芻論我國(guó)野生動(dòng)物保護(hù)制度之完善

張進(jìn)

摘要：野生動(dòng)物的保護(hù)事關(guān)其個(gè)體和種群的安全，更關(guān)乎維系自然生態(tài)體系完整的全局，而這又是保障人類(lèi)基本生存空間——自然環(huán)境的應(yīng)有之義。我國(guó)當(dāng)前野生動(dòng)物保護(hù)形勢(shì)不容樂(lè)觀，野生動(dòng)物被作為“資源”開(kāi)發(fā)，違法交易大量存在，導(dǎo)致有些野生動(dòng)物種群銳減并瀕危，殘酷的現(xiàn)實(shí)已給我們敲響警鐘！要切實(shí)履行我國(guó)已加入的野生動(dòng)物保護(hù)國(guó)際條約規(guī)定的義務(wù)，就必須借鑒國(guó)外制度建設(shè)和保護(hù)方法的經(jīng)驗(yàn)，應(yīng)首先從我國(guó)制度的建立健全方面入手——結(jié)合實(shí)際需要，當(dāng)務(wù)之急是進(jìn)一步拓展野生動(dòng)物保護(hù)范疇、加強(qiáng)地方政府因地制宜的詳實(shí)立法、完備棲息地的維護(hù)、建立公眾參與機(jī)制、注重動(dòng)物福利制度的確立等。另外，務(wù)必從制度層面確保和提供公眾參與的渠道、機(jī)會(huì)及方法。

關(guān)鍵詞：野生動(dòng)物；保護(hù)；制度；完善

一、完善我國(guó)野生動(dòng)物資源保護(hù)制度的重要意義

1.保護(hù)野生動(dòng)物的意義

（1）通過(guò)個(gè)體保護(hù)種群

民眾往往很輕易被野生動(dòng)物保護(hù)工作中救助單個(gè)野生動(dòng)物所感動(dòng)，我們卻未注意到保護(hù)野生動(dòng)物個(gè)體更深層次的價(jià)值。我們救助野生動(dòng)物個(gè)體的意義不限于單獨(dú)某個(gè)動(dòng)物本身，更重要的則是每個(gè)野生動(dòng)物個(gè)體背后隱藏的整個(gè)龐大的野生動(dòng)物種群。鑒于野生動(dòng)物的基因中蘊(yùn)含著它自身的價(jià)值，因此其種群的衍生更加重要。在我們?nèi)祟?lèi)與其他物種共存的星球上，無(wú)論何種生物都逃不過(guò)死亡這一恒定的自然規(guī)律，不過(guò)種群基因庫(kù)能保障各種生物基因永遠(yuǎn)不會(huì)消亡，使其在地球上能永續(xù)存活。故而我們?nèi)祟?lèi)不遺余力地將保護(hù)野生動(dòng)物個(gè)體作為保護(hù)其種群的一種有效途徑。

（2）保護(hù)生態(tài)系統(tǒng)完整性

生態(tài)系統(tǒng)中的食物鏈可以起到調(diào)節(jié)物質(zhì)、能量不竭循環(huán)流動(dòng)的作用，整個(gè)生態(tài)系統(tǒng)的動(dòng)態(tài)平衡憑借食物鏈的這項(xiàng)功能得以維持。生物的種類(lèi)和數(shù)目具備相應(yīng)的穩(wěn)定性特征是該種生態(tài)系統(tǒng)動(dòng)態(tài)平衡的外部表現(xiàn)形式，因此，生物多樣性的豐富水平就決定了某個(gè)生態(tài)系統(tǒng)動(dòng)態(tài)平衡的穩(wěn)定性程度。所以，如若生態(tài)系統(tǒng)中的某個(gè)細(xì)微環(huán)節(jié)或者其組成成分發(fā)生一些變更，則整個(gè)系統(tǒng)的動(dòng)態(tài)平衡就有可能發(fā)生極大變動(dòng)。人與生態(tài)系統(tǒng)之間存在著互動(dòng)作用，換言之，生態(tài)系統(tǒng)內(nèi)部構(gòu)造的變革和功能的改變導(dǎo)致人類(lèi)生產(chǎn)資源減少、生存環(huán)境質(zhì)量顯著減低。人為活動(dòng)在破壞生態(tài)系統(tǒng)的同時(shí)也可以起到恢復(fù)生態(tài)系統(tǒng)的作用。寶貴的野生動(dòng)物資源作為整個(gè)生態(tài)系統(tǒng)的主要構(gòu)成部分，是地球母親恩賜我們?nèi)祟?lèi)的無(wú)價(jià)之寶，我們必須懷著感恩的心態(tài)對(duì)待其他生物物種，讓其在地球上存續(xù)下去。

2.完善野生動(dòng)物保護(hù)制度的重要意義

（1）切實(shí)減緩我國(guó)野生動(dòng)物資源面臨的危機(jī)

二十世紀(jì)至今將近百年，我國(guó)絕大多數(shù)野生動(dòng)物的生存狀態(tài)堪憂。根據(jù)公開(kāi)數(shù)據(jù)顯示，在我國(guó)境內(nèi)，高達(dá)260多種野生動(dòng)物被認(rèn)定為瀕危程度較高，尚存在一部分野生動(dòng)物物種遠(yuǎn)遠(yuǎn)達(dá)不到相關(guān)規(guī)定的最低存活數(shù)量指標(biāo)，這些現(xiàn)狀迫切需要我們立即實(shí)施搶救性保護(hù)與培育物種工作。在我國(guó)境內(nèi)，已滅絕的野生動(dòng)物有十余種，還有二十余種野生動(dòng)物的數(shù)量銳減、分布的生態(tài)區(qū)域范圍顯著變小，距離滅絕僅僅一步之遙。這些野生動(dòng)物所面對(duì)的客觀實(shí)際要求我們抓緊從制度層面加以有效保護(hù)。

（2）有效履行國(guó)際公約義務(wù)

結(jié)合我國(guó)國(guó)情對(duì)我國(guó)野生動(dòng)物保護(hù)的相關(guān)制度進(jìn)行完善是履行所參加的國(guó)際公約義務(wù)的應(yīng)有之義，由于對(duì)野生動(dòng)物保護(hù)認(rèn)識(shí)不足、制度建設(shè)不完善，致使沒(méi)有將國(guó)際公約內(nèi)化為國(guó)內(nèi)立法，從而使我國(guó)各級(jí)政府在履行公約義務(wù)方面，依據(jù)不足、落實(shí)不到位。制度是行動(dòng)的先導(dǎo)和動(dòng)力，建立健全野生動(dòng)物保護(hù)方面的制度有利于完善保護(hù)環(huán)節(jié)，并從法律責(zé)任方面督促執(zhí)法機(jī)構(gòu)和人員落實(shí)國(guó)際條約所定義務(wù)。

二、中國(guó)野生動(dòng)物瀕危原因及制度缺陷

（一）我國(guó)野生動(dòng)物瀕危成因

1.野生動(dòng)物非法貿(mào)易猖獗

很多瀕臨滅絕的野生動(dòng)物都具有相當(dāng)高的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，使得走私者受利益驅(qū)動(dòng)，高度關(guān)注這些物種。近些年，野生動(dòng)物的非法買(mǎi)賣(mài)呈現(xiàn)兩個(gè)最22明顯的特征，分別為野生動(dòng)物制品的單位價(jià)值高昂和總量龐大。人類(lèi)不惜一切代價(jià)，無(wú)節(jié)制的獵捕與無(wú)休止的開(kāi)發(fā)活動(dòng)致使野生動(dòng)物極有可能面臨“經(jīng)濟(jì)滅絕”。

2.食用野生動(dòng)物現(xiàn)象普遍

隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，人們的消費(fèi)觀念變成不斷追求、享受優(yōu)質(zhì)的生活條件，食用各種野生動(dòng)物在我國(guó)普及開(kāi)來(lái)。廣東等南方地區(qū)的飲食文化里，飛禽走獸均沒(méi)有不能食用的。另一方面，一些人以身穿野生動(dòng)物皮毛制作的衣服、手提野生動(dòng)物皮加工制作的背包作為自己身份地位的象征，催生了龐大的野生動(dòng)物交易市場(chǎng)，給我國(guó)的野生動(dòng)物保護(hù)工作制造了空前的困難。

3.野生動(dòng)物棲息地破壞嚴(yán)重

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)城市化進(jìn)程不斷加速，人類(lèi)社會(huì)的極速發(fā)展導(dǎo)致人類(lèi)對(duì)野生動(dòng)物賴(lài)以生存的自然環(huán)境的需求持續(xù)增大，也導(dǎo)致野生動(dòng)物棲息地被農(nóng)田、人工林地、人工草地等人造景觀所取代，江河斷流時(shí)有發(fā)生，由于農(nóng)田墾殖和森林采伐，棲息地碎片化日益嚴(yán)重，惡劣的棲息環(huán)境使得很多野生動(dòng)物物種瀕臨滅絕。

（二）我國(guó)現(xiàn)存野生動(dòng)物保護(hù)制度存在的不足

1.調(diào)整對(duì)象范圍過(guò)于狹窄

野生動(dòng)物保護(hù)制度調(diào)整范圍過(guò)于狹窄體現(xiàn)在以下三個(gè)方面：納入保護(hù)對(duì)象的范圍具有局限性、野生動(dòng)物的各項(xiàng)權(quán)益內(nèi)容有所缺失、保護(hù)制度調(diào)整的社會(huì)關(guān)系不夠全面。在司法實(shí)踐中，我們往往忽視了對(duì)于管理者自身的約束，人治的弊端凸顯。此外，我們通常把野生動(dòng)物的珍貴程度和是否瀕危作為是否把它列入保護(hù)對(duì)象的衡量標(biāo)準(zhǔn)。如此以來(lái)就使得我國(guó)現(xiàn)有的野生動(dòng)物保護(hù)法律、法規(guī)涉及到的野生動(dòng)物非常少。同時(shí)，由于我國(guó)的野生動(dòng)物保護(hù)制度不健全、不成熟，只著重對(duì)野生動(dòng)物的生命權(quán)予以保護(hù)，卻忽略了動(dòng)物所應(yīng)享有的其他安全保障的內(nèi)容。

2.地方立法有所欠缺

通過(guò)對(duì)我國(guó)野生動(dòng)物保護(hù)工作總體狀況的考察，不難發(fā)現(xiàn)地方政府對(duì)于野生動(dòng)物的保護(hù)工作尚存在一些不足之處，最顯著的問(wèn)題之一即各級(jí)地方政府沒(méi)有結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際對(duì)國(guó)家野生動(dòng)物立法進(jìn)一步的細(xì)化與詳盡的補(bǔ)充。究其原因，各級(jí)地方政府受?chē)?guó)家立法的約束，不敢逾越國(guó)家立法的規(guī)定與其相抵觸，故徑直模仿國(guó)家立法的體例和內(nèi)容，使得地方立法大多成為國(guó)家立法的復(fù)制品，無(wú)法構(gòu)建符合當(dāng)?shù)厍闆r的立法體系，實(shí)際困境仍懸而未決。

3.野生動(dòng)物棲息地制度亟待完善

第一，棲息地保護(hù)的主體不夠健全。截至當(dāng)前，有關(guān)激勵(lì)公民全體積極參與棲息地保護(hù)的機(jī)制尚未在我國(guó)創(chuàng)設(shè)，相關(guān)法律、法規(guī)也有所欠缺。第二，棲息地的保護(hù)形式非常單一。在已經(jīng)建立的保護(hù)棲息地的法律之中，許多相關(guān)制度尚且存在未涉及的方面，如野生動(dòng)物棲息地構(gòu)筑制度等等。第三，法律程序制度過(guò)于單一。我國(guó)現(xiàn)存的野生動(dòng)物保護(hù)法還未賦予民眾一定的起訴權(quán)，也缺乏對(duì)相關(guān)訴訟權(quán)利的具體規(guī)定。

4.缺乏公眾參與機(jī)制

我們應(yīng)努力使保護(hù)野生動(dòng)物的力量多元化、多層次。在整個(gè)社會(huì)中，公眾自發(fā)投身于野生動(dòng)物保護(hù)的工作中去，從中也可以享受保護(hù)成果，這是一個(gè)良性循環(huán)。本文認(rèn)為，在政府的主導(dǎo)下，公眾的積極參與是保護(hù)野生動(dòng)物的根本途徑，應(yīng)該充分發(fā)揮公眾的基礎(chǔ)性作用，但無(wú)論從政府還是民間角度，民眾參與的內(nèi)容、程序、范圍和程度均明顯缺失或薄弱。

三、我國(guó)野生動(dòng)物保護(hù)制度的完善

（一）擴(kuò)大調(diào)整對(duì)象

從立法層面不斷完善野生動(dòng)物資源管理的諸如行政程序、行政監(jiān)督以及行政責(zé)任等細(xì)則是我們急需進(jìn)一步解決的問(wèn)題，要確保行政管理關(guān)系在現(xiàn)實(shí)意義上被納入野生動(dòng)物保護(hù)法所調(diào)整的對(duì)象的范圍，使該法所能夠調(diào)整的社會(huì)關(guān)系覆蓋面更廣泛。另外，現(xiàn)有立法確定受保護(hù)的野生動(dòng)物范圍過(guò)小，因此盡可能地將全部已知的野生動(dòng)物均納入立法保護(hù)的范疇中勢(shì)在必行。更重要的是，在立法中，要增添對(duì)野生動(dòng)物諸如狩獵、馴養(yǎng)以及收容等規(guī)定。在所承擔(dān)的法律責(zé)任方面，理應(yīng)補(bǔ)充一些針對(duì)殘害、凌虐野生動(dòng)物等違法行為應(yīng)負(fù)的相關(guān)法律責(zé)任。不僅要對(duì)野生動(dòng)物以及其賴(lài)以生存的自然環(huán)境加以保護(hù)監(jiān)管，更不能輕忽野生動(dòng)物健康的生存狀況的維持。

（二）健全野生動(dòng)物保護(hù)地方立法

我國(guó)野生動(dòng)物保護(hù)地方立法的許多弊端日益凸顯，這些弊端嚴(yán)重制約了各級(jí)地方政府靈活地發(fā)揮行政管理職能。為了進(jìn)一步完善地方立法，在制定、修改等各個(gè)環(huán)節(jié)務(wù)必做到以下幾點(diǎn)要求：

1.國(guó)家法律賦予地方以一定的立法權(quán)限，地方應(yīng)充分利用這一立法權(quán)，在綜合考量當(dāng)?shù)貙?shí)際的情況下制定出能保證野生動(dòng)物保護(hù)工作順利開(kāi)展的規(guī)范條例。

2.任何地方立法均不得違背憲法，也不得與國(guó)家法律、法規(guī)相抵觸。地方政府在立法時(shí)應(yīng)將國(guó)家法律和各項(xiàng)行政法規(guī)作為依據(jù)，與《中華人民共和國(guó)野生動(dòng)物保護(hù)法》保持一致。

3.地方政府應(yīng)結(jié)合當(dāng)?shù)氐默F(xiàn)實(shí)情況，強(qiáng)化法規(guī)的可行性，確保地方的立法具備可操作性。如此一來(lái)，才可以真正做到改革決策、發(fā)展決策和立法決策的有機(jī)統(tǒng)一，保障法律的貫徹落實(shí)。

4.在制定相關(guān)法律、法規(guī)時(shí)，應(yīng)該著重研究立法技術(shù)。同時(shí)要積極借鑒外國(guó)對(duì)野生動(dòng)物保護(hù)成熟的立法經(jīng)驗(yàn)，并參照國(guó)內(nèi)其他地區(qū)的相關(guān)舉措，多維度建立健全本地的立法。

5.在綜合考量各個(gè)省、自治區(qū)等行政區(qū)劃當(dāng)?shù)貙?shí)際時(shí)應(yīng)處理好以下兩點(diǎn)問(wèn)題：第一，地方實(shí)施細(xì)則應(yīng)緊密結(jié)合自身經(jīng)濟(jì)、政治和文化實(shí)際，以當(dāng)?shù)匾吧鷦?dòng)物的總體分布情況為基礎(chǔ)，根據(jù)存在的弊端適時(shí)做出調(diào)整。第二，地方實(shí)施辦法要以解決當(dāng)?shù)貙?shí)際問(wèn)題為目標(biāo)，對(duì)國(guó)家法律未涉及的問(wèn)題作出有益補(bǔ)充，以較強(qiáng)的針對(duì)性為立法原則。

（三）健全棲息地保護(hù)制度

我國(guó)當(dāng)前的棲息地制度仍舊很不健全。鑒于該狀況，我們應(yīng)在以下幾個(gè)方面做出努力。第一要擴(kuò)大自然保護(hù)區(qū)的覆蓋面，第二應(yīng)增強(qiáng)對(duì)保護(hù)區(qū)附近住民的賠償力度，拓寬補(bǔ)償?shù)姆绞健５谌拗葡嚓P(guān)環(huán)保部門(mén)的決策權(quán)，防止權(quán)力濫用。同時(shí)，要逐步提高各級(jí)環(huán)境保護(hù)相關(guān)行政部門(mén)的工作人員，尤其是基層工作人員的綜合素質(zhì)。第三，保護(hù)區(qū)所在地區(qū)的政府必須做到?jīng)Q策公開(kāi)化、透明化，積極主動(dòng)接受群眾監(jiān)督。

（四）建立公眾參與機(jī)制

美國(guó)和少數(shù)國(guó)家被世界上其他國(guó)家公認(rèn)是野生動(dòng)物的“天堂”，公眾的自發(fā)保護(hù)功不可沒(méi)。我國(guó)的野生動(dòng)物保護(hù)立法也應(yīng)盡快對(duì)公眾參與機(jī)制作出明確規(guī)定，增強(qiáng)我國(guó)民間環(huán)保力量。應(yīng)當(dāng)首先更新宣傳理念，優(yōu)化宣傳教育的手段。同時(shí)，要重視公眾保護(hù)管理工作參與機(jī)制缺位的問(wèn)題重視起來(lái)。創(chuàng)新參與機(jī)制，放寬民間設(shè)立野生動(dòng)物保護(hù)團(tuán)體的限制條件。

（五）增設(shè)動(dòng)物福利制度

我國(guó)港、澳、臺(tái)地區(qū)均對(duì)動(dòng)物福利法有所涉及，但大陸在這一領(lǐng)域幾乎是空白。動(dòng)物福利的基本內(nèi)涵即使動(dòng)物處于健康、歡愉的狀態(tài)，具體衡量標(biāo)準(zhǔn)包含動(dòng)物生理上無(wú)疾病、心理上無(wú)緊張、壓抑、痛苦等精神問(wèn)題。出于確保野生動(dòng)物不遭受人類(lèi)凌虐的考慮，建議我國(guó)也應(yīng)通過(guò)動(dòng)物福利制度，追究虐待和殘害野生動(dòng)物的行為人的相關(guān)法律責(zé)任。應(yīng)切實(shí)考慮我們國(guó)家目前現(xiàn)實(shí)狀況，制訂出切合我國(guó)現(xiàn)階段國(guó)情的動(dòng)物福利法規(guī)。起碼應(yīng)該補(bǔ)充不凌虐野生動(dòng)物的兜底法條，同時(shí)增補(bǔ)與之相對(duì)應(yīng)的懲罰措施，逐步完善我國(guó)的動(dòng)物福利制度。

（西北政法大學(xué)經(jīng)濟(jì)法學(xué)院 710000）