海上志愿者及其相關(guān)法律問題

初亞男 張晏瑲

摘要：為加強(qiáng)我國海洋管理尤其是海上突發(fā)事故應(yīng)急處理，實(shí)現(xiàn)海上志愿服務(wù)的健康可持續(xù)發(fā)展，文章論述海上志愿者及其相關(guān)法律問題。研究結(jié)果表明：海上志愿者具有自愿性、無償性和公益性，其身份可認(rèn)定為非營利性組織中的個體或行政輔助人;我國海上志愿者的具體實(shí)踐主要是海上搜救志愿者，在發(fā)揮重要作用的同時也存在組織管理等方面的問題，亟須以法律制度的形式，從完善國家海洋管理體制機(jī)制出發(fā)加以解決;對于海上志愿者的侵權(quán)責(zé)任，應(yīng)充分考慮海上志愿服務(wù)的特殊性，以支持其發(fā)展為前提，根據(jù)現(xiàn)有法律體系，統(tǒng)一司法標(biāo)準(zhǔn)和機(jī)制，并加快專門立法。

關(guān)鍵詞：海上搜救;志愿服務(wù);行政輔助人;侵權(quán)責(zé)任;立法

中圖分類號：D92;C936? ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? ? 文章編號：1005-9857（2019）06-0014-04

Maritime Volunteers and Related Legal Issues

CHU Yanan1，ZHANG Yanqiang2

（1.Shandong University，Qingdao 266237，China;

2.Dalian Maritime University，Dalian 116026，China）

Abstract：In order to strengthen the marine management in China，especially the handling of emergencies，and to realize the healthy and sustainable development of marine volunteer service，this paper discussed marine volunteers and related legal issues.The research results showed that marine volunteers are voluntary，unpaid and for the public good.Their identity can be classified as individuals or administrative assistance in nonprofit organization.The specific practice of marine volunteers in China is mainly maritime search and rescue.While playing an important role，there are many problems in terms of organizational management of marine volunteers.It is necessary to establish relevant legal systems to solve these problems from the perspective of improvement of national marine management system.In terms of the tort liability of marine volunteers，the special nature of marine volunteer service should be fully considered.On the premise of supporting its development，according to the existing legal system，the judicial standards and mechanisms should be unified and the adoption of specialized legislation accelerated.

Key words：Maritime search and rescue，Volunteer service，Administrative assistance，Tort liability，Legislation

1 海上志愿者

隨著海洋開發(fā)利用程度的不斷提高，與海洋有關(guān)的活動日益豐富，政府處理海洋事務(wù)尤其是突發(fā)事故難免出現(xiàn)人力和物力短缺的情況，而需要民間力量的配合，海上志愿者應(yīng)運(yùn)而生。

2017年國務(wù)院發(fā)布《志愿服務(wù)條例》，規(guī)定“本條例所稱志愿者，是指以自己的時間、知識、技能、體力等從事志愿服務(wù)的自然人”。其中包括3個要素：①從事志愿服務(wù)完全出于主觀意愿，即自愿性;②志愿行為本身不會使志愿者獲得經(jīng)濟(jì)利益和報酬，即無償性;③志愿行為會使社會公益事業(yè)獲得利益，即公益性。因此，對志愿者的定義、地位和責(zé)任等進(jìn)行研究都不應(yīng)脫離這3個要素[1]。

作為志愿者的種類之一，海上志愿者也滿足上述要素。同時，與陸上活動相比，海上活動更加復(fù)雜、多變和難以預(yù)測，海上志愿者又是志愿者的特殊存在。除能盡快參與海上突發(fā)事故的搜救，最大限度地減少事故損失外，海上志愿者在海洋環(huán)保、海巡和緝私等方面也發(fā)揮重要作用，具有行政輔助人的性質(zhì)。“行政輔助人”的理論基礎(chǔ)為發(fā)達(dá)國家政府改革所形成的新公共管理理論，其吸收現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)和私營管理學(xué)的理論和方法，認(rèn)為許多私營管理模式都可被政府用于行政管理，即借助外力管理，并隨環(huán)境的變化靈活調(diào)整[2]。我國海上志愿者的發(fā)展起步較晚，臺灣地區(qū)曾有海巡志工的實(shí)踐，但對運(yùn)用海巡志工的行政行為和海巡志工的授權(quán)范圍等未有詳細(xì)規(guī)定[3]，因此對海上志愿者的相關(guān)機(jī)制有待立法和實(shí)踐。

2 海上志愿者的身份認(rèn)定

2.1 非營利性組織中的個體

《志愿服務(wù)條例》規(guī)定“本條例所稱志愿服務(wù)組織，是指依法成立，以開展志愿服務(wù)為宗旨的非營利性組織”。該規(guī)定將志愿服務(wù)組織認(rèn)定為非營利性組織，與其無償性和公益性相契合，志愿服務(wù)組織也可根據(jù)非營利性組織的相關(guān)規(guī)定獲得稅收優(yōu)惠等國家財(cái)政支持。

海上活動通常面臨緊急性和技術(shù)性的問題，需要海上志愿者的協(xié)調(diào)和配合，然而該規(guī)定將志愿者依附于志愿服務(wù)組織，僅具有鼓勵性和引導(dǎo)性，并未從國家層面明確相關(guān)活動對志愿者的需求和領(lǐng)導(dǎo)。

2.2 行政輔助人

根據(jù)新公共管理理論，可借用私營主體的管理模式，拓展政府行政管理的途徑，從而打破政府行政管理的僵化模式（科層制，人員一經(jīng)錄用即永久任職，往往注重投入而忽視產(chǎn)出）[2]。將海上志愿者認(rèn)定為行政輔助人主要基于其可協(xié)助海上搜尋、緝私和過境安檢等工作，但須在司法職權(quán)范圍外，即具有行政輔助性質(zhì)，類似于輔警人員，但我國法律對此尚未有明確規(guī)定。

將海上志愿者認(rèn)定為行政輔助人具有必要性，可彌補(bǔ)政府人力資源的不足，同時有利于與行政對象的良好協(xié)商和溝通，更具有靈活性。與此同時，該身份的認(rèn)定涉及海上志愿者的服務(wù)拓展以及公共權(quán)力的依法行使，須加強(qiáng)監(jiān)督和管理。

3 我國海上志愿者的具體實(shí)踐

我國最廣泛運(yùn)用的海上志愿者是海上搜救志愿者。海上搜救志愿者由相關(guān)志愿服務(wù)組織直接調(diào)配和管理，由國家主管部門統(tǒng)一指揮，同樣具有自愿性、無償性和公益性。海上搜救志愿者可及時響應(yīng)和提供多層次和多樣化的志愿服務(wù)，主要包括救助遇險人員、打撈落海物品和恢復(fù)海洋環(huán)境，從而最大限度地減少事故損失，在海上突發(fā)事故應(yīng)急處理中發(fā)揮極其重要的作用。

為鼓勵志愿服務(wù)事業(yè)的發(fā)展，《中國注冊志愿者管理辦法》對注冊志愿者的基本條件規(guī)定較寬松。然而海上搜救任務(wù)具有危險性和突發(fā)性，海上搜救志愿者須具備基本能力以及良好的身體和心理素質(zhì)，因此其注冊和選拔應(yīng)更加嚴(yán)格，綜合考慮其年齡和民事行為能力等因素，此外加強(qiáng)技能培訓(xùn)和資格認(rèn)證[4]。

目前我國海上搜救志愿服務(wù)組織存在缺少身份認(rèn)定等法律保障以及財(cái)政撥款和社會捐助等經(jīng)濟(jì)保障，組織管理松散，對設(shè)備和資金的使用缺少監(jiān)督，志愿者的專業(yè)技能和自我保護(hù)意識不高，培訓(xùn)流于形式等問題[5]，導(dǎo)致志愿服務(wù)的能力和效率較低，亟待通過法律制度加以解決。

4 我國海上志愿者的發(fā)展

4.1 組織管理

我國海上志愿者普遍存在組織管理無序的問題，導(dǎo)致專業(yè)技術(shù)較低，難以滿足海上活動需求。這與我國海洋管理體制機(jī)制有關(guān)，具體體現(xiàn)在4個方面：①國家和地方海洋管理權(quán)限缺少相應(yīng)細(xì)則;②海洋管理系統(tǒng)內(nèi)部缺少對海上志愿者的關(guān)注;③各地海洋主管部門缺少交流，遇到大范圍的海上突發(fā)事故時通常措手不及，海上志愿服務(wù)也捉襟見肘[2];④海上志愿服務(wù)組織缺少與地方政府和海洋主管部門的溝通，服務(wù)范圍狹窄，沒有充分發(fā)揮作用[5]。對此，主要應(yīng)對措施包括4個方面。

（1）地方政府便于接近不同的社會群體，發(fā)展海上志愿者比國家更具優(yōu)勢，應(yīng)最大限度地授予和明確地方相關(guān)管理權(quán)限;探索海上志愿服務(wù)的多元化模式[6]，使其既在國家主導(dǎo)下發(fā)揮作用，又加強(qiáng)地方政府之間的交流和協(xié)作，打破區(qū)域壁壘。

（2）有機(jī)整合和科學(xué)配置地方海洋管理資源，完善海上志愿者資格認(rèn)證制度，分別組織不同專業(yè)領(lǐng)域的海上志愿者，并提高其專業(yè)技術(shù)能力。

（3）加強(qiáng)各地海洋主管部門的合作，在召集、選拔和培訓(xùn)海上志愿者方面共享經(jīng)驗(yàn);建立跨區(qū)域海上志愿者管理制度，根據(jù)實(shí)際需要靈活調(diào)配海上志愿者[7]，共同應(yīng)對海上突發(fā)事故。

（4）在組織管理海上志愿者的過程中，可采取以志愿服務(wù)組織為中介的模式和政府自行開展的模式：前者需要志愿服務(wù)組織加強(qiáng)與政府的配合和協(xié)作，確保及時提供相關(guān)服務(wù)，同時政府提供必要的引導(dǎo)和保障志愿者的合法權(quán)利;后者需要政府投入更多的精力，根據(jù)行政管理需求選拔和利用適合的志愿者，從而提高志愿服務(wù)的效率以及更好地保障志愿者的合法權(quán)利。

在采取上述措施的基礎(chǔ)上，從國家和社會層面為海上志愿服務(wù)組織提供資金保障。同時，在海上志愿服務(wù)組織內(nèi)部加強(qiáng)對資金使用的管理和監(jiān)督，在海上志愿服務(wù)組織的設(shè)備配置和海上志愿者的技能培訓(xùn)等方面加大投入，以滿足海上志愿服務(wù)的需要。

4.2 侵權(quán)責(zé)任

我國法律對于志愿者侵權(quán)的歸責(zé)和賠償機(jī)制未有明確規(guī)定，《志愿服務(wù)條例》強(qiáng)調(diào)保障志愿者的合法權(quán)利，但未涉及志愿者在志愿服務(wù)過程中的侵權(quán)責(zé)任，相關(guān)機(jī)制僅可依據(jù)《中華人民共和國侵權(quán)責(zé)任法》和《中華人民共和國國家賠償法》的一般性規(guī)定。因此，實(shí)踐中可能出現(xiàn)2個方面的問題。

（1）侵權(quán)責(zé)任主體通常是志愿服務(wù)組織。《黑龍江省志愿服務(wù)條例》規(guī)定，“志愿者在志愿服務(wù)中給服務(wù)對象造成損害的，由志愿者組織依法承擔(dān)相應(yīng)民事責(zé)任;志愿者有故意的，志愿者組織可以依法向其追償費(fèi)用。”此條例具有一定的先進(jìn)性，所依據(jù)的原則是《最高人民法院關(guān)于審理人身損害賠償案件適用法律若干問題的解釋》的規(guī)定，即“雇員在從事雇傭活動中致人損害的，雇主應(yīng)當(dāng)承擔(dān)賠償責(zé)任;雇員因故意或者重大過失致人損害的，應(yīng)當(dāng)與雇主承擔(dān)連帶賠償責(zé)任。雇主承擔(dān)連帶賠償責(zé)任的，可以向雇員追償”。現(xiàn)有規(guī)定盡管體現(xiàn)對志愿者侵權(quán)責(zé)任的追償，但仍由志愿服務(wù)組織承擔(dān)替代責(zé)任。然而將志愿服務(wù)組織與志愿者的關(guān)系看作雇傭與被雇傭的關(guān)系欠妥，二者之間不存在勞動合同和報酬，且志愿服務(wù)組織對志愿者的行為僅是方向上的引導(dǎo)，未達(dá)到對勞動者的要求。

（2）對侵權(quán)責(zé)任采用過錯歸責(zé)或無過錯歸責(zé)的規(guī)定不同，易引發(fā)司法實(shí)踐中的“同案異判”。《中華人民共和國侵權(quán)責(zé)任法》規(guī)定，“行為人因過錯侵害他人民事權(quán)益，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任”（過錯歸責(zé)）和“行為人損害他人民事權(quán)益，不論行為人有無過錯，法律規(guī)定應(yīng)當(dāng)承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任的，依照其規(guī)定”（無過錯歸責(zé)）。對于志愿者的侵權(quán)責(zé)任，部分地區(qū)采用過錯歸責(zé)原則（如黑龍江省），有利于激發(fā)志愿者的積極性，也避免擴(kuò)大志愿服務(wù)組織的責(zé)任承擔(dān)范圍;部分地區(qū)采用無過錯歸責(zé)原則（如廣東省[8]），在一定程度上加重志愿者的侵權(quán)責(zé)任。

由于海上志愿服務(wù)的危險性和技術(shù)性較高，海上志愿者侵權(quán)的歸責(zé)和賠償機(jī)制值得關(guān)注，應(yīng)根據(jù)海上志愿服務(wù)的性質(zhì)和特點(diǎn)綜合考量，并立法完善。對于海上志愿者在志愿服務(wù)過程中造成的服務(wù)對象或第三人的財(cái)產(chǎn)或人身損害時，責(zé)任主體具有多方性，包括志愿者、志愿服務(wù)組織、志愿服務(wù)對象和第三人。在現(xiàn)有法律體系中，《志愿服務(wù)條例》對保障志愿者的合法權(quán)利有所規(guī)定，其立法精神和指導(dǎo)思想應(yīng)被適用。海上志愿服務(wù)具有公益性，有利于海洋管理和社會進(jìn)步，應(yīng)大力支持其發(fā)展[9];同時，海上志愿服務(wù)是自愿和平等建立的關(guān)系，具有較強(qiáng)的主觀性。因此，對于海上志愿者的侵權(quán)行為，宜由海上志愿服務(wù)組織承擔(dān)替代責(zé)任，并根據(jù)海上志愿者的過錯程度對其進(jìn)行追償，從而減輕海上志愿者的心理負(fù)擔(dān)，激發(fā)其積極性。此外，依法規(guī)定減免責(zé)事由也十分重要。

5 結(jié)語

海上志愿者在海洋管理尤其是海上突發(fā)事故應(yīng)急處理方面發(fā)揮重要作用，目前我國在海上志愿者的組織管理等方面存在一些問題，與國家海洋管理體制機(jī)制有關(guān)，亟須以法律制度的形式解決。對于海上志愿者的身份認(rèn)定和侵權(quán)責(zé)任等法律問題，應(yīng)根據(jù)現(xiàn)有法律體系，形成統(tǒng)一的司法標(biāo)準(zhǔn)和機(jī)制，促進(jìn)海上志愿服務(wù)的健康可持續(xù)發(fā)展。

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