保障性住房市場化收購底價確定探析

劉慈　鐘勝民

摘要：本文通過分析遼寧省三市棚戶區改造安置房屋收購辦法中招標底價的確定方法，指出了在實際操作中可能出現的問題，提出了三點建議：建議縣（市）區政府負責市場化收購商品房公開招標底價確定工作;建議招標底價的確定以社會平均成本作為參照基礎;建議制定市場化收購實施細則，并報市政府常委會討論通過后再依細則開展商品房收購工作。

關鍵詞：棚戶區改造;安置房市場化收購;底價;建議

一、引言

保障性住房是指政府為中低收入住房困難家庭所提供的限定標準、限定價格或租金的住房，一般由廉租住房、經濟適用住房、政策性租賃住房、定向安置房等構成，也包括城市、林區、墾區、煤礦職工的棚戶區（危舊房）改造、游牧民定居工程等。

遼寧省的棚戶區改造安置方式大體分為兩大類六種方式：第一類實物安置，分為原地回遷安置、異地回遷安置兩種方式;第二類為貨幣化安置，分為直接貨幣化安置、通過政府組織居民自主購房、搭建平臺組織居民團購住房、政府購買商品房安置棚改戶四種方式。本文主要通過探討政府購買商品房安置棚改戶方式中公開招標底價的確定方法，對今后類似安置方式及城市危房改造、廉租房的購買等需要確定商品房購買底價的相關工作提出建議。

二、政府購買商品房底價確定中存在的問題

按照國家開發銀行棚改貸款要求，采用政府購買商品房安置棚改戶安置方式的，需項目所在市出臺商品房市場化收購指導意見，作為購買商品房的操作依據。遼寧省相關城市出臺了相關文件其中涉及商品房定價內容的大體表述如下：朝陽市規定在購買價格不高于所在區域在售普通商品住宅均價的基礎上，以最低折扣、最高限價、單一價格、一房一價等多種形式確定;各縣（市）區政府應召開政府常務會議，審議責任部門上報的購買房源和購買價格確定情況，并出具會議紀要明確審議事項。撫順市規定由住建、財政、評審、審計和紀檢監察等部門聯合組成收購定價工作小組，向所在區域開發商開展房源調查和詢價談判工作，常務會議討論通過后，授權棚改責任部門實施公開采購。并將實施方案、采購房源、安置名單和貸款需求報市棚改主管部門，由政府采購房源價格應考慮房屋建設綜合造價，開發利潤率不得超過3%。錦州市規定承接主體應委托具備相關資質的代理機構，向市場公開發布政府采購招標公告。政府采購房源價格應考慮房屋建設綜合造價，開發利潤不得超過5%。

縱觀三個城市的定價辦法條理清晰，結構完整，但操作起來是否順暢呢？在采購房源中最重要的就是招標底價的確定，也是采購房源過程中的難點。朝陽市的文件在這三個城市中規定相對完備，但也存在一個問題就是在售普通商品住宅均價如何確定，由哪個部門出具相關價格，沒有明確規定。撫順市和錦州市所出臺的文件中也存在同樣的問題，兩市都規定了政府采購房源價格應考慮房屋建設綜合造價，開發利潤不得超過一定比例。但也沒有明確房屋建設綜合造價如何確定，由哪個部門確定。撫順市有收購定價工作小組，如果由工作小組來確定，那又是由小組中哪個單位具體負責確定的呢，在文件中沒有體現。錦州市規定相對簡單，文件中只是提到了房屋建設綜合造價，價格由哪個部門出具，如何確定沒有明確。

文件中不明確的內容太多，會給具體操作造成困難。例如遼寧省J市L區有一棚改項目，需政府購買商品房1400余套安置棚改戶，項目總投資7億余元。該項目在確定招標底價過程中，項目所在區政府與融資平臺公司發生了分歧。項目所在區政府以J市的收購指導文件規定承接主體（即融資平臺）負責招標工作為由，拒絕確定招標底價：融資平臺以國家明確規定房屋征收應由項目所在地縣（市）區政府負責為由，要求項目所在區政府確定招標底價：而J市出臺的文件中也沒有明確由哪一方確定招標底價，只是規定采購房源價格應考慮房屋建設綜合造價，開發商利潤不得超過5%。雙方僵持很長時間，直接影響到項目棚改貸款的申請。最終的處理方式為由平臺公司委托兩家評估機構評估確定招標底價，評估方式為成本法評估，以評估低值作為招標底價。由此可見一個沒有設計好的收購辦法將給工作帶來不便。

三、建議

無論是棚戶區改造、危舊房改造還是政府購買廉租房，只要涉及市場化采購商品房，定價問題都是無法逾越的重點和難點。制定完善的定價制度，可以提高行政效率，更能保護干部使他們能放手工作無后顧之憂。

1.建議縣（市）區政府具體負責政府采購商品房公開招標底價確定工作。第一，從項目建設單位來看，無論是棚戶區改造工作、城市危房改造工作還是廉租房的購買工作，項目建設單位一般情況下都是縣（市）區政府，是項目的實際主體，由他們確定底價是合適的。第二，從資金方面來看，這類項目的資金來源基本上都是縣（市）區政府的財政資金，項目貸款本息的償還也都是由縣（市）區政府的財政資金償付的，縣（市）區政府有多大財政承受能力，能夠支出多少資金購買商品房，理應由縣（市）區政府自己來決定。第三，有些城市的購買辦法中有多部門組成的定價小組存在，但這個定價小組往往只是起到一個程序性審查的作用，各單位很少有實際抽調工作人員參與項目招標底價確定工作，工作實際參與者只有縣（市）區政府工作人員。也有城市規定向政府常委會匯報的集體決策程序，但匯報的基礎性工作也是由縣（市）區政府具體完成的，所以從責權利等方面綜合考慮由縣（市）區政府負責采購商品房公開招標底價確定工作是可行的。

2.建議招標底價的確定以社會平均成本作為參照基礎。有些城市的購買辦法中規定了，政府采購房源價格應考慮房屋建設綜合造價，開發利潤不得超過一定百分比。但沒有明確如何確定房屋建設綜合造價。確定房屋建設綜合造價最準確的方法是工程量清單預算法，但在初期的房源調查中，讓被調查房地產開發企業提供工程量清單是有難度的，何況有些樓盤還沒有竣工。通過評估的方法確定調查目標樓盤的成本價格也是不可行的，通過重置成本評估法確定樓盤建設成本誤差很大，每一小項的調整，數據值的選取，都會影響到評估價格，同時在評估過程容易受到干擾，使評估價格失真。

建議縣（市）區政府可組織區屬住建、財政和國土等專業部門，通過了解權威部門公開發布的目標區域內土地價格和房屋建造成本，推算出目標區域內的房屋建造成本，計算成本時財務費用率、銷售費用率和利潤率可取0%計算。以政府購買商品房安置棚改戶作為安置方案，目標之一就是去庫存，化解金融風險，既然是要幫助房企渡難關，幫助開發商資金周轉，要求開發商讓利也是合理要求，同時控制采購價格也可以降低棚戶區改造的成本，在棚改土地出讓時也可以降低土地出讓成本，進而降低商品房出售價格，從而控制商品房價格過快上漲。一直以來就有政府采購商品房推高房價的說法，如果我們能夠在采購過程中真正地做到低價購買，也能起到一定的抑制房地產價格不合理上漲的效果。

3.建議制定市場化收購實施細則，并報市政府常委會討論通過，實施細則通過后再依細則開展商品房收購工作。實施細則的制定越細越好，人為可變量越少越好。毋庸諱言很多棚改項目背后都有開發商的身影若隱若現，他們與政府關系融洽，在這種情況下與開發商談價格是很多領導干部都不愿意做的事情。有的棚改項目采購的形式到了最后很可能是單一來源，在這種情況下開發商就是確定的，底價的確定工作的難度更大，如果實施細則制定的剛度大，可變空間小將有利于工作人員開展工作。

作者簡介：

劉慈，鐘勝民，錦州市自然資源服務中心，遼寧錦州。