sea area，which coordinates and highlights the core value of the sea area，and promotes the sustainable use of the sea.On the basis of the development of marine spatial planning in Korea，this paper comprehensively analyzed the contents of the Law on Marine Spatial Planning and Management of Korea，including the classification，content，scope，time limit，principles and regional division of the marine spatial planning，and analyzed the similarities and differences between China and Korea in many aspects，from which inspiration could be drawn to improve marine spatial planning system in China.

Key words：Marine spatial planning，Marine functional zoning，Spatial characteristics evaluation，Multiple planning integration，Land and sea coordination

海洋空間規劃的概念起源于國際社會建設海洋保護區的需要，隨著用海空間需求的增加，用海矛盾和海洋生態環境惡化等問題不斷凸顯，越來越多的國家開始關注海洋空間規劃。2006年，聯合國教科文組織召開第一屆海洋空間規劃主題研討會，提出“應用基于生態系統的方法制訂海洋空間規劃”的觀點[1]。自2006年起，政府間海洋委員會（Intergovernmental Oceanographic Commission，IOC）開始推行基于生態系統的海洋空間規劃實踐，并在2009年發布了海洋空間規劃的技術框架（Marine Spatial Planning，a Step by Step Approach）。2017年，在法國巴黎召開的第二屆海洋空間規劃國際論壇更是確定了海洋空間規劃發展的路線圖，并得到了各沿海國的積極響應。近年來，隨著各國海域管理實踐的不斷加深，海洋空間規劃管理政策日趨成熟，海洋空間規劃在世界范圍內得到越來越廣泛的應用和實踐。

1韓國海洋空間規劃的發展沿革

作為三面環海的半島國家，海洋領土面積約為陸地領土面積的5倍，韓國對海洋空間和資源的有效利用與合理保護十分重視，根據國際海洋管理的發展趨勢不斷完善和調整其海洋管理體制，有效提高海洋管理效率，協調用海空間矛盾，實現海洋的可持續利用[2]。根據《海洋水產發展基本法（199601）》，韓國制定了“第一次海洋水產發展規劃”，該規劃作為韓國首個與海洋相關的綜合性長期發展規劃，主要闡明國家海洋政策方針與海洋基本計劃，明確政府海洋工作重點，起到了與國土規劃一同作為韓國領土空間發展規劃的支柱作用。在此期間，韓國政府制定了《第一次國家海岸帶綜合管理規劃》[3]，將海域按照自然屬性和利用需求分為利用、特殊、保全和管理4個類型，目的是為解決開發和保護之間的矛盾，有效進行海洋空間管理。然而，已有的海岸帶綜合管理規劃范圍僅限于領海以內海域，尚未覆蓋專屬經濟區和大陸架等海域，缺乏空間規劃的管理措施和協商機制，缺乏支撐海洋功能區劃的基礎資料，無法科學合理地安排各行業用海，也不能根本解決海洋資源開發與環境保護的矛盾。為解決這一問題，制定第二次海洋水產發展基本規劃（2011—2020年）期間，韓國已開始探討國家海洋空間規劃體系的改革，并將建立海洋空間規劃體系作為第二次海洋水產發展基本規劃的重點課題，經過多年的示范區工作與立法研究，于2018年4月頒布了《海洋空間規劃與管理法》，構建海洋空間規劃體系，將全部管轄海域納入海洋空間規劃體系。同時為制訂全面、科學的海洋空間規劃進行了一系列的準備工作，包括調查海洋生態系統特征、收集用海行為及其未來用海需求等信息數據。

2韓國《海洋空間規劃與管理法》

《海洋空間規劃與管理法》由韓國海洋水產部于2018年4月17日頒布，將于2019年4月18日起正式實施，對海洋空間規劃的編制與實施、海洋空間的可持續利用與開發等事項進行了較為全面的規定。該法由5章22條法律條款、附則7條法律條款組成。第一章總則，內容包括目的、各用語定義、基本原則、國家職責等;第二章海洋空間規劃的制定，內容包括海洋空間基本規劃的制定與公示、海洋空間管理規劃的制定與公示、海洋空間管理地方委員會、與其他規劃的關系、海洋空間規劃的執行等;第三章海洋用途區的劃分與管理，內容包括海洋用途區的劃分、海洋空間特性評價、海洋用途區的管理、海洋空間適合性協商、協商程序、協商內容的實施等;第四章海洋空間信息管理，內容包括信息的收集與調查、海洋空間信息系統構建、海洋空間規劃評估專業機構的指定等;第五章補則，內容包括促進科研項目和國際合作等內容;第六章附則，內容包括實施日期、海洋空間適合性協商等適用案例、臨時過渡措施、相關法律修訂等。

21韓國海洋空間規劃的一般內容與編制步驟

根據韓國《海洋空間規劃與管理法》中海洋規劃管理體制，“海洋空間規劃”分為“海洋空間基本規劃”與“海洋空間管理規劃”兩類。其中：海洋空間基本規劃由韓國海洋水產部組織編制;海洋空間管理規劃由海洋水產部或沿海地方政府組織編制。具體包括廣域市（相當于我國的直轄市）、道或特別自治道（目前全韓國只有一個特別自治道，即濟州特別自治道）。

海洋空間基本規劃一般包括以下內容：海洋空間規劃的基本政策方向，制定海洋空間管理規劃的基本方向，海洋空間信息的收集、保存與應用，海洋空間特性評價，支撐海洋空間管理的科研與國際合作以及總統令規定的其他事項。

海洋空間管理規劃一般包括以下內容：本地區管理規劃的范圍，本地區海域管理的政策方向，本地區海洋空間特性及利用現狀，海洋空間的保護與開發利用需求，本地區海洋空間結構和功能設置，海洋用途區（功能區）的劃分與管理事項以及總統令規定的其他事項。

在海洋空間基本規劃明確了制定海洋空間管理規劃的基本方向后，海洋空間管理規劃的編制按照以下幾個步驟進行：海洋空間特性的基礎調查與評價——海洋用途區的劃分與管理措施的擬定——海洋空間管理規劃（草案）編制——聽取地方居民與政府意見、會同管理機構協商——地方與中央管理委員會審查——海洋水產部批準——海洋空間管理規劃實施與公布（圖1）。

22韓國海洋空間規劃的范圍、期限與原則

從規劃范圍上看，韓國海洋空間規劃包括內水、領海、專屬經濟區、大陸架、從海岸線起至地籍公簿登記的海域范圍內的所有海域。其中專屬經濟區、大陸架和其他總統令規定的海域，其海洋空間管理規劃的編制由海洋水產部負責，而除此之外海域的海洋空間管理規劃由沿海市（道）負責編制。

從規劃期限上看，經海洋水產發展委員會審議后，海洋水產部每10年制定一次海洋空間基本規劃。基本規劃實施5年后，海洋水產部可以開展基本規劃實施評估，審核基本規劃的可行性和合理性并提出修改建議。

從規劃原則上看，主要從4個方面設置：①保證海洋開發利用的生態、文化、經濟效益，應面向未來、統籌安排海洋空間規劃;②優先保障國防安全和海上交通安全等公共需求;③保障公眾參與海洋空間管理政策的制定，并對此提供健全的用海機會;④為實現海洋空間的綜合管理，應促進國際合作及朝韓合作。

23韓國海洋空間規劃的區域劃分、銜接與協調

海洋水產部及沿海行政區應考慮管理規劃制定方針和海洋空間特性評價結果等內容，根據海洋用途區的含義（表1），對海洋用途區進行劃分或變更。在同一個海洋用途區內多個用途相互重疊的，海洋水產部長官及市（道）知事應在充分分析自然環境、社會經濟條件、周邊海域環境保護要求等要素的基礎上，科學確定用海的優先順序;在進行海洋用途區的劃定與變更時，應針對海洋空間的自然特性、地理環境及利用可能性等要素開展海洋空間特性評價。如變更總統令規定的輕微事項時，則不必如此。海洋空間特性評價的內容及程序等由海洋水產部令另行規定。

在編制或修改海洋空間規劃時應注意與以下各項規劃相銜接與協調：①《共有水面管理及填埋法》規定的共有水面填埋基本規劃;②《國土規劃和利用法》規定的城市（郡）基本規劃和城市（郡）管理規劃;③《無人島的保護與管理法》規定的無人島綜合管理規劃;④《水產資源管理法》規定的水產資源管理基本規劃;⑤《濕地保護法》規定的濕地保護基本規劃;⑥《漁場管理法》規定的漁場管理基本規劃;⑦《自然公園法》規定的公園基本規劃;⑧《海洋生態保護與管理法》規定的海洋生態保護與管理基本規劃;⑨《海洋環境保護與利用法》規定的海洋環境綜合規劃;⑩《海洋環境政策基本法》規定的國家環境綜合規劃及環境保護中期綜合規劃。

為了實現2021年在韓國全海域實施海洋空間規劃，推進一體化管理的目標，海洋空間規劃實施的具體任務分為4個方面：①分地區分階段逐步實現海洋空間規劃，以京畿灣為試點，之后在南部海區（2018年）、西南海區（2019年）、西部海區（2020年）、東部海區（2021年）逐步推進;②高效利用海洋空間信息，包括建立普遍適用的海洋信息系統、擴大調查范圍為規劃提供基礎、加強信息質量和開放程度等;③建立海洋空間協調系統，通過建立海洋空間特性評估系統、發展科學決策方法、公眾參與機制活力化、合作共治等方式，協調海洋空間管理;④開展海洋空間綜合管理體系建設，包括重建綜合管理法律法規體系、加強海域管理、成立專門的海洋綜合管理委員會等。

3中韓海洋空間規劃的比較分析與對我國的啟示

31共性分析

311起因相同

海洋空間是人類賴以生存和發展的重要載體，但隨著海洋資源開發技術的大大增強，沿海經濟的迅速發展，各種產業用海規模在逐步擴大，由此帶來的產業用海矛盾日益凸顯，且海洋開發與環境保護之間的矛盾也日益突出。與有限的海洋空間資源相比，人類的海洋空間需求不斷加大、用海強度不斷提高，海洋生態環境惡化和行業間的用海矛盾已成為各國海洋管理所面臨的共同難題[1]。各國政府為了規范人類的海洋開發行為，保護海洋生態環境，編制并實施海洋空間規劃，制定相關法律法規，將其作為優化海洋空間布局，統籌安排行業用海，協調開發與保護矛盾的重要措施。

312政策相近

為提高海洋空間與海洋資源利用效率，發展海洋經濟，切實保護海洋生態環境，維護國家海洋權益，中韓兩國按照海域的自然屬性和社會、經濟需求程度，結合國民經濟和社會發展中長期規劃，重新定位海域空間基本功能，明確功能區的管理要求和環境標準，為海洋開發、保護與管理提供科學依據。

313路徑相似

隨著沿海港口及相關產業開發強度不斷增大，以及海上風力發電等新興用海的涌現，新興產業與漁業、航運、港口、濱海旅游業等傳統產業競爭海洋空間的矛盾日益加劇。從世界范圍來看，海洋開發的需求與開發強度的不斷增大，必然導致不同行業用海的沖突，加劇海洋生態環境的惡化趨勢。各國嚴格控制圍填海等建設用海活動，確保漁業和航運、港口、旅游等傳統用海，統籌安排各行業用海，以保護和改善海洋生態環境，保障海域可持續利用，促進海洋經濟的健康發展。

我國的海洋空間規劃以海洋功能區劃、海洋主體功能區規劃、海島保護規劃等為主要組成部分。海洋功能區劃編制的法律依據是《中華人民共和國海洋環境保護法》《中華人民共和國海域使用管理法》，我國已于1989—1995年、2002年和2012年先后完成了3輪海洋功能區劃的編制，海洋功能區劃覆蓋我國全部管轄海域[4]。海洋主體功能區規劃于2015年印發，是《全國主體功能區規劃》的重要組成部分，是推進形成海洋主體功能區布局的基本依據。海島保護規劃編制的法律依據是《中華人民共和國海島保護法》，已于2012年完成第一輪海島保護規劃的編制。

韓國早在1998年制定《沿岸管理法》，根據該法的相關規定制定實施《沿岸綜合管理規劃》，規劃范圍包括領海部分的沿岸海域和沿岸陸地（海岸線向陸地一側外延500～1 000 m陸域）實現陸海統籌規劃，統籌海洋空間規劃與陸地發展規劃，統籌沿海地區經濟發展與海洋空間開發與保護，引導海洋產業的相對集聚發展，實現資源節約型發展要求，提高海域資源利用效率。進入2018年，韓國政府制定《海洋空間規劃與管理法》，將《沿岸管理法》中海洋功能區劃（海洋用途功能）部分納入《海洋空間規劃與管理法》，并于2019年4月正式實施《海洋空間基本規劃》，各沿海城市按照《海洋空間基本規劃》與海洋空間管理規劃編制指南進行編制并實施海洋空間管理規劃。可見，韓國的海洋空間規劃體系是由“海洋水產發展基本規劃-海洋空間基本規劃-海洋空間管理規劃-涉海產業發展規劃”構成的管理體系。

314法律地位相似

韓國海洋空間規劃是制定有關海洋空間保護與開發利用規劃（涉海規劃）的依據，各海洋產業的海域使用，應遵守海洋空間規劃（韓國《海洋空間規劃與管理法》第11條）。我國的《海域使用管理法》規定，國家實行海洋功能區劃制度，海域使用必須符合海洋功能區劃。由此可見，中韓兩國均將海洋空間規劃定義為規范海洋開發利用和保護海洋環境的一項基本制度，海域使用必須符合海洋空間規劃。

315海洋空間特性評價方法相似

我國的海洋功能區劃在編制過程中，要求對海域生態環境和使用現狀進行總結和描述，作為下一步編制區劃的重要基礎。韓國《海洋空間規劃與管理法》第13條中也明確海洋用途區的劃分與變更，海洋水產部長官及沿海市（道）知事進行海洋用途區的劃定與變更時，應針對海洋空間的自然特性、地理環境及利用可能性等要素開展海洋空間特性評價，評價的內容及程序等方面所需事項由海洋水產部令決定，強調以海洋空間特性評價作為海洋用途區域劃分與變更的基礎。

32差異性分析及對我國的啟示

321功能分區有所不同

韓國海洋空間規劃將海洋用途區分為9類。我國的海洋功能區劃將功能區分為8類，且針對各功能區提出海洋環境保護要求，包括海水水質、沉積物、生物質量和生態環境等方面。中韓兩國的海洋空間分區不盡相同（圖2）。其中，韓國的科研教育區與我國的海洋保護區僅部分對應。

322重視海洋空間規劃的動態性在我國，海洋功能區劃作為指導和約束海洋開發利用活動、保護海洋生態環境的一項基本制度，同時又是海洋管理的基礎，特別強調海洋功能區劃的科學性、合理性、穩定性[5-7]。主要是因為：①海洋功能區劃是立足于海域的自然屬性，自然屬性一般具有較強時期的穩定性，其功能不能改變，海洋功能單元和核心功能具有相對的穩定性。②強調海洋功能區劃是規范海洋開發利用與保護海洋環境的，一經審批就具有法律效力，未經法定程序不得隨意修改。然而，在制定未來長期海洋功能區劃時，根本不可能預測所有用海需求，涉海各行業用海和國家重大建設項目用海需要適應不斷變化的國內外環境，作出合理的調整和修編[8]。

韓國政府認識到海洋空間規劃的動態性和靈活型，考慮到海洋空間規劃執行期內國際海洋經濟與國內政策的變動，用海需求的變化，以法律的形式明確海洋空間規劃的“修改”條件。韓國《海洋空間規劃與管理法》第五條第四款規定，《海洋空間基本規劃》制定實施5年后，海洋水產部長官可以開展海洋空間規劃實施效果評估，分析海洋空間規劃的可行性與合理性并提出修改建議。我國應借鑒韓國《海洋空間規劃與管理法》中的規劃 “修改”條款，盡快建立海洋功能區劃修改程序和制度，更好地適應不斷變化的用海需求。楊玉潔等[9]在海洋功能區劃修編方面進行了探索，提出省級海洋功能區劃的修改機制，及時反映政策的變動，有效緩解海洋管理部門應對海洋經濟和政策變化等各方面壓力。

323重視陸海統籌、陸海產業的協調

韓國三面環海，領海和海岸線向陸地一側外延500～1 000 m以內的陸域歸沿海地方政府管轄。地方政府根據《海洋水產發展基本法》《國土空間規劃》及相關經濟發展規劃，統籌管轄沿岸海域與沿海陸域，推動陸海產業的協調、陸地與海洋開發利用及海洋環境的保護。根據韓國《海洋空間規劃與管理法》第三條沿岸海洋功能區臨時過渡措施條款的相關規定，按照《沿岸管理法》第十九條劃分的沿岸海洋功能區按照其基本功能編入相應的海洋功能區。韓國《沿岸管理法》與《海洋空間規劃與管理法》中規定的海洋功能區劃分與名稱有所不同，根據《海洋空間規劃與管理法》的沿岸海洋功能區的臨時過渡措施，原漁業活動保護區具體劃分為漁港區、漁場區;海砂、礦產資源開發區改為礦產資源區;能源開發區改為產業設施區，海洋旅游區劃分為休閑娛樂區、海上文化設施區、海水浴場區;生態環境管理區劃分為海洋水質管理區、海洋環境修復區、水生生物資源保護區、海洋生態保護區、景觀保護區、公園區、海洋文化保存區、災害管理區;研究教育保全區改為海洋調查區;港口、航海區劃分為港灣區、航道區;軍事活動區改為軍事設施區。

我國長期實施陸海空間劃分和管理二元化，海洋和陸地規劃各自依據不同的法律規定和政策要求進行編制[4]，為有效銜接海陸空間規劃，“十三五”規劃中提出建立國家空間規劃體系，推進空間規劃領域的“多規合一”。為統籌協調海岸帶空間布局，構建陸海統籌的生態安全格局，2017年國家海洋局積極推進省級海岸帶綜合保護與利用總體規劃試點工作，將海岸帶地區作為推進陸海統籌、優化空間格局的重要區域。韓國在陸海統籌規劃、陸海經濟產業一體化、陸海生態環境的保護與沿岸綜合管理等多個領域積累了較為豐富的經驗，值得我國學習和借鑒。

324構建海洋空間信息系統

韓國在海洋空間信息管理方面，首先收集海洋空間資料和信息，必要時開展海洋自然資源調查，并建立統一的海洋空間信息數據庫對上述資料和信息進行統一管理。韓國海洋水產部長官或市（道）知事在編制海洋空間規劃、開展海洋空間特性評價工作時，有權要求有關行政機關、團體及單位提供海洋信息和資料。海洋水產部長官或市（道）知事如有需求，認為有必要開展海洋空間特性評價的，可自行開展海洋調查或委托具有專業資質的專門機關進行調查。為了制定海洋空間規劃，對海洋空間特性評價所需的海洋空間信息進行綜合管理，海洋水產部可構建、運營海洋空間信息體系。為統籌管理海洋空間信息，有效開展海洋空間管理工作，海洋水產部長官可指定專業機構，在預算范圍內劃撥經費扶持專業機構執行海洋空間規劃評估工作。當前，我國正在推進空間規劃領域的“多規合一”，而“多規合一”其基礎就是空間基本信息的統一性。開展海洋空間規劃的編制需統籌海洋空間信息的管理，并采取相關的標準，開展基于生態系統的海洋空間特征評價，為海洋空間規劃的編制提供科學依據，加強科學知識在空間規劃編制中的作用。

325提升公眾參與海洋功能區劃的積極性

韓國《海洋空間規劃與管理法》第四條中指出，國家和地方自治團體應公開海洋空間規劃及其相關信息，采取有效措施使得公眾能夠參與海洋空間規劃的編制過程;第七條中提到市（道）知事在制定海洋空間管理規劃時，應事先召開聽證會，聽取相應地區居民的意見，與相關行政機構負責人進行協商后，經過海洋空間管理地方委員會審議，并得到海洋水產部長官的同意。我國海洋功能區劃的編制應提高利益相關者及公眾的參與程度，通過互聯網、移動媒體等多種方式向社會展示規劃文字、圖件等資料，積極聽取專家學者、社會團體、相關企業及公眾等的意見，不斷推進海洋空間規劃的有效實施。

326加強國際合作

加大對海洋空間編制與海洋科學研究的投入，呼吁加強國際合作。海洋空間規劃作為海洋管理的一項重要工具，其主要任務就是構架海洋自然系統與社會系統之間的橋梁，平衡環境、生態、經濟、社會多重效益，為海洋管理的科學化、規范化奠定基礎。加強海洋空間規劃的國際合作，其實質是在大尺度生態系統下研究海洋空間規劃。海洋具有連通性，一國海洋生態環境的改善或惡化，對整個海洋生態系統尤其是周邊國家有重大的影響。充分借鑒其他國家海洋空間規劃的成功經驗，加強交流與合作，有助于推動空間規劃不斷完善和效益的發揮。中韓兩國都應切實促進海洋科研事業的發展，為建立完善的海洋空間規劃體系提供科學支撐;加強海洋空間規劃編制的國際交流與合作，擴大空間規劃的國際影響力。

4結語

2018年頒布的《韓國海洋空間規劃與管理法》從海洋空間規劃的編制、海洋用途區的劃分與管理、海洋空間信息管理等方面對韓國海洋空間規劃制度進行了構建，保護海洋的生態、文化、經濟效益，強化海洋空間的統籌管理。我國海洋功能區劃實施較早，具有法律地位較高、推行層級范圍廣[1]、空間規劃體系健全、重視前期調研評估與實施效果評價等優勢，而韓國在陸海統籌規劃、海洋空間信息管理、促進科研事業、強化國際合作、強調公眾參與等方面具有一定的可借鑒性，可為我國海洋空間規劃制度的完善提供參考。

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