文化軟實力推進社會治理現代化

蔡泳　劉山

摘 要：文化特有的社會功能，決定了它在推進社會治理現代化中具有無可取代的作用，提高國家文化軟實力和競爭力，有利于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化。對于全面建成小康社會，實現“兩個一百年”奮斗目標和中華民族偉大復興的中國夢具有重要意義。

關鍵詞：社會治理;文化;軟實力

黨的十九屆四中全會審議通過了《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》，習近平總書記在關于《決定》的說明中指出，中央政治局決定中央全會專題研究堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化問題，主要有以下幾方面考慮：“第一，這是實現‘兩個一百年’奮斗目標的重大任務”“第二，這是把新時代改革開放推向前進的根本要求”“第三，這是應對風險挑戰、贏得主動的有力保證”。這是對堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化作出重大部署。

一、文化軟實力在社會治理體系的重要作用

文化軟實力是由包括政治、外交、文化以及價值觀構成的精神力量，也是社會治理體系的重要組成部分，軟實力是硬實力的一種無形的延伸，它的影響是“硬實力”所不能具備的。通過培育和發展軟實力，可以改善社會治理的吸引力、文化價值觀的感召力、行政倫理的感染力以及地方政府形象的親和力。同時通過對軟實力的培育與發展，使自身具有超強的吸引力與同化性，對社會治理體系和治理能力將會形成深遠影響。

（一）文化對社會治理體系建設的建構作用。一個社會治理體系的建立、維護和發展都基于公民的基本認同、共同的信念和理想。現代社會治理與傳統社會管理有很大的不同，體現在組織結構、管理原則、管理方法、管理方法、管理主體和績效評估等各個方面。要實現從傳統管理向現代治理的深刻轉變，必須解放思想，重塑社會治理觀念，提高治理能力，完善社會治理體系建設。

現代社會治理體系的建立和價值觀的確立是以文化為的基礎。構建什么樣的社會治理體系，確定哪些社會治理目標以及采用何種社會治理模式和手段將取決于社會治理文化的類型以及文化發展的階段，社會治理有效性的實現最終取決于公民的文化認同。公民的人格塑造和道德修養可以培養社會主體的獨立意識、責任意識、公平意識，增強公民的精神追求、價值認識和文化品位，引導個人走向現代化，成為合格的國民。而集體的智慧和力量，則促進了社會治理的實現和善治的實現。因此，在現代社會治理體系和治理能力建設中，必須充分重視文化的基本作用，通過文化的作用，將文化與社會治理有機結合，發揮文化認同整合和價值指導的作用。同時本著求同存異的原則，營造有利于社會治理創新的文化氛圍，為實現良好社會治理提供精神支持和內部動力。

（二）文化在社會治理機制中起著整合的作用。治理與管理之間的最大區別在于主體的轉變，我國當代社會治理不再以政府為單一主體，治理的主體已從僅依靠政府轉變為多元化，除政府外，自治組織、市場等也逐漸成為社會治理主體，以往我國社會治理多采用行政手段，當前社會治理手段更加立體化，除行政手段外，還包括市場手段、社會動員等。進而形成了政府與非政府組織并立的社會治理格局。文化作為維持社會共同體和諧與發展的主要載體和紐帶，在分擔社會責任、共享公共資源、參與公共服務以及共享治理結果的基礎上，可以形成多方面的協作和良性的發展。

當代的社會治理處于社會結構深刻調整、利益關系錯綜復雜和思想文化多元化的背景之下，諸多體制機制問題以及社會問題，都對社會治理機制的運行和維系提出了挑戰。對諸多不同社會矛盾和沖突的調和，即使在法律較為完善的今天，也不可能完全依賴法律等硬性治理解決。現代治理手段由剛性管制向柔性服務轉變，法治與綜合治理的有機結合，正是對文化所具有的規范制度和行為、調適各種矛盾、整合社會資源等治理功能的認可和重視，文化理應以非制度性和非強制性的“軟性”治理形式，在預防和化解各種社會不和諧因素、疏導和協調社會矛盾沖突中發揮積極作用。

（三）文化對社會發展起著導向作用。社會治理的目標指向是建設和諧社會社會，而現代社會治理的考量依據是實際效能有效性的經濟效益、社會效益和公眾認知。治理效能的高低，與治理者的思想觀念、人文素養密切相關。社會治理中的諸多問題，都源于治理者民主法治意識淡薄、官本位思想嚴重、不尊重科學等思想觀念。破除這些思想意識方面的深層阻滯，必須借助文化的力量，發揮文化對現代治理理念的塑造和影響，無疑是提高社會治理能力、創造有效治理的基礎和重要途徑。

通過文化的教育和傳播，在全社會大力倡導民主、自由、平等、公正、法治、和諧等社會主義核心價值觀，培育公民意識和觀念，積極培育治理者的公共理性和公共行政倫理建設，增強治理者的親和力和服務能力，轉變傳統的執政理念，積極培育公民社會和促進多中心治理網絡的建立、發展，逐步實現社會治理過程中的統治、管理向治理的轉變，在多中心網絡治理中起到核心協調作用，以更好的處理地方事務，促進整個社會治理的發展。

二、社會治理中軟實力的不足及其成因

（一）社會治理水平發展不均衡

良好的社會治理中公共服務的有效保障是財政，個別地方政府由于財政力量薄弱直接導致其公共服務水平低，出現社會治理水平發展不均衡現象。隨著行政體制改革的不斷深入，中央政府下放給地方的實權逐漸增多，同時中央從自身利益出發實行上收地方政府的財權，國家財政收入占GDP 的比重逐年增加，這樣地方政府的財權有限，而需提供的公共服務卻龐大而重要，使其財政負擔較沉重中央政府經常以立法的形式出臺各項支持公共事業的政策，還規定最低財政支出的增長幅度，然而其并不負擔或全部負擔所增加的支持，這就會出現 “上級出政策，下級買單”的局面，這樣地方政府的事權與財權不一致使其公共服務的投入陷入困境也造成了地方政府服務職能的缺位和公共服務供給不足。

經濟和社會的發展程度決定了一個地區公共事業的發展程度，經濟發展水平的制約也使各地公共服務發展不平衡，由于各地的自然條件和人文條件的限制，經濟發展水平受到制約，使各地公共服務的供給資金不一致，公共服務質量出現差異，人民生活水平也有差距。因此，由于各地公共服務水平的不同將影響我國公共服務的整體水平。

（二）缺乏高效的危機預防、危機處理機制

政府始終處在應對危機事件的第一線，是否具有良好的、高效快捷的應變能力直接決定著公共危機事件能否得到快速、有效的解決，也成為維護社會穩定安全的重要因素。我國很多地方管理中沒有把危機管理納入當地的可持續發展戰略之中。由于政治、經濟、社會以及自然等方面的深刻變化，致使新冠狀病毒、SARS、禽流感、煤礦事故、出租車罷工停運、地質災害、汶川大地震等公共突發事件頻頻發生，使危機管理職能成為我國地方政府職能的新亮點，也對我國地方政府的治理能力構成了新的挑戰。

在政府各種制定政策、法規、管理等各方面方面，都沒有把潛在的危機風險進行評估，往往是危機發生之后才事后諸葛亮評頭品足。在危機管理工作上，要么輕描淡寫、隱瞞實情;要么夸大其詞、故意渲染，從而影響危機管理工作的正確開展。缺乏風險管理戰略意識的主要原因是，當地政府長期以來是以GDP和財政收入的增長作為政府績效主要考核指標，由此造成政府官員往往只抓經濟發展，而缺乏危機的管理意識。隨著依法治國的不斷深入，我國就自然災害先后制定了《傳染病防治法》《防震減災法》和《消防法》等法律法規，使政府在規范公共危機管理有法可依。但是，目前我國公共危機管理應急法律方面還存在很多不足之處，比如說在內容上有職責不清、相互沖突的地方，可操作性差。直到2005年中央政府出臺了《國家突發公共事件總體應急預案》為提高政府保障公共安全和處置突發公共危機事件的能力明確了6條工作原則和危機處理過程中各級政府及職能部門權責的劃分，但是還有不足之處，例如：沒有處理危機的常設機構、沒有一套成熟的國家緊急狀態法律體系等。

（三）缺乏公共危機公關意識

公共危機事件中，政府及時、準確的發布有關信息有利于危機事件的化解、穩定公眾情緒、維護政府公信力的重要手段。目前，我國的信息資源都掌握在政府手中，但是，危機事件發生后，一些政府官員由于存在的不健康政績觀及傳統官僚作風的影響，往往封鎖消息，往往欺上瞞下、謊報虛報，禁止媒體采訪、報道等，有時候反而助長了事態的擴大。如果政府要迅速﹑透明﹑公開地將相關信息公布于眾，并充分利用新聞媒體的作用，有助于危機的化解。

由于地方公務人員的服務意識與素質較弱、“大政府、小社會”治理格局造成的長期的地方政府動員公眾能力不強、公共危機防范意識不強、應急管理機制不科學等問題嚴重影響了地方政府處理危機事件的應變力，更制約了其解決危機事件的能力和效率。其中，作為與公眾最直接的溝通渠道，能夠穩定人心、樹立誠信和負責任的政府形象的地方政府危機公關是很重要的一個環節，但目前我國很多地方政府的公關意識和能力普遍偏弱，在應對過程中常常出現漠視公眾知情權和參與權的情況;甚至惡意掩蓋隱瞞事件真相，堵塞傳播渠道，沒有對危機事件及時的進行回應，不敢承擔責任，造成嚴重的社會恐慌與質疑，加重了危機事件解決的難度，嚴重破壞了政府在公眾心目中的形象。

（四）公共服務能力不夠高

我國政府公共服務的整體水平偏低。一線城市中，只有北京和上海的公共服務綜合績效達到良好。天津、浙江、廣東、江蘇等較為發達省市僅為一般等級，我國的大部分省市區仍處于低級水平。同時，在公共安全、環境保護、社會保障和基礎設施建設等方面水平普遍偏低。在供給投入總量方面，雖然各級政府對于基層公共產品的投入力度不斷加大，投入結構處于不斷優化的狀態，由于基層政府財政對上級政府具有依賴性，其自身財政能力較為薄弱，若單從絕對數額角度考察，各級政府基層公共產品的投入均有較大幅度增長，但相對于國家財政總支出而言，比重還是偏小，這與農業在國民經濟發展中的地位很不匹配，還有很大的提升空間。

高質量的公共服務能力是地方政府公信力和社會凝聚力的重要來源。隨著我國地方政府服務性職能轉變進程的加快，地方政府積極加強自身建設，不斷強化自己的服務意識，及時地解決一些重大的民生問題，在公眾心目中樹立起了良好的政府形象，獲得了一定的公信力。但是，地方政府還是存在一些損害自身服務能力和執行能力的現象：地方政府角色錯位、缺位現象普遍，公務人員素質差，為了自身利益制定損害民眾利益和意愿的公共政策和制度的不當行為時有發生;公共服務機制不健全，服務效率和質量低下;行政審批環節過多，政務缺乏透明度，公共信息渠道復雜，政策執行能力較弱;監督體制不完善，腐敗現象大量存在，公眾對地方政府產生嚴重質疑與不信任。

（五）非政府組織發展相對滯后

由于傳統計劃體制的影響，我國基本上還是屬于全能政府的社會，政治機構的權力可以隨時地，無限制地介入和控制社會每一個階層和領域，非政府組織作為一種獨立于政府和市場的第三種力量，它已經成為促進經濟、社會發展的重要力量。然而與西方國家不同的是，我國非營利組織是伴隨著經濟體制和政治體制改革而產生和發展，因此具有很多中國式的獨特性，并由此產生了很多特色的難題，甚至制約了非營利組織功能的發揮，非政府組織的發展相較于國外而言，屬于發展相對落后的狀態。

隨著政府職能的轉變，很多行業性的、社會性的和公益性的事務管理職能被非政府組織所承擔。政府在宏觀調控中逐漸減少了對微觀社會事務的管理，非政府組織取得了獨立性的地位。這種獨立性是非政府組織的重要特征，是非政府組織實現真實民意表達具備的素質。但在現實中，雙重管理制度嚴重制約了非政府組織的發展，導致非政府組織缺乏獨立性，嚴重制約了非政府組織社會治理功能的發揮。同時由于立法工作落后，民眾志愿精神的缺失。沒有完善的法律制度，非政府組織很容易偏離原初提供有效的公益產品的組織目標。我國目前盡管已有社團管理登記條例、基金會管理辦法和公益事業捐贈法等規范性法律文件，但存在很多條款過于落后、寬泛、可操作性差等問題。非政府組織要依靠民眾的志愿精神推進工作的開展，其開展工作所需要的收入也要依靠民眾的捐助。但由于立法缺失造成的很多非政府組織監督機制的缺位，導致非政府組織失去其正確的發展方向。以營利為目的發展非政府組織，會嚴重挫傷非政府組織聯誼民眾的形象，從而喪失公益性，嚴重影響公民志愿精神的培育，降低其社會治理能力。

（六）公民意識相對缺乏

公民意識本質上是公民對待社會的態度，體現為公民對社會的認知、情感體驗和行為傾向，具體表現在對公民權利義務的認知、對社會價值觀的認同、對公共領域事務的關心和參與公民社會活動的行為意向等四個維度。公民意識是社會治理環節中不可或缺的一環，良好的公民意識是其快速發展的基石。公民文化水平越高，公民越具有公民意識，這種意識不僅體現在人民群眾的自覺性、主動性，更體現在人民群眾更加積極的參加各種社會活動，為社會的發展建言獻策。

在市場經濟體制下，公民的競爭意識、參與意識、創新意識等都有提升，但是市場經濟也帶來公民個體的追求利己主義、享樂主義、拜金主義等資本主義腐朽思想。現實生活中，“未富先奢”現象嚴重，流行比闊氣、比豪氣，使“有錢能使鬼推磨”這句俗語得到印證。不少年輕人追求國際奢侈品牌，認為穿在身上有面子，更有甚者為了買到各式各樣的名牌箱包、香水等奢侈品，做出違背道德、違犯法律的事情。同時，不少企業生產者在物質利益的誘惑下，生產出大量假冒偽劣商品，給廣大公民生活帶來不良影響。這一系列負面事件，一定程度上都給國家公民意識的培育，以及道德治理的實現增加難度、帶來挑戰。

三、提升我國社會治理軟實力的對策

（一）加大特色文化體系的培育。首先，對可以增強地方文化軟實力的項目和活動，地方政府要加大資金及政策的支持力度，不斷創新文化機制，消除體制障礙，深度挖掘地方文化底蘊，尤其是傳統文化領域，根據地方實際情況，打造歷史文化、旅游文化、節慶文化、民族文化等文化品牌，強化文化品牌意識，打造地方特色文化品牌;其次，積極培育地方進取意識、競爭意識、創新意識，形成地方獨具特色的人文價值理念和人文精神，增強地方文化的包容性，提升其對外吸引力;再次，就是大力扶持文化事業和文化創意產業，加快地方文化產業人才的培養、引進和建設地方特色文化產業群，打造具有核心競爭力的地方特色文化產業品牌和產品，不斷增強地方政府的文化軟實力，增強文化吸引力。

（二）提升社會管理的服務效能。實現由“管理”“統治”思想觀念向“服務性”思想轉變，要經貫穿于服務型政府建設的全過程。當前，最重要的是要繼續深化地方政府行政管理體制改革，不斷推進服務型政府建設進程，并不斷健全機制使服務性成為地方政府的基本理念和價值追求，增強為公眾、為人民服務的理念;另外，要加快推進政務公開機制進程，利用多種渠道增加政府行為的公開性、透明性，接受廣大人民的監督;此外，還應該從監督機制著手，實施以公共服務為主要內容的政府績效評估和行政問責制度，改善政府管理、提升政府治理能力，提高政府效能，從而，改善地方政府在處理公共問題和社會事務上的形象，不斷增強地方政府的公信力。

（三）加強社會治理的管理能力。首先，實現地方政府危機管理的法規化、制度化，明晰各部門之間的職責，強化部門人員的責任意識，增強地方政府在應急狀態下的應變能力和主動性、權威性，為危機的預防、預警、救后恢復提供制度化保障;其次，增加信息透明度，完善政府與公民的溝通機制，加強與公眾的溝通、交流與合作，利用多種方式并積極開拓多種渠道，尤其是充分利用互聯網和媒體的強大功能，掌握好突發事件新聞發布應急響應機制、新聞發布機制、記者采訪管理機制、境內外輿情跟蹤和通報機制、互聯網信息安全管理機制，積極應對媒體與公眾的質疑，并將其制度化、法制化，充分保證輿論的暢通，提高地方政府的公關能力，為危機事件的解決創造穩定的社會環境。

（四）加強與非政府組織及公民的合作。首先，要重新定位政府職能，轉變傳統上統治、管理的角色，實現由統治、管理向治理的轉變，加大對第三部門的政策、法律和資金扶持，營造多方合作的氛圍與環境，積極謀求參與式合作;其次，培育公民參與社會管理的良好氛圍，鼓勵公眾在涉及自身利益和相關社會利益的公共事務上積極參與，并為其提供參與渠道以及良好的信息反饋機制，并使其法律化、制度化，從而形成多方治理主體在多方協作的基礎上的共同治理。由此，地方政府可以充分整合各參與主體的力量，優化配置，實現社會的優質治理。

（五）增加公共服務投入和內容

就全國方面來看，必須要保障基層政府基本公共服務供給所需的財政經費，進一步提高中央財政對基層政府轉移支付的比例，這是提高基層政府公共服務供給能力的根本要求之一。同時，要嚴格保證財政資金的運用方向，要規范基層政府財政預算和支出，切實保障農村的基礎教育、基本醫療衛生和社會保障等基本公共服務供給總量的增長，有效地保障基層政府公共服務供給能力的提高。

（六）增加公共服務內容

從基層政府自身工作來看，其主導性主要體現在對于大量資金需求的公共服務供給上，市場營利性得不到滿足，第三部門由于自身能力缺乏無法供給，諸如基礎設施建設、醫療資源投入等方面，對于這些需求，政府要建立公共服務供給合理的決策機制，使公共服務供給增長與經濟和財政實力的增長相協調，投入相對足夠的資金。同時，基層政府必須要認識到社會組織和市場組織在公共服務供給中的優勢，為了緩解自身壓力，也是為了公共服務供給總量的增加，供給內容的豐富，政府以合同外包、用者付費等手段將市場力量和社會資本引入一些具有部分競爭性或部分非排他性特征的公共服務領域中，爭取資金來源的多元化以及公共服務的市場化。

（七）加強對外宣傳。擴大與國外地方政府、社會團體的交流隨著經濟全球化的發展，立足國內，實施走出去戰略已經成為各組織、團體增加國際知名度、增強自身實力和競爭力的重要途徑。政府作為社會治理的主體，積極提高自身知名度和軟實力是提升治理能力的重要途徑。首先，積極聯合社會第三部門和民間組織，構建對外文化、貿易交流平臺，加大資金政策支持，開展以地方核心文化和貿易為主要載體的“文化外交”“貿易外交”活動，不斷擴大對外交流的廣度和深度，增強地方影響力;其次，提供資金支持，加大對地方高校的扶持力度，促進地方與高校的密切合作，通過高校為地方提供高素質人才、技術和創新環境，以項目的形式解決地方政府、企業存在的一些問題，并鼓勵地方高校對外交流與聯系，積極宣傳地方文化、經濟、環境和人文狀況，增強社會交流程度和人文國際化程度;再次，緊緊抓住“國際互聯網”這一新興媒體，健全信息發布機制，同時發揮傳統交流方式與現代傳播工具的優勢作用，積極推銷地方的核心價值理念和核心文化，增強地方的國際影響力和吸引力，使其軟實力優勢國際化。

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作者簡介：

蔡泳 男 1976年出生 籍貫：江蘇省淮安市 漢族 金融學碩士 畢業于烏克蘭國立盧甘斯克大學 研究方向：金融 現工作于中共淮安市委黨校

劉山 男 1987年出生 籍貫：山東濰縣 漢族 教育學碩士 畢業于南京師范大學大學 研究方向：政治學 現工作于中共淮安市委黨校