中國PPP政策協同有效性分析

趙麗坤 魏佳 王卓

2014年以來，國家大力推廣PPP模式，PPP項目數量和投資額快速增長。根據財政部PPP中心數據，截至2019年2月，PPP示范項目已落地930個，投資額高達2萬億元。其中，市政工程類占據絕對領先優勢，項目數量達403個，占比44.5%；其次為交通運輸類，項目數量97個，占比16.9%。PPP項目投資涉及10多個部委，如國家發展和改革委員會（下稱“發改委”）、財政部、住房和城鄉建設部（下稱“住建部”）、中國銀行保險監督管理委員會（下稱“銀保監會”）等。部委之間做到高度協同、政令統一，對于PPP的健康發展至關重要。

20世紀80年代以來，發達國家和一些發展中國家就充分認識到政策的不協調給政府績效帶來的嚴重影響，并提出“整體政府”（Joined-up Government）“政策協同”（Policy Synergism）等理念，旨在消除不同政策之間的矛盾、重疊和沖突，實現充分整合資源、有效提高公共政策效能的目的。中國積極借鑒協同理念進行改革，強調多部門協調配合，形成政策合力，推動PPP行業穩步發展。自2014年起，中國PPP政策頒布數量呈現爆發式增長，政策頒布主體逐漸由單部門向多部門聯合形式轉變。

由于PPP政策的頒布目的不同，政策措施也有所不同。但政策的協同力度是否對PPP發展產生影響？多部門聯合頒布政策是否促進了PPP行業的健康發展？本文將結合PPP政策頒布的現狀，運用多元線性回歸模型等方法對政策的協同有效性進行分析。

政策頒布現狀

研究樣本選擇

本文從“中國政府網”數據庫收集整理了中央政府相關部門在2001—2018年間頒布的，包含法律、指南、辦法、方案、通知、規劃等在內的PPP相關政策。為保證數據的全面性和準確性，圍繞政策背景、發布時間、發布機構、政策類型和頒布部門等具體內容，進行了反復精讀和多輪篩選，最終選擇了由全國人民代表大會、國務院、財政部、發改委、住建部、銀保監會、交通運輸部、水利部、生態環境部、自然資源部、工業和信息化部、國家稅務總局、民政部、科學技術部（下稱“科技部”）、國家鐵路局、國家能源局等20多個部門獨立或聯合頒布的4 516條PPP相關政策作為本文的研究樣本。

數據統計分析

通過對上述PPP相關政策的統計，我們得到圖1。

通過圖1可以發現，自2014年起，中國PPP相關政策頒布數量呈現爆發式增長。同時，多部門聯合頒布現象凸顯，2016年聯合頒布數量達到政策頒布總量的35.6%。政策的頒布部門也由原來的單一部門頒布向多部門聯合頒布轉變。2014—2018年，各部門聯合頒布PPP政策達到4 186條，具體情況如表1所示。

在 4 186條多部門聯合頒布的PPP政策中，參與頒布最多的部門依次為財政部（1 238條）、發改委（1 009條）、住建部（384條）。進一步進行部門間的網絡關系分析，如圖2所示。

分析發現，財政部、發改委和住建部在整個網絡中的面積占比最大。因此，本文將重點研究財政部、發改委和住建部聯合頒布的政策的協同有效性，以及三部門與其他部門聯合頒布的政策的協同有效性對我國PPP項目發展效果的影響。

部門之間聯合頒布政策的協同力度與協同效度分析

協同力度分析

政策力度是描述政策法律效力及實施效力的指標。一般認為，政策力度越大，相關部門就會對其越重視，隨之的配套措施和支持政策就越多，其政策執行效果就越好。因此，政策的部門協同度不僅與政策是否由兩部門聯合頒布有關，而且與政策力度息息相關。在對政策力度的量化上，通常的辦法是統籌考量政策頒布部門、政策類型等方面。具體規則為，由全國人民代表大會及其常務委員會頒布的法律記為5分，由國務院頒布的條例、法令、規定及各部委頒布的條令記為4分，由國務院頒布的暫行條例、規定、方案、決定、意見、辦法、標準及各部委頒布的條例、規定、決定記為3分，由各部委頒布的意見、辦法、方案、指南、暫行規定、細則、條件、標準等記為2分，通知、公告和規劃記為1分。

基于表1統計數據，對2014—2018年間各部門聯合頒布PPP相關政策的協同力度進行匯總分析，結果如表2所示。

分析表2發現，發改委和財政部的協同力度（21）、財政部和住建部的協同力度（17）最高，各部門協同頒布PPP政策的數量均處于上升趨勢，且在2015年達到最佳狀態。這表明在PPP領域，我國政府及相關部門已經逐漸認識到依靠單一力量無法推動PPP項目健康發展。

協同效度分析

為了深入研究部門協同對PPP政策效果的影響，我們設立PPP相關政策協同執行效果為目標，按照式（4）對PPP政策制定部門在某一具體目標上的協同度進行匯總，結果如表4所示。

從部門參與制定政策方面來看，財政部和發改委在PPP具體項目上的協同有效性最好。同時，三大PPP政策制定核心部門的協同度遠大于其他部門。自2014年以來，發改委與其他部門的協同度呈上升趨勢，其中住建部與發改委的協同有效性較高。雖然住建部與銀保監會、住建部與交通運輸部也存在協同，但協同力度明顯低于其與發改委、財政部的協同。從整體目標上來看，各部門在PPP政策協同有效性方面呈波動性提高，這說明部門開始逐漸重視協同頒布PPP政策，且更加關注政策的實施效果。基于此，進一步研究部門協同對政策效果的影響，這對于PPP項目有效推進具有重要的意義。

PPP項目在實際執行效果中，在因變量的測量上，主要參考財政部入庫PPP項目數量和PPP項目投資額，如式（4）所示。

根據變量的顯著性檢驗計算結果，財政部和發改委聯合出臺的政策對PPP項目績效影響最為顯著。

結語

本文從政策協同效果的角度出發，對2001—2018年間4 516條PPP政策進行了分析。結果表明，多部門聯合發布的政策效力要高于各部門單獨發布的政策。在國內眾多的PPP相關政策頒布機構中，參與政策聯合頒布數量最多的機構依次為財政部（1 238條）、發改委（1 009條）和住建部（384條），三者是PPP政策聯合頒布的三大核心部門。其中，發改委和財政部之間聯合頒布的政策對PPP項目績效的影響最為明顯、政策力度最高，財政部和住建部之間聯合頒布的PPP政策協同有效性最好。

針對PPP政策協同效用的分析結果，本文為繼續深化PPP政策的應用提出以下建議。一方面，要提高PPP政策的規范化。現存的PPP政策多為各部委的規章條例，數量龐雜，缺乏針對性且存在沖突現象。應規范PPP政策的層級及政策的針對性，規范各部門的權力和責任界限，形成“專業專策”的局面。另一方面，要提高PPP政策的整體協同性。要求各部門之間協調配合，形成政策合力，確保政令統一。在協同的同時完善政策缺口，對于PPP政策的盲區，如土地、稅收等問題，應及時出臺相應的政策，避免因政策的缺失導致風險的產生。

[基金項目：北京高等學校高水平人才交叉培養項目“大學生科研訓練計劃深化項目”（編號：108052961917/014）。]