農村宅基地有償退出的金湖實踐

嵇友勝 李長青 張雷

隨著新型城鎮化的快速推進，越來越多的農村人口進入城市務工或定居，農村出現了大量閑置民房，有的變成了“空心村”，造成資源嚴重浪費。作為江蘇省農村改革試驗區的金湖縣，2013年開始試點農村宅基地自愿有償退出，實踐中大膽改革創新，不斷完善機制，探索形成了農村宅基地自愿有償退出的新路徑。正是得益于前期在組織推動、政策制定、項目建設等方面積累的豐富經驗，自省委去年9月作出改善蘇北農房條件決策部署后，金湖縣才能快速推進，一年內簽訂自愿搬遷退出協議15201戶，占五年目標的50%。

以“人民為中心”的價值取向是改革的出發點和落腳點。金湖縣堅持問題導向、需求導向和發展導向的改革路徑，不斷完善方案設計，持續加大推進力度，創新解決農村宅基地自愿有償退出“人、錢、地”等核心問題，使沉睡的老宅子變成發展的活資本，充分激發了農村發展內生動力。

農民愿不愿意？金湖縣共有涉農行政村（居）126個、自然村（莊）1321個，涉及6.47萬農戶、22.22萬人，村莊建設用地62.19平方公里，戶均宅基地面積1.5畝，開展宅基地有償退出、推進土地規模集中空間極大。但農民是怎么想的？他們是否愿意呢？圍繞這些問題，金湖縣2013年挑選銀集鎮開展試點，當年就有792戶農戶自愿申請退出宅基地，占全鎮農戶的12%。在試點的基礎上，金湖縣組織1000多名縣鎮村組干部，在全縣開展拉網式調查摸底，全面了解農村房屋居住情況和農民的搬遷意愿。調查發現，農村空關房率達30%，部分村組常年居住的農戶不到50%，而且農房較為陳舊（40%為上世紀60、70年代所建，45%為80、90年代所建，15%為2000年后所建），全縣有意向搬遷農戶達3.1萬戶，占農民總戶數48%。深入細致的調查為制定和完善相關政策打下了堅實基礎。

有償到底償多少？城里的房子有市場價，農村的房子到底值多少錢？補償少了，農民不愿意;補償多了，政府負擔不起。如何找到平衡點？金湖縣堅持群眾利益最大化，給予自愿搬遷農戶房屋補助、購房補貼等福利。綜合各類獎補政策后，質量較好的農房可以在縣城換購等面積的安置房，較為陳舊的農房也僅需支付1萬—2萬元差價。以100㎡農房為例，各項補償費用為9.5萬元左右，如在鎮村居住點購買等面積農家小院價格為1500元/㎡（實際建筑成本2600元/㎡），政府另補貼300元/㎡;如在縣城購買等面積集體土地安置房價格為1950元/㎡（實際建筑成本3400元/㎡），政府另補貼800元/㎡;如在縣城購買商品房，政府等面積補貼1200元/㎡。對于宅基地實行自愿原則，愿意“留”的，村集體統一復墾后由農戶種植或者由村集體發包，農戶享受收益權;不愿意“留”的，退出的宅基地按1.19萬元/畝補償，土地歸村集體。這一系列標準既符合鎮村實際，又貼合農民心理期望值。

退地農民去哪里？金湖縣充分尊重群眾的意愿，由農民自主選擇“去哪里”，政府幫助解決后顧之憂，確保退地農民安居樂業。在充分調查摸底的基礎上，全縣實施“532”方案，引導50%人進城、30%人入鎮、20%人赴點。在縣城優勢地段規劃3處農民新型社區，建筑面積120萬㎡，實行“一次規劃、分步實施”，結合農民生活習慣和家庭需求，全部采用電梯房，戶型大小搭配、經濟實用，可吸納1.5萬戶進城。結合靠城、靠鎮、靠園（景）區“三靠近”原則，經過三輪公開征求意見，確定建設農村20個縣級居住點，以低密度農家小院為主，可滿足1萬多戶入住，打造宜居宜游居住點。加強非政府駐地集鎮老居住區的品質提升，加大原“七所八站”、學校、衛生院等閑置建設用地整理力度，吸引農戶入鎮居住，實現“離土不離鄉、就近城鎮化”。同時，進城農戶不僅可以享受教育、醫療等市民同等待遇，還可以保留宅基地以外的村集體成員權益。

補償資金哪里來？讓好事辦成、好事辦好，關鍵還要有錢辦事。平均每戶10萬元左右的補償金，對政府來說是不小的負擔。金湖縣的做法是建立國有平臺公司與鎮（街）掛鉤保障機制，由4家平臺公司牽頭整合各鎮（街）閑置資源和項目資產，多渠道開展融資工作。按照能夠騰出土地利用指標、“九靠近兩遠離”和“農村四類人群”優先等原則，細化年度搬遷復墾計劃，確保退出宅基地全部納入國土整治后備資源庫，有效增加可供交易的土地指標，利用退出的宅基地指標“反哺”居住點建設。如，2018年全縣自愿退出宅基地的有5417戶，有效盤活了近8000畝土地資源。縣國有平臺公司結合改善農民群眾住房條件安置房建設項目申報農發行、農行貸款資金，通過引進中城建、淮安水控等有實力的公司帶資建設、商業投資參與等方式有效解決資金難題。

退出土地如何利用？如何用好、用活退出來的土地資源是宅基地有償退出后的一大考題。金湖縣緊密結合實際，實行“因地制宜、因宅施策”，做到“三個結合”，讓沉睡的土地資源“活起來”。做到與城鄉土地掛鉤政策相結合，農村宅基地復墾后新增耕地與周邊耕地連片，既可以提高規模化耕作水平，還可以爭取更多的建設用地指標。做到與土地流轉相結合，將宅基地復墾為耕地后，通過農村產權交易平臺發包給種田大戶、合作社、農業龍頭企業等農業新型經營主體，發展高效農業項目。做到與全域旅游規劃相結合，依托金湖縣豐富的生態資源，以及荷文化、水文化等文化旅游資源，發展鄉村旅游，最大化釋放資源效益。以省級特色田園鄉村試點塔集鎮黃莊為例，結合堯文化體驗區景區建設，收回退出宅基地21處，村集體成立堯鄉旅游公司，帶動32戶從事旅游業，讓鄉村旅游真正實現富民增效。

一子落而滿盤活。金湖縣宅基地自愿有償退出的實施，不僅改善了農民住房條件，盤活了農村土地資源，而且逐步顯現出良好疊加效應。

推進了新型城鎮化。宅基地自愿有償退出引導農民向城鎮和居住社區集中，點中了新型城鎮化的“穴位”。通過政策吸引農戶優先進城居住，不斷提升縣城的集聚度和輻射力，有力促進了一二三產業融合發展。同時，帶動集鎮建設發展，通過盤活集鎮閑置資產，整合利用存量建設用地，優先安排集中居住點項目，既節約土地指標、節省基礎設施配套成本，又提升鎮容鎮貌、帶旺集鎮人氣，實現“一舉兩得”。以合并后的銀涂鎮為例，開展宅基地有償退出試點后，新增集鎮人口1萬多人，新建房屋45萬㎡，并配套建設公共服務設施，為鎮園區企業集聚近2000名產業工人，城鎮建設步伐明顯加快。

提高了生產生活質量。退出宅基地的農戶多數原居住在零星的村莊，房屋破舊，土地分散，通過土地綜合整治，開展集中居住區建設，使農田整齊劃一，房舍集中連片，極大改善了生產生活條件。農民搬進寬敞舒適的新房，不僅改善了居住條件，而且充分享受到休閑公園、便民服務中心、醫院、學校、農貿市場、農機服務中心等公共服務資源，還可就近進園區企業、社區就業，真正實現住有宜居、出有暢行、學有優教、病有良醫。如，呂良湖畔旺屯、前鋒白馬湖等居住點不僅毗鄰景區、集鎮，而且還配套農家菜地、農機停放點等便民設施。同時，宅基地有償退出加速了農村土地流轉，促進農業適度規模經營。金湖縣土地流轉率由試點前65%躍升至85%，農業適度規模經營程度達90%，農業現代化水平躍居全省第二方陣前列、淮安市第一。

壯大了鎮村經濟實力。將鎮（街）搬遷復墾成效與土地指標交易收益掛鉤，對占補平衡、城鄉掛鉤、工礦廢棄地項目每畝分別補助鎮（街）2萬元、6.2萬元、5萬元，僅2018年就補助3.4億元。此外，縣財政還對鎮（街）村（居）宅基地退出工作給予專項經費補貼，根據平均每戶復墾面積給予1.5萬—2.7萬元/畝不等的補貼，鎮村在保障正常工作經費支出外尚有結余，村集體在城鎮和居住點購置部分物業，既增加了財產性收入，又提供了必要的公共服務。同時，農村宅基地退出后新增的土地，成為村集體收入的一個重要載體。如銀涂鎮唐港村復墾宅基地133畝，以每畝900元價格發包給種植大戶，村集體年收入增加近12萬元。

拓寬了富民增收途徑。結合全縣特色產業布局，把“穩得住、能致富”納入農房改善規劃設計要點，確保各鎮（街）集中居住點均有產業支撐。金南幸福街小區、銀涂新村依托良好的工業基礎，積極引導農民進園區務工，既滿足了企業用工需求，又實現了勞動力充分就業;戴樓新塘居住點、金北金港小區納入高鐵新區、航空新城規劃，全面接受產業輻射，實現農民“家門口”就業致富。同時，建立特殊困難群體兜底保障機制，對唯一住房、唯一宅基地的貧困戶自愿退出宅基地后，政府提供保底補償并免費提供解困房，今年以來已為36戶提供免費安置房、為250戶“四類人群”實施危房重新安置，實現真脫貧、脫真貧。

一花可引百花開。金湖縣圍繞“群眾想要什么，怎樣為群眾提供高質量供給”，系統謀劃農村宅基地有償退出改革思路，實現尊重群眾意愿進行“點菜”和政府照單“烹飪”的有機結合，走出一條以土地改革推進農房條件改善的特色路徑。其做法不僅助推了農房條件的改善，更有力促進了城鄉融合發展、美麗鄉村建設，給我們帶來幾點啟示。

土地政策是根本，法制底線不能破。任何改革都要于法有據。金湖縣嚴格執行《土地管理法》《物權法》等法律法規，不踩紅線、不越雷池，堅持農村宅基地歸農村集體所有這一性質不變，自覺在法律法規框架下探索靈活的使用機制。針對極少數農民不愿意放棄宅基地的情形，不搞行政命令，不搞一刀切，是否退出完全由農戶自主選擇。事實說明，在法律框架內的宅基地有償退出，保障了農民合法權益，也提高了基層依法行政水平。實施六年來，全縣未發生一起因宅基地退出引發的信訪事件。

尊重意愿是關鍵，民主自治不能否。改革接地氣才能有底氣。金湖縣堅持抬頭看路、腳步丈量，深入開展調查研究，了解群眾的想法和意愿，制定較為合理的宅基地有償退出補償標準，為大多數群眾所接受，抓住了改革的關鍵環節。充分尊重村集體和農戶的主體地位，注重村民自治，發揮村民議事規則和村規民約的作用，采取村集體組織內部協商決定的方式，使改革中遇到的矛盾和問題得到及時有效化解，實現宅基地資源在集體內部優化配置。實踐證明，宅基地有償退出要想見真效、有實效，必須同步開展鄉村治理體系改革。

群眾關切是重點，切身利益不能損。堅持以人民為中心的改革價值取向，才能使農民切身體驗到獲得感的溫度、厚度與廣度。金湖縣堅決不讓農民利益受損，明確“退出農村宅基地的農戶，如是集體經濟組織成員的，保留其資格，除宅基地外，與集體經濟組織其他所有成員有同等權益和義務，農民原本享有的村集體經濟組織成員權益保留不變”，給農民吃下“定心丸”。同時，在確保退地農民“戶有所居”的基礎上，穩妥解決好教育、醫療、社保、養老等問題，提升了鄉村基本公共服務均等化水平。

建章建制是保障，公開透明不能少。離開制度保障的改革容易變形走樣。金湖縣在改革過程中，注重完善制度機制，最早在銀集鎮試點基礎上制定《農村宅基地有償退出試點辦法》，取得經驗后又在全縣出臺《金湖縣農村宅基地有償退出暫行辦法》《金湖縣加快改善農民住房條件推進城鄉融合發展的實施辦法》等政策文件，為規范操作提供了制度保障。在實施過程中，堅持公開透明操作，聘請所在村的縣、鎮人大代表全程參與，宅基地測量結果分別在鎮村公開欄進行不少于5個工作日的公示，接受社會監督。從制度保障看，只有建立群眾信任、操作規范的工作機制，才能讓宅基地有償退出順利實施并成為推動農房條件改善、鄉村振興的“關鍵一招”。

（作者單位：中共淮安市委改革辦）

責任編輯：張寧