都市圈建設：新時代區域協調發展的戰略選擇

張學良 林永然

內容提要：改革開放以來，隨著區域發展戰略的不斷實施，我國區域政策的精準度不斷提高，區域合作機制不斷完善，區域協調發展取得了較大成績。然而當前的區域協調發展仍然面臨著行政壁壘束縛、協調機制不完善、規劃尺度過大等現實挑戰。小尺度、跨區域、精準化的都市圈建設是區域協調發展中的重要一環。新時代為更好地促進區域協調發展戰略的實施、提高區域政策的精準性，應當及時推進跨區域層面的都市圈建設。促進都市圈建設應當以促進要素流動、明確區域分工、加強城市治理和協調機制建設，形成都市圈“功能-產業-人口-空間-公共服務”相協調的發展格局。

關鍵詞：都市圈建設：區域協調發展：區域政策

中圖分類號：F207

文獻標識碼：A

文章編號：1003-7543（2019 ）02-0046-10

隨著國家區域發展總體戰略的不斷實施，我國區域發展的協調性也在逐漸增強。黨的十八大以來，京津冀協同發展、長江經濟帶發展、粵港澳大灣區建設以及長江三角洲區域一體化發展等重大戰略的相繼實施標志著我國區域協調發展逐漸進入新的歷史時期。在區域協調發展的新時期，以城市群為主體形態的新型城鎮化進展十分迅速。當前已在全國層面上出臺各類國家級城市群發展規劃。都市圈作為城市群建設中的重要節點，發揮著放大城市群核心城市輻射力、突破行政邊界束縛、實現區域融合發展的重要作用，有助于縮小區域政策尺度、細化區域政策單元。《國家新型城鎮化規劃（2014—2020年）》指出要“培育形成通勤有效、一體發展的都市圈”。2018年11月，中共中央、國務院發布《關于建立更加有效的區域協調發展新機制的意見》，要求“進一步細化區域政策尺度”。在當前推動區域高質量協調發展的進程中，如何以都市圈建設來提高城市群建設質量、發揮大城市在城市群建設中的輻射帶動能力，對于推進新型城鎮化建設、完善區域協調發展機制，具有重要的現實意義。

一、新時代區域協調發展面臨的主要挑戰和都市圈建設的可行性

區域協調發展以優化經濟資源的空間配置結構為主要目的，通過政府規劃引導、市場機制主導的方式，促使經濟資源在一定空間范圍內形成相對有效的空間結構。當前隨著新型城鎮化建設的不斷推進和區域協調發展戰略的深入實施，我國區域政策的精準度在不斷提高，區域協調發展政策的制定和實施更加具有針對性;同時區域合作機制也在逐漸完善，全國范圍內以地級市為主體的經濟協調會以及部分地區出現的小尺度、跨區域協作平臺[1]在區域協調發展中發揮著重要作用。

（一）新時代區域協調發展面臨的主要挑戰

盡管當前區域協調發展取得了良好成績，但區域發展不平衡不充分的問題仍然是我國區域經濟發展中的重要問題[2]。為解決我國區域發展不平衡不充分的問題，國家推出了相關的區域發展戰略，采取了一系列的區域協調發展措施，例如推進以城市群為主體形態的新型城鎮化建設等，但從實施結果來看，還面臨三重挑戰。

1.行政壁壘抑制資源的合理布局

當前我國改革進入攻堅期和深水區，區域合作中的要素和產品市場整合已進入新的階段，然而城市間行政壁壘的存在仍然對區域經濟橫向聯系有著重大影響。在當前的城市合作格局上，我國的城市經濟仍然在按“行政區經濟”運行，在特定的城市行政邊界內，發展政策、經濟政策可以保持一致性，但在城市之間，各地方政府追求自身利益最大化，進一步加劇了市場分割.阻礙了城市間的協調發展。這個過程中面臨的最大問題是行政壁壘的限制，而行政區劃短期內不可能調整，且成本較高、不可持續，因此無法靈活應對以小尺度、相對精準化為特征的新型城市合作關系的轉變。從而對區域合作產生影響，最終影響了資源的合理布局。

2.城市群經濟效應還未全面顯現

城市群作為一種重要的空間組織形式。能夠促進城市跨區域協調發展，協調城市分工。從理論上來看，城市群經濟效應是城市空間臨近產生的正外部性，城市群內部通過相互協調。能夠提升城市群整體的資源配置效率和生產效益[3]。然而在實際發展當中，盡管在長江三角洲地區的城市群經濟效應得到了較好的驗證.但是從全國層面來看，城市群經濟效應尚未完全顯現，城市群規劃范圍內的城市的勞動生產率并未顯著比城市群規劃范圍外的城市高[4]。這可能是由于城市群在形態上一般過于龐大，導致城市之間協調成本十分高昂，過高的協調成本可能導致城市群內部城市的經濟合作行為受到限制，因此具有一定的不適應性。此外，部分城市群規劃一定程度上存在“拉郎配”現象[5]。一般而言，城市間經濟關聯是市場機制下經濟活動各主體自發形成的結果，城市間互補的產業結構、便利的交通連接、相似的文化習俗以及一定范圍內的地理鄰近性能夠促進城市間經濟聯系的增強。然而當前部分城市群在區域政策銜接、基礎設施聯通、產業協調分工等方面仍存在不足，使得城市間經濟聯系還不夠緊密。

3.跨區域協調發展面臨制度障礙

城市跨區域合作往往受制于行政級別不對等、地方發展意愿不統一、成本分擔和利益分享機制不完善、考核機制不健全等問題，城市協調發展機制仍不健全，城市間難以平等協商，城市合作受到限制。這導致城市合作中的協調和溝通成本大大增加，使得各地在合作中仍然更多考慮自身利益，往往對跨區域合作意愿強烈但實際行動不足，因此需要加強頂層設計，打破跨區域協調發展中面臨的制度障礙。

綜上，在當前區域協調發展的過程中，面對出現的行政壁壘問題、區域政策尺度過大帶來的協調成本較高以及協調機制不完善等現實挑戰，急需進行小尺度、跨區域、精準化的都市圈建設，以此來推進區域協調發展，打造區域發展、城市群建設的“強核”，提升城市間的經濟聯系和促進產業分工協作，并形成有效的區域協調發展機制。從國際經驗上來看，大都市圈建設在全球范圍內更具普適意義，這是由于大都市圈在國外已有100多年的實踐經驗，是全球范圍內發達國家城市發展過程中的普遍做法，例如美國、日本、英國等國家采用某類標準重組城市空間，形成不同類型的都市經濟區，作為規劃管理、政策實施的空間尺度[6]。

（二）加快都市圈建設的可行性

提升區域發展政策的精準性是新時代推動高質量區域協調發展的重要著力點。2013年底中央經濟工作會議指出，“要繼續深入實施區域發展總體戰略，完善并創新區域政策，縮小政策單元，重視跨區域、次區域規劃，提高區域政策精準性，按照市場經濟一般規律制定政策”。《中共中央、國務院關于建立更加有效的區域協調發展新機制的意見》也提出要“進一步細化區域政策尺度，針對不同地區實際制定差別化政策”。黨的十八大以來，新發展理念的貫徹實施從思想層面統一了都市圈內部城市對協調發展的認識;在當前大的區域協調發展格局下，小尺度空間下的城市合作愈發緊密，當前部分省市相關規劃文件中也提出要打造區域核心城市都市圈、完善城鎮體系格局，形成了良好的都市圈建設基礎;以高速鐵路和高速公路為代表的現代快速交通網絡體系對都市圈建設提供了有力的保障，進一步加深了跨區域的城市合作。

1.統一的發展理念能夠保障都市圈建設的不斷推進

通過倡導“創新、協調、綠色、開放、共享”的新發展理念，樹立合作共贏的發展思路，為都市圈建設提供了保障。都市圈的出現是核心城市不斷聚集的結果，聚集到一定規模之后，核心城市人口過于龐大使得交通擁堵、公共服務吃緊等“城市病”出現，要素、資源開始向外分散，帶來了跨區域的通勤就業以及大量的人員流動，使得勞動力市場逐漸實現區域一體化，城市聯系也日益緊密。大城市產業的不斷外移也對城市之間的經濟聯系產生了一定的作用，核心城市與周圍的中小城市由于分工、協作等關系形成了緊密的社會、經濟等各方面的聯系，共同構成都市圈發展的基礎[7]。就都市圈核心城市和周邊中小城市而言，在協調、開放的城市合作環境中，通過協調機制創新、產業分工的協調、功能定位的互補以及共同的資源環境保護等，能夠實現大城市發展空間拓展、中小城市發展能級提升，從而共享發展成果。當前“以合作促發展、以開放促發展”的理念已深人人心。

2.都市圈建設在我國部分地區已初現端倪

新型城鎮化建設的不斷深入推進釋放了城市發展的巨大潛力[8]，不少地區提出要通過打造“一小時生活圈”等形式，來促進本地與周邊地區的協調發展。2018年國家發展和改革委員會下發的《關于實施2018年推進新型城鎮化建設重點任務的通知》指出要“穩步推進都市圈建設”，“引導要素在城市間高效配置，有效疏解中心城市非核心功能和產業”。當前全國部分省市在相關規劃中也提出核心城市都市圈建設的有關內容，以此促進核心城市與周邊中小城市形成緊密的經濟聯系，優化城鎮體系格局，實現大城市與周邊中小城市之間各種生產要素和產品在跨越行政邊界之間的自由流動，帶來資源配置效率的提升。例如《上海市城市總體規劃（2017～2035年）》中明確提出“以都市圈承載國家戰略和要求”，提出要依托交通運輸網絡推動90分鐘通勤區建設，促進上海與周邊地區形成緊密的經濟社會聯系。

表1（下頁）是當前長江三角洲地區出臺的都市圈相關規劃的基本情況，從中可以看出，與城市群規劃相比，都市圈規劃所涉及的城市一般較少，因此跨區域合作的空間尺度也相對較小。在當前的都市圈規劃中，優化空間布局、實現城市分工互補是其重要內容，其手段在于各地發揮自身比較優勢，加強基礎設施聯通和協調發展機制建設，實現區域聯動發展。在發展實踐中.部分大城市與周邊中小城市開始實現融合發展，為都市圈建設打下了良好的基礎[9]。例如在長江三角洲地區，以上海及其周邊毗鄰地區的融合發展為例，盡管從20世紀七八十年代開始，江浙地區與上海之間就已經開展技術合作、協調機制建設，然而當前上海毗鄰地區又掀起了一波“接軌上海”的新高潮，實現了以地區間單向經貿合作為主向地區間雙向經貿往來，人文、科技、民生等全面接軌的轉變。

3.以新型交通方式支撐的都市圈建設方興未艾

以高速鐵路和高速公路為代表的新型交通基礎設施的發展很好地支撐了都市圈建設。尤其是2008年以來快速發展的高速鐵路，營業里程目前已經超過2.5萬公里，形成了“四縱四橫”的高鐵運營網絡。高速鐵路以其高效、快捷的速度優勢和營運能力，極大地拉近了地區和城市間的時空距離。高鐵巨大的時空優勢催生了一系列新的生活和工作方式，城市基本功能和服上海毗鄰區指江蘇省昆山市、太倉市、吳江區、啟東市、海門市，以及浙江省平湖市和嘉善縣。務的共享范圍不斷擴大，拓寬了都市圈內部居民的通勤范圍、就業范圍以及生活范圍，豐富了居民的就業和居住區位選擇，從而促進了都市圈的形成和發展。

當前已有的都市圈規劃和發展實踐也十分重視交通基礎設施的作用，強調通過城際鐵路、高速公路等基礎設施建設加強核心城市與周邊地區的經濟聯系，形成統一的通勤、就業市場，強化資源的跨區域配置能力和配置效率，打破區域時空分割。在都市圈城市協調發展方面，快捷的交通運輸服務能夠帶來地區間人流、信息流、資金流等的快速傳播，突破傳統行政邊界的約束，加快資源的跨區域整合。而且在當前大城市日益高昂的房價和生活成本背景下，便捷的交通不僅能夠促使居民不斷向外遷移，而且能夠引導要素和資源向外部擴散的方向，以交通條件的改善來實現區位條件的改善，從而加強都市圈城市間的經濟聯系，提升大城市的經濟輻射能力。

表2（下頁）展示了我國部分都市圈內部中心城市與周圍城市之間的距離和交通聯系狀況。從空間范圍來看，都市圈中心城市與周圍城市之間的直線距離一般在在20～80公里不等，反映出都市圈在空間形態上具有一定的空間臨近性，同時超越了單一城市的行政范圍。從高鐵的最短時間來看，都市圈中心城市與周圍城市之間的最短時間一般在20分鐘左右，表明以高速鐵路為代表的新型交通運輸方式能夠拓寬居民的空間區位選擇，實現“以時間換空間”;從高鐵每日班次上來看，都市圈城市交通聯系上存在明顯的區域差異，長三角、珠三角地區都市圈城市的交通聯系遠高于中西部地區都市圈，不僅反映出長三角和珠三角地區在都市圈建設方面具有相對較好的交通條件，而且反映出長三角和珠三角地區城市之間的人員往來十分頻繁。

二、都市圈建設的基本框架和主要原則

都市圈的形成和發展一般是經濟資源超越單一城市邊界、在更大范圍內進行優化配置的結果，往往能夠降低要素空間錯配，帶來資源空間配置效率的提升，從而有利于促進區域協調發展[10]。同時，都市圈與城市群也有較大區別，二者在空間形態、發展規律、群（圈）內城市關聯等多個方面存在差異，需要對城市、都市圈、城市群的關系進行初步辨析。因此，為更好地發揮都市圈在促進區域協調發展中的作用，有必要建立都市圈建設的基本框架，明確都市圈建設的經濟主體、建設目標以及保障措施等，并進一步提出都市圈建設的主要原則。

（一）都市圈建設的基本框架

在當前區域協調發展的新時期，如何打破行政壁壘、更加有效地實現跨區域協調發展，引起了學術界和實踐層面越來越多的思考。當前都市圈的研究已經得到學術界的關注，認為都市圈建設是實現區域一體化發展的重要手段。

確立都市圈建設的基本框架應首先理清城市、都市圈、城市群之間的關系，然后從經濟主體、空間尺度、經濟社會不同維度上構造各部分之間的關聯，最后通過多方面協調和治理實現區域協調發展。圖1（下頁）是都市圈建設推動區域協調發展的基本框架，描述了經濟主體在不同空間尺度下的經濟關聯。

第一，都市圈是我國新型城鎮體系格局中的重要一環。從我國區域協調發展的狀況來看，形成“大城市一都市圈一城市群”的空間格局具有重要的現實意義。其中，城市是人類經濟社會活動的主要載體，大城市由于集聚程度相對較高，一般具有相對更高的工資收益、企業產出以及優良的公共服務，對勞動力和企業的吸引力也更大;城市群是新型城鎮化建設的主體形態，是城市發展到高級階段的一種重要的空間組織形式，一般由一個或兩個特大級以上城市及若干中小城市組成，在經濟聯系上一般高于與群外城市的聯系，在空間上則表現出一定的地理臨近性。都市圈介于兩者之間，是資源跨區域分布的又一空間尺度，也是城市群建設的重要基礎。

與單個城市相比，都市圈的作用在于實現城市跨區域合作，從而形成發展的整體空間。盡管城市作為當前以及未來人類活動的主要集中地，承載了大量的經濟社會資源，然而在有限的自然資源約束下，城市資源環境承載力存在閾值，使得大城市發展將突破自身行政邊界，促使大城市與周邊小城市形成統一的勞動力市場、產品市場，實現大城市與周邊地區的融合發展。而對于當前的城市群建設而言，都市圈是一個重要的空間單元，通過放大城市群中心城市的輻射能力和與周邊城市的各方面聯系，形成城市群發展的一個“強核”，能夠改善城市體系結構，提高城市群建設和區域政策的有效性。從世界范圍內的城市發展規律來看，以都市圈建設來實現集約高效、分工合理的跨區域協調發展，也是發達國家主要城市發展的普遍做法。

第二，以勞動力、資本、技術等要素白由流動促進都市圈建設。企業是都市圈建設中的重要經濟主體，都市圈建設應當實現勞動力、資本、技術等主要生產要素的自由流動。在當前的區域經濟發展當中，受限于行政邊界的限制，各地區主導產業同構、要素流動受阻現象仍然存在，因此以要素白由流動實現要素優化配置是都市圈建設的一個重要目標，也是都市圈建設打破行政邊界束縛、提高區域政策精準度、促進跨區域協調發展的重要作用體現。這是由于實現要素自由流動能夠最大限度地發揮出要素的價值，減少資源在空間上的錯配，從而提高要素的利用效率。從細化政策尺度的角度來看，通過要素自由流動形成的都市圈要素市場，是未來政策制定和實施的主要空間單元，能夠提高區域政策的精準性，更加有效地適應和應對經濟社會發展的需要。

第三，打造都市圈“功能-產業-人口-空間-公共服務”五位一體的建設框架。都市圈建設以促進區域聯通的交通基礎設施為重要依托，強調城市之間“功能-產業-人口-空間-公共服務”的全方面協調。其內在邏輯是，在交通設施保障完善的前提下，以功能定產業、以產業引人口、優化人口的空間分布格局、重視公共服務對人口流動的影響以及均等化建設，即以都市圈內不同的城市功能定位來引導產業轉移方向和產業鏈條分工，核心城市與周邊城市形成緊密有致的產業上下游關聯，同等城市之間實現錯位發展.以此產生相互需求;進一步根據產業發展的需要、城市功能定位，利用價格機制來完善人口的區位選擇;通過人口的白由流動和統一的勞動力市場的構建，實現大中小城市協調發展，優化城鎮體系格局.形成合理的區域空間體系;公共服務是都市圈建設的重要內容和支撐，加強中小城市公共服務建設、實現公共服務均等化能夠更好地體現都市圈范圍內的一體化效應，并能夠進一步促進和保障人口在整個都市圈范圍內的合理分布。

第四，加強都市圈協調機制建設和城市治理工作。都市圈建設當中面對不同區域利益主體的訴求，加強協調機制建設是促進都市圈建設的有力保障，也是協調區域發展關系的重要內容。在現實發展中，地區之間存在著行政上是否隸屬、級別是否對等多種關系，經濟上存在著競爭與合作等多種關系，使得都市圈內部各城市之間也可能形成利益沖突，造成效率低下的困境，因此協調機制建設對于都市圈建設而言必不可少。隨著大城市向都市圈的演化，城市治理工作需要統一各方力量，促使政府、市場、居民共同參與，共同探討和應對都市圈范圍內的重要問題，明確區域分工和城市功能，最大限度地挖掘發展潛力。

（二）都市圈建設的主要原則

在都市圈建設的基本框架下，都市圈建設應當堅持以下原則：

第一，堅持交通先行。從國際經驗來看，交通基礎設施是都市圈建設的重要前提和保障，這是由于一定程度的通勤和就業反映了人口集中程度、統一勞動力市場以及經濟聯系強度，而作為都市圈劃分的重要指標，通勤率的高低和交通基礎設施密切相關，統一的勞動力市場的形成也與交通基礎設施直接相關。以高速鐵路、城際鐵路等為代表的現代交通運輸方式，以其巨大的速度優勢，極大地拉近了核心城市與周邊中小城市的時空距離，從而拓寬了核心城市的經濟影響范圍，豐富了居民的就業和居住區位選擇，從而帶來了超越城市行政邊界的通勤和就業。在優化都市圈建設空間格局的過程中，交通網絡的不斷擴展和延伸逐漸形成都市圈的基本骨架，對于統籌不同地區、城鄉之間的融合發展、貿易往來以及產業聯動有著重要的促進作用。

第二，堅持市場主導。都市圈建設應當堅持市場主導，政府通過出臺規劃、提供交通基礎設施保障、完善公共服務等手段，消除不同行政區劃內的公共服務差異。在此基礎上，通過市場價格機制，自發地引導產業、人口的流動，不僅能夠提高都市圈中心城市的輻射力，而且能夠促進中小城市經濟發展。同時，都市圈建設還應當加強要素市場的統一，逐步淡化甚至消除要素流動的體制障礙，從而在市場機制下發揮出要素的最大價值。例如金融市場的一體化建設，通過金融市場的協同發展，為資本的跨區域流動創造有利條件，更好地發揮出金融資本對市場的敏感性，引導金融資本的合理流動。

第三，堅持區域聯動。區域聯動發展是都市圈建設的應有之義，都市圈建設是中心城市與周邊城市共同作用的結果，各城市在都市圈建設中應當主動融入、積極合作，共同推動都市圈內部城市的錯位與融合發展。在融合發展方面，周邊城市與中心城市之間，可以通過合作平臺（園區）建設、托管服務等手段，加強產業鏈條分工以及公共服務的統籌，提高中心城市與周邊中小城市的發展協調性;在錯位發展方面，不僅包括中小城市與中心城市之間的錯位發展，而且應當協調中小城市之間的發展定位，利用白身不同的區位條件、發展基礎和產業特色，選擇不同的主導產業，并加強城市間產業鏈條的上下游分工，形成產業部門的相互需求，實現都市圈中小城市間合理的產業分工。

第四，堅持規劃引領。政府應當通過出臺相關規劃和政策來引導都市圈建設，其中規劃應當具有前瞻性和可操作性。都市圈規劃應當首先實現多規合一，即在都市圈范圍內出臺統一規劃，協調各地區發展定位、功能銜接，加強規劃標準的統一，充實規范內容，優先解決都市圈建設中的重要瓶頸問題以及操作性較強的問題;其次應當加強都市圈機制建設，包括定期會晤機制、部門協作機制、利益分配機制、應急響應機制以及信息共享機制等，打造都市圈統一品牌。要加強規劃實施的評估，及時跟蹤、定期反饋，加強對各時期規劃實施進度、實施效果的評估。

三、新時代都市圈建設的主要路徑

都市圈建設能夠進一步發揮中心城市在區域協調發展中的引領作用，實現中心城市與周邊中小城市的融合發展。都市圈建設在主要發達國家已經進行長期且廣泛的實踐，在空間范圍界定、規劃編制和實施等方面具有較多成熟經驗。在綜合上述基本框架和主要原則的基礎上，借鑒國際經驗，并結合我國當前區域協調發展的狀況，提出如下對策建議：

（一）以大數據應用為支撐，加快核心城市都市圈范圍界定

都市圈范圍的科學界定是都市圈建設的首要任務。一要充分發揮統計工作在都市圈建設中的重要作用。基于當前主要城市和周邊地區的人口分布狀況和人口流動規律，選擇相應指標，響應經濟活動的自發性、系統性和完整性要求，真實地反映出我國新型城鎮化進程中的城市融合發展現象。二要加強我國都市圈數據平臺建設。通過都市圈大數據整合，采用深度學習等多種方法，積極推動“互聯網+”在都市圈界定和治理方面的應用，加強包括夜間燈光數據、高鐵通勤數據、手機信令數據、地鐵刷卡數據等各類大數據的集成。三要在大數據應用的基礎上，加強都市圈層面新指標和新變量的設計、統計和應用。新指標和新變量的設計應當以反映都市圈城市聯系為主要目標，主要包括通勤人數、通勤方向、通勤距離等各類通勤指標，產業發展緊密度和互補性等產業分工指標，以及異地就醫、異地就學等社會服務方面的指標。在統計方法上，應當進一步加大調查研究等方法在數據統計方面的作用，不僅要掌握數據和指標量上的大小，而且要體現都市圈建設和發展中質的變化和居民直觀的感受。例如，與城際客運站、高鐵站等進行合作，不僅可以獲取每日通勤人數、通勤方向、通勤距離等數據，而且可以通過發放問卷等形式了解都市圈居民對通勤和交通基礎設施建設的感受和意見。四要加強都市圈空間范圍的動態調整。定期更新統計數據和各類大數據，在連續性和穩定性的基礎上定期調整都市圈空間范圍，及時捕捉都市圈建設的趨勢、成績和不足，提升都市圈管理政策的科學性和有效性。

（二）以上海等大都市圈建設為試點，加快研究、出臺大都市圈建設規劃

當前全國較多省市如江蘇省、上海市均在各白相關規劃中提出要進行大都市圈建設。在全國層面上建議出臺都市圈規劃的指導意見或規劃綱要，加快研究并推出大都市圈全域規劃，在減小協調成本的前提下，推動大都市圈的形成，加快區域協調發展進程。在區域層面上，可首先選取城鎮化水平最高、改革開放程度最好、一體化程度較高的地區，如上海大都市圈、南京都市圈等為試點，先行先試，出臺對應的大都市圈發展規劃，明確各階段的建設目標，探索相關機制、總結相關經驗，便于后期面向全國進行復制推廣。其次，在總結試點經驗的基礎上，加強全國范圍內的大都市圈規劃編制，明確各地區發展定位，出臺涵蓋要素、區域、產業分工、環境保護等在內的全域規劃項目，統一標準，實現“多規合一”，并基于規劃的任務和指標，分解和細化都市圈建設的目標考核指標，加強規劃實施的后期評估機制建設，以此來提高都市圈建設的工作效率。最后，定期跟蹤紐約、倫敦和東京等國際大都市在都市圈建設以及與毗鄰地區協同發展的最新動向，學習紐約等大都市圈規劃的編制經驗，了解國外大都市圈建設的實際情況和問題，并與我國城市實際發展情況相結合，形成符合我國國情的都市圈建設思路。

（三）以制度建設為保障，加快跨區域合作機制建設

一是加強大都市圈中心城市與周邊城市的協調機制建設。在統一發展理念的前提下，加強大都市圈中心城市與周邊城市之間的工作協調，建立長效工作機制，在實踐上可以參考長江三角洲城市經濟協調會下的市長聯席會議的方式，成立大都市圈縣（市、區）長聯席會議制度，在相對較小的溝通成本下，共同協調大都市圈融合發展中的重大問題.促進區域形成合理分工。二是建立城市發展利益共享和補償機制。通過利益共享和補償機制建設，實現資源在更大范圍內的有效布局，從而為都市圈建設提供有效經濟支撐[11].三是利用現有資源，積極開拓地區合作新途徑。包括將中心城市發展中的有效舉措向周邊地區進行“梯度轉移”;正確處理政府、社會和市場的關系，強化市場在增強地區聯系中的作用;突破地區合作利益分享和成本分擔機制，破解體制機制障礙對都市圈建設帶來的制約。

（四）以基礎設施建設為抓手，加快跨區域通勤和統一市場建設

基礎設施是都市圈建設的重要抓手，完善基礎設施建設，有利于擴大都市圈人口通勤范圍和就業范圍，增強地區經濟聯系。在跨區域交通基礎設施建設和運營服務方面，應當加快跨區域不同等級公路連接、城際軌道交通建設、異地公交運營等方面的建設。具體而言，要做好如下方面的工作：第一，加快打通地區間的“斷頭路”。通過跨區域多部門聯合協調，消除由于道路等級不對等、地方規劃不協調、建設資金比例不合理等對跨區域道路建設的影響;嘗試取消省際高速公路收費站，降低居民通勤成本和通勤時間。第二，在城市軌道交通接軌的基礎上，加快市域（郊）鐵路的規劃和建設。按照國家相關規劃文件的要求，在都市圈的不同圈層間建設放射線與環線交叉的軌道交通網絡，以此加快都市圈范圍內的市域（郊）鐵路等軌道交通基礎設施建設，例如在上海大都市圈范圍內，當前已有上海地鐵11號線延伸至江蘇省昆山市，《蘇州市城市軌道交通第三期建設規劃（ 2018—2023年）》也提出未來要接軌上海地鐵。在此基礎上，可進一步加快上海外環環線、上海與毗鄰地區連接線、上海毗鄰區環線等放射線與環線鐵路的建設，構建起連接上海與都市圈中小城市之間、中小城市之間相互連接的軌道交通骨架。第三，加快城市內部交通和城市之間交通的有效銜接。包括高鐵車站與公交車站、軌道站點的接駁，更大程度地發揮高鐵、城際鐵路等軌道交通在都市圈通勤中的應用，促進跨區域勞動力市場的統一，實現由交通基礎設施的完善帶來同城化效應的進一步提升。

在通信、社會民生等基礎設施跨區域協同建設方面，加快都市圈層面的共同規劃和協調布局。通信基礎設施方面，當前全國已有不少省會城市及周邊城市實現電話區號的統一，如長（沙）株（洲）潭（湘潭）、沈（陽）撫（順）鐵（嶺）、鄭（州）汴（開封）等地。在當前手機漫游費取消的背景下，都市圈范圍內可嘗試實施電話區號的統一，構建統一的信息網絡服務平臺，統一信息服務和建設標準。同時，加快新一代通信基礎設施的全面建設，以互聯網為基礎建設都市圈治理綜合數據平臺，加強各地區、各類數據資源的整合和綜合利用，從而實現跨區域精細化管理。社會民生方面，按照國家有關規定和要求，加快跨區域醫療、教育、養老、文化等多方面的設施建設，都市圈中心城市與周邊中小城市之間，率先嘗試通過院校共建、委托管理、人員交流、雙向互訪等多種渠道，加快實現都市圈基本公共服務均等化。

（五）與城市群整體規劃相對接，放大區域協調發展政策效應

以都市圈建設來打造城市群發展的“強核”，能夠更好地發揮中心城市在城市群發展中的引領作用。當前國家批復的城市群規劃中也大多論及了城市群框架下區域中心城市的都市圈建設，例如《關中平原城市群發展規劃》提出要建設大西安都市圈;《長江三角洲城市群發展規劃》則提出促進南京都市圈、杭州都市圈、合肥都市圈、蘇錫常都市圈、寧波都市圈五個都市圈同城化發展;《中原城市群發展規劃》提出要推進鄭州大都市區建設;《蘭州一西寧城市群發展規劃》提出要加快蘭州一白銀、西寧一海東都市圈建設。都市圈建設應當在城市群發展整體框架下進行，與城市群整體規劃相對接，作為城市群建設的重點突破區和先行區，在都市圈范圍內率先開展城市協調發展機制建設、產業分工合作建設、基礎設施互聯互通建設等，以此率先實現都市圈范圍內的城市協調發展，將都市圈打造成城市群建設的核心區域。通過打造城市群核心區域，形成各城市群的發展核心，在區域整體空間上逐步形成“開發區一城市一都市圈一城市群一巨型城市區域”由小到大的全尺度空間發展模式。

同時，還應當加強都市圈建設與其他國家戰略的有效銜接，建立起都市圈發展與其他宏觀政策實施的聯動機制，如區域協調發展戰略、鄉村振興戰略等。以都市圈建設來促進國家戰略的實施，通過推動都市圈建設，實現區域高質量協同發展、城鄉一體化發展。在實際發展中還應當加強都市圈品牌建設，形成跨區域統一的空間標識，以此提升都市圈外圍地區的價值，促進都市圈的整體發展和效益提升。

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