論我國無效行政行為制度

朱碧云

摘要：在當(dāng)今社會，行政行為已經(jīng)貫穿于人們?nèi)粘Ｉ畹姆椒矫婷?，從理論上來看，行政行為可以理解為：它是行政管理法律關(guān)系的客體，即雙方當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)指向的對象。雙方當(dāng)事人圍繞行政行為形成法律關(guān)系。本文主要討論現(xiàn)如今行政行為中的無效行政行為，通過對行政行為的剖析，進(jìn)行有效、無效的對比，擬講清何為無效行政行為。

關(guān)鍵詞：無效行政行為;法律制度;行政管理法

要想理解無效的行政行為，首先要講清的必然是行政行為的概念。通常來說，行政行為是行政管理法律關(guān)系的客體，即雙方當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)指向的對象。雙方當(dāng)事人圍繞行政行為形成法律關(guān)系。行政主體有權(quán)依法實施行政行為，行政相對人則負(fù)有服從的義務(wù)。行政行為有廣義和狹義兩種含義。廣義的行政行為是指行政組織實施的所有“生效行政法律效力的行為”。狹義的行政行為是指行政主體及其工作人員行使行政職權(quán)對行政相對人作出的法律行為。但在日常生活中，我們更傾向于行政行為以取狹義解釋。

一、行政行為的相關(guān)法律概念

可能從非法律專業(yè)的角度來看上述解釋有些晦澀，如果從行政行為的內(nèi)容方面著手，可能更利于理解。行政行為的內(nèi)容是指某個行政行為對行政相對人的權(quán)利、義務(wù)等產(chǎn)生的具體影響。不同內(nèi)容的行政行為，有不同的法律效果。行政主體正是通過不同的行政行為來行使其行政職能，達(dá)到對社會進(jìn)行有效管理的目的。那行政行為的內(nèi)容到底有什么內(nèi)涵呢？

歸納起來，行政行為的內(nèi)容主要有：

（一）賦予權(quán)益、限制和剝奪權(quán)益

賦予權(quán)益是指賦予行政相對人法律上的利益、權(quán)利或權(quán)能。什么是權(quán)能？是指資格獲取人從事某種活動或行為的必要條件，如頒發(fā)營業(yè)執(zhí)照使其獲得經(jīng)營的資格、授予律師從業(yè)資格、醫(yī)師從業(yè)資格等。而所謂權(quán)利，是指使行政相對人自己能夠?qū)嵤┠撤N行為，或要求他人不為某種行為的自由，如頒發(fā)駕駛執(zhí)照，獲得執(zhí)照后可以自由駕車的行為，以及其他任何個人或組織不得非法干預(yù)其駕車自由等。所謂利益，是指基于某種權(quán)利所得到的便利或好處，如給予行政獎勵、依法發(fā)放社會保障金等。剝奪、限制權(quán)益是指剝奪、限制行政相對人已有的法律上的權(quán)能、權(quán)利或利益。如收回社會保障金、收回醫(yī)師從業(yè)資格、吊銷營業(yè)執(zhí)照、責(zé)令企業(yè)停產(chǎn)/停業(yè)等。剝奪、限制權(quán)益的情況一般多是以行政相對人做出了違反國家法律規(guī)定的行為為前提，是對違法行為的制裁。

（二）科以義務(wù)或免除義務(wù)

科以義務(wù)是指行政主體使行政相對人承擔(dān)某種作為或不作為義務(wù)，如企業(yè)經(jīng)營者要按照國家法律規(guī)定，以行政相對人的身份承擔(dān)繳稅義務(wù);城市管理執(zhí)法局可以要求行政相對人對違章建筑停止施工、拆除違法建筑等搜屬于此類。免除義務(wù)是指行政主體免除行政相對人原應(yīng)履行的義務(wù)。如在特殊情況下，國家稅務(wù)機(jī)關(guān)可以按照法律規(guī)定免除行政相對人上繳稅費的情況。

（三）確認(rèn)法律事實與法律地位

確認(rèn)法律事實是指行政主體依法確認(rèn)對某個法律關(guān)系有重大影響的事實是否存在，如交通事故或醫(yī)療事故的鑒定結(jié)論就屬于對交通事故或醫(yī)療事故的事實予以確認(rèn)，確認(rèn)結(jié)果將會對法律責(zé)任的分擔(dān)起重要作用。確認(rèn)法律地位是指行政主體依法對某個法律關(guān)系中的當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)是否存在以及存在的范圍加以確認(rèn)，如房屋管理部門對房屋產(chǎn)權(quán)的確認(rèn)、土地管理部門或人民政府對土地所有權(quán)或使用權(quán)的確認(rèn)等。

簡單來說，行政行為有三個方面的特征：一是行政行為是行使行政職權(quán)，進(jìn)行行政管理的行為。二是行政行為是行政主體所為的行為。三是行政行為是行政主體實施的能夠產(chǎn)生行政法律效果的行為。至此，我們應(yīng)該能夠理解何為行政行為，通俗來說，就是國家行政機(jī)關(guān)對公民做出的一系列法律規(guī)定的行政事項，這是公民與國家機(jī)關(guān)、部門之間發(fā)生的法律行為，而非公民與公民之間做出的行為動作[1]。

行政行為的做出還要符合其基本原則：行政行為必須符合行政程序法確定的基本原則和制度，如行政行為公正、效率、公開等原則以及為確保上述原則的實現(xiàn)而確立的時效制度、案卷制度、職能分離制度、聽證制度、辯論制度、回避制度、調(diào)查制度、情報公開制度等。

二、無效行政行為的相關(guān)法律概念

無效行政行為是指已經(jīng)成立了的行政行為但由于重大、明顯違法而不具有公定力，從而自始、當(dāng)然、確定不發(fā)生法律效力的行政行為。公定力是指行政行為一經(jīng)成立，不論是否合法，即具有被推定為合法而要求所有機(jī)關(guān)、組織、個人予以尊重的一種法律效力。在講清何為行政行為后，對于無效行政行為應(yīng)該已經(jīng)很好理解。其實，出現(xiàn)無效行政行為的可能性確實存在，但同時也確實少之又少。

從概念上我們可以發(fā)現(xiàn)，對于行政行為是否有效，主要看的是它是否具有公定力。在關(guān)于無效行政行為是否具有公定力的問題上，理論上爭議較多。目前，大多數(shù)學(xué)者認(rèn)為，無效具體行政行為不具有公定力。但也有學(xué)者認(rèn)為，所有具體行政行為，包括無效具體行政行為，都具有公定力。所以，從法律角度上，對于無效行政行為也做出了相應(yīng)的判斷標(biāo)準(zhǔn)，主要如下：

（一）行政行為涉及違法，具有重大違法情形

（1）做出行政行為的行為主體應(yīng)當(dāng)具備行政主體資格，一個本身不具備做出行政行為的主體，它所做出的行為，必然不屬于合法的行政行為，應(yīng)屬于無效行政行為。

（2）行政主體做出的行政行為超越自身行政權(quán)力范疇，或做出本無權(quán)做出的行政行為。我國《行政訴訟法》第五十四條中將“超越職權(quán)的”作為撤銷判決的情形之一，未將無權(quán)情形進(jìn)行單列，在司法實踐當(dāng)中，往往將無權(quán)處分的情形作為超越職權(quán)處理，所以廣義上的超越職權(quán)包括無權(quán)限的情形。

如果行政行為違法比較嚴(yán)重，相對人只能在承受嚴(yán)重的后果之后才能通過訴訟或復(fù)議來取得行政法上的救濟(jì)，這從保護(hù)相對人合法權(quán)益的角度來講又是極其不合理的。因而需要無效行政行為制度來彌補公定力理論的不足。要是這一功能得到發(fā)揮，相對人的抵抗權(quán)得以更好地維護(hù)相對人的合法權(quán)益就必須了解什么樣的行為是無效行政行為。

（二）行政行為內(nèi)容存在重大、明顯違法的情形

如，行政行為是受到威脅逼迫做出的;行為內(nèi)容明顯歪曲事實的;行為意思表示不明確的;行為內(nèi)容明顯違背公序良俗的;行為內(nèi)容超越實際，明顯脫離實際的;行為做出時有惡意串通情形等，都屬于存在重大、明顯違法的情形。

（三）行政行為形式上存在重大明顯缺陷的情形

簡單來說，工商行政許可有一套標(biāo)準(zhǔn)流程，如果違反該流程，出現(xiàn)諸如沒有加蓋工商部門公章、書面形式的欠缺、在工商營業(yè)執(zhí)照的發(fā)放，僅有決定，都屬于形式上的重大、明顯違法。

三、行政行為無效和行政行為不成立的區(qū)別

首先，行政行為無效和行政行為不成立是處于兩個不同層面的問題。無效行政行為則指成立后的行政行為不產(chǎn)生任何法律效力，而行政行為的不成立，是指行政行為在事實上并未作出或形成。

要注意，法律行為是否有效側(cè)重的是法律價值判斷問題，行為人的行為是否符合法律的規(guī)定;而法律行為是否成立側(cè)重的是事實判斷問題，行為人的法律行為是否已經(jīng)存在[3]。

其次，行政行為違反法定程序不等于行政行為沒有成立，也不是說就一概無效。法律上有一個解釋，稱作違法行政行為，它說的是行政行為的做出違反了法定程序。但該行政行為的做出有沒有違背法律與它是否能夠成立顯然是兩回事——行政行為只有在成立后才發(fā)生合法與違法的問題。

在筆者看來，行政行為無效的前提是行政行為得成立;而行政行為不成立就更談不上行政行為有效還是無效了。

四、行政行為有效和無效是否沖突

行政行為的有效和無效是不沖突的，它們兩者的主要區(qū)別只是在于行政處罰方面。舉個例子：如果駕駛?cè)思遵{駛機(jī)動車行駛在非機(jī)動車道上，此時被巡邏交警發(fā)現(xiàn)，交警沒有按照相關(guān)手續(xù)直接要求對甲進(jìn)行罰款。這種情形就屬于行政行為無效，因為交警沒有出示相關(guān)證件，他的行政處罰行為也就不成立，駕駛?cè)思资强梢跃芙^繳納罰款的。另一個例子是，駕駛?cè)艘以诖┰接行盘枱舻穆房跁r，因信號燈故障導(dǎo)致其被電子警察誤拍到違章行為，但就算駕駛?cè)艘铱梢酝ㄟ^行政復(fù)議的方式提出復(fù)議，但在復(fù)議結(jié)果出來之前，乙仍然要向行政處罰作出部門繳納違章罰款，當(dāng)然，錯誤的內(nèi)容可以在后續(xù)途徑索要回來。

總之，一個行政行為的生效是看他做出的主體是否具有三要素：“權(quán)、名、責(zé)”所謂的“權(quán)”就是法律法規(guī)授權(quán);“名”就是能以自己的名義作出行為;“責(zé)”就是能為自己做出的行為承擔(dān)責(zé)任[3]。簡而言之“法律法規(guī)授權(quán)、自己做出、自己擔(dān)責(zé)?！毙姓袨榈臒o效就是：無權(quán)，無名而且無法律法規(guī)根據(jù)。

五、行政行為無效的法律結(jié)果

有相應(yīng)權(quán)利的國家機(jī)關(guān)可以在任何適當(dāng)?shù)臅r候宣布改行政行為系無效行為;行政行為一旦被宣布無效后，行政主體通過該行為從行政相對方處所獲取的一切物品，都應(yīng)當(dāng)歸還給行政相對人;所要求行政相對人履行的一切義務(wù)也都應(yīng)當(dāng)一并取消;如若因此行政行為使得行政相對人受到損失，則對相對人所造成的一切實際損失，均應(yīng)賠償。同時，行政主體通過相應(yīng)無效行政行為所給予相對方的一切權(quán)益，也應(yīng)收回，如此種收回給善意的相對方的合法權(quán)益造成了損害，行政主體應(yīng)對之予以賠償;行政相對人可以在任何時候請求有權(quán)國家機(jī)關(guān)，如行為機(jī)關(guān)、行為機(jī)關(guān)的上級機(jī)關(guān)、人民法院宣布該行為無效，即行政相對方要求撤銷行政行為通常只能在法定期限內(nèi)通過申請復(fù)議或提起行政訴訟提出請求[4]。總之，行政行為被宣布無效后，被行政行為改變的狀態(tài)應(yīng)盡可能恢復(fù)到行為以前的狀態(tài)。

六、結(jié)論

通過對比諸如《中華人民共和國土地管理法》、《中華人民共和國行政處罰法》等相關(guān)法律可以發(fā)現(xiàn)，在我國立法中還存在一些不足之處。筆者認(rèn)為可盡可能統(tǒng)一立法用語，區(qū)分“無效”“可撤銷”和“不成立”，承認(rèn)公民相對的抵抗權(quán)，完善事后救濟(jì)之手段，才能更加保護(hù)對法定無效行政行為行使了抵抗權(quán)的相對人，保護(hù)實質(zhì)無效行政行為所侵害的相對人。

參考文獻(xiàn)

[1] 陳天昊.對無效行政行為制度的立法完善[D].西南政法大學(xué)，2003.

[2] 應(yīng)松年.行政法學(xué)新論[M].北京：中國方正出版社，2004，4.

[3] 李小勇.論行政行為的無效確認(rèn)制度[J].福建省委黨校學(xué)報，2002，6.

[4] 姜明安.行政法與行政訴訟法[M].北京大學(xué)出版社，2005，4.