數字化時代歐盟媒介管制框架的調整與創新

王潤玨

【內容摘要】 數字技術的快速發展帶來歐洲傳媒業的一系列變化，歐盟媒介管制框架的體制和機制缺陷開始顯現。近年來，歐盟采取一系列改革措施，力圖建構一個與高速變化的技術和市場環境相適應的管制框架，更好地促進歐洲傳媒業的發展，推動歐洲經濟一體化的實現。從實施效果來看，如何兼顧人文關懷和市場效率，是歐盟媒介管制框架調整過程中不可回避的現實挑戰。

【關 鍵 詞】 數字化時代；歐盟；媒介管制框架

近年來，數字技術的高速發展對歐洲經濟和社會產生了重大影響。就傳媒業而言，基礎技術、產業結構、運作模式、產業環境等都發生了一系列重大轉變，歐盟層面的體制和機制缺陷也開始顯現。歐盟及各成員國已著手進行相關管制政策的調整與創新，以更好地推動歐洲一體化市場的形成。

一、歐盟媒介管制框架及其面臨的問題

歐盟層面的跨國媒介管制框架是隨著歐盟的擴大和歐洲經濟一體化的推進不斷成熟和完善的。歐盟沒有專門的媒介管理機構，媒介管理政策和法律框架的制定主要是在歐盟委員會（The European Commission）的領導下由一個或幾個相關的管理總局共同協調和推進，須各成員國達成一致意見后方可生效；同時，歐盟委員會還設有專門的執行機構和服務支持機構負責政策的實施、執行及相關支持性工作。

數字技術的快速發展在推動傳媒技術更新的同時，也使傳媒產業發生了一系列變化：新的媒介形式、媒介市場不斷出現；傳媒產業鏈、價值鏈結構發生變動；受眾的媒介接觸方式更加多樣化；傳統的商業模式面臨轉型。這些變化使得既有的媒介管制框架顯現出越來越多的不適應：一方面，基于傳統媒介環境的政策和制度對新媒體的發展形成制約。例如，移動電視處于媒介管制和電信管制的交叉領域，其內容和服務同時受到電信業、頻道政策和視聽媒體服務政策的管理，各成員國的管制政策也不盡一致，不可避免地存在監管政策的分歧、重疊或空白區域。現行的版權保護政策是國別化的，這就意味著在線的跨國內容產品和服務難以在不同國家市場獲得同樣的保護。另一方面，新的問題與媒介發展相伴而來，催生了新的制度需求。例如，消費者對在線內容產品的消費渠道更加多樣化，這使得歐洲在面臨來自世界范圍的市場競爭的同時也面臨著對文化多樣性的沖擊；技術融合使不同內容和媒介市場之間的界限變得越來越模糊，市場管理的復雜性進一步提高；互聯網的開放性在刺激內容生產的同時也帶來了非法下載、隱私保護等問題的困擾。

因此，媒介管制政策的調整與創新成為數字化時代穩步推進歐洲媒介市場一體化、維持歐洲文化多樣性的現實需求。進入21世紀后，歐盟采取了一種開放的、動態的媒介治理態度，緊跟技術和市場發展動向，進行政策的制定與調整。特別是近十年來，歐盟委員會為更好地適應歐盟發展和行業發展的需求，提出了一系列重大發展規劃和制度設計，對歐盟各國及全球傳媒業產生了巨大影響。總體來看，從20世紀末至今，隨著數字化進程的深入，歐盟的媒介管制框架經歷了從傳統媒體時代管制框架向融合媒體管制框架，再到融合產業管制框架的整體性變遷。

二、歐盟委員會媒介管理機構的調整與設立

管理機構是管制框架的重要構成部分。2009年歐洲電信改革前后，歐盟委員會進行了一次內部組織機構和職能的調整。此后，歐盟層面共有16個主要部門的職能涉及媒介管制（如表1所示）。管理范圍涉及電影、廣播、電視、視頻、出版（含在線出版）、印刷（含在線印刷）、圖書、雜志、學術期刊和音樂出版物；管制政策大致可分為視聽媒體政策、通訊政策、數字化進程計劃、媒介研究計劃和其他相關政策。

2015年5月，歐盟《數字化單一市場戰略》發布，重點調整了與此相關的組織機構及職能分配。調整后，歐盟層面涉及媒介管理的機構增至22個，其中包括管理機構、執行機構和歐盟內部智庫（如表2所示）。與表1所示的管理機構相比，此次調整包括三個方面的變化：一是適應歐盟市場和行業發展需求所進行的部門增減，例如撤銷信息化社會與媒介總局和新設通信網絡、內容和技術管理局；二是部門職能的豐富或合并，例如教育與文化總局調整為教育、青年、體育與文化事務局，職能范圍擴大；三是重視應對數字化時代新產生的社會問題，例如專門設置了數據保護官員的職位。

此次機構調整并非簡單的“融合監管”或“重新管制”，而是以歐盟數字化市場和社會發展的總體目標為基礎開展的。從市場管理的視角來看，傳媒業被作為網絡信息產業的一部分進行總體規劃治理；從社會管理的角度來看，媒介系統被視為深入歐洲社會各個層面，與社會公平、文化多樣性等方面工作密切相關。由此可見，歐盟一方面對數字時代的媒介管制更加重視，另一方面又在逐漸淡化將媒介作為獨立行業或領域進行管制的傳統思路。

三、歐盟媒介制度體系的調整與創新

歐盟媒介制度體系調整與建設的進程大致可分為兩個階段，一是2009年前后開始的，以適應和促進媒介融合為目標的制度改革和建設；二是2015年前后開始的，以建設數字化單一市場，適應信息化社會發展需求為目標的制度改革和建設。

（一）歐盟媒介制度體系調整與創新的第一階段

1.啟動歐洲電信改革

2009年11月24日，歐洲電信改革方案（EU Telecoms Reform）①在經歷2年多的討論后終于達成協議。此次電信改革的目標為：放松管制，提高管制效率；增強成員國電信監管機構的獨立性，推動歐洲電信業的競爭和發展；加強對消費者權益的保護；促進歐洲電信市場一體化建設；提高歐盟電信網絡的安全性和可靠性。方案包括三個主要內容—— 改善監管、保障公民權利和建立歐盟電信監管機構。①

該方案最為重要的改革和創新體現在以下三個方面：一是建立泛歐洲電信業監管機構——“歐洲電信管理局”（Body of European Regulators for Electronic Communications，BEREC），負責協調和統一歐盟成員國的電信監管實踐，促進成員國監管體制的完善和監管原則的一致性，提高電信監管效率，推動歐洲一體化電信市場的形成和跨境業務的發展。二是強化成員國電信業監管機構的獨立性和執法權。為保障各國電信業監管機構的獨立性和執法權，各國應采取措施避免監管機構的日常運作受到來自外界的政治力量的影響并為監管機構的運行提供足夠的資金和人力資源。三是賦予歐盟委員會對成員國電信監管機構的監督權。歐盟委員會有權監督各成員國監管機構所提出的補充措施（如移動或固定終端的費率），以此避免因各國規則的不一致而影響歐洲市場一體化的進程。當各國的補充措施存在分歧時，歐盟委員會有權建議成員國監管機構修改或撤銷相關措施，并可采取進一步的協調措施，以保障歐盟市場的長遠發展。

2.制訂歐洲數字化進程計劃

2010年，歐盟委員會提出了《歐洲2020戰略》（Europe 2020 Strategy），旨在解決金融危機中暴露出的歐洲經濟結構性弱點。“數字化進程計劃”（The Digital Agenda for Europe）②是其中提及的七項重要舉措之一，該計劃的總體目標是在高速發展的互聯網和交互應用的基礎上建立歐洲一體化市場，促進歐洲經濟社會的可持續發展。

依據“數字化進程計劃”，歐盟及其成員國通過提高信息傳播技術的研發投入，建立歐洲一體化的電信服務市場，開放內容訪問途徑，提高公眾數字媒介素養等一系列措施，解決歐洲數字化過程中面臨的市場高度分散、網絡風險、犯罪的增加、信任度的下降、公眾數字化知識和技能不足、應對社會挑戰能力不足等方面的問題，建設良性循環的數字經濟。

3.頒布系列行業指令

2007年5月24日，歐洲議會正式批準了《視聽媒體服務指令》（Audiovisual Media Services Directive，AVMSD）③，這是數字技術與信息社會背景下歐盟制定的最為重要的媒介管理政策之一，為歐盟成員國制定視聽行業相關規則提供了全面的法律框架。《視聽媒體服務指令》是在《無國界電視指令》的基礎上修改形成的，更加注重規制的靈活性。該指令覆蓋所有的媒體內容領域和新的視聽媒體服務領域，其管轄范圍不受傳播方式的限制。新指令要求歐盟成員國共同致力于歐洲廣播電視和點播視頻服務的發展，并強調自律與政府監管相結合的媒介規制方式。《視聽媒體服務指令》要求各成員國促進歐洲視聽產品的生產和發行并保證“歐洲產品”的播出時間不少于總時間的10%。

2008年12月，歐盟委員會頒布《移動電視網絡和服務法律框架：最佳授權實踐——歐洲模式》（ Legal Framework for Mobile TV Networks and Services： Best Practice for Authorisation–The EU Model）。①該文件提出了移動電視發展的“歐洲模式”，即通過“授權制度”確立移動電視經營者的權利和義務，還進一步明確定義了移動電視授權的基本框架、授權制度、授權程序和其他具體事項，并提出了具體實踐的指導性意見。移動電視的“歐洲模式”突出體現透明度、開放性和公平性的特點，其核心思路是為數字電視產業鏈上來自不同行業和領域的競爭者提供平等的市場機會，建立適用于不同國家和競爭者的競爭規則，以此促進歐洲移動電視的發展和歐洲一體化市場的形成。

2009年10月，歐盟信息社會和媒體總局與內部市場總局聯合發布了題為《數字化單一市場中的創意內容產業：未來的挑戰》（Creative Content in a European Digital Single Market： Challenges for the Future）的文件。②該文件的出發點是為建立一個有利于競爭和消費者友好型的在線創意內容市場提供法律框架。文件著重分析了歐盟音樂、出版、影視、視頻游戲等行業發展的狀態和面臨的挑戰，提出從消費者準入、商業用戶準入和權利人保護三個層面建立歐洲在線創意內容產業法律框架的基本思路。

（二）歐盟媒介制度體系調整與創新的第二階段

1.制定歐盟網絡安全戰略

2013年，歐盟委員會發布了《歐盟網絡戰略：公開、可靠和安全的網絡空間》——歐盟在該領域的首個政策性文件，③其核心原則是尊重歐盟核心價值觀，確定網絡行為責任規范，倡導現有國際法在網絡空間的應用，促進網絡問題的國際合作。

在文件中，歐盟明確了線下實體空間的法律規范、核心價值等內容在網絡空間同樣適用的規則；提出歐盟成員國共同開展的5項重要工作（即提升網絡的抗打擊能力、大幅減少網絡犯罪、在歐盟共同防務的框架下制定網絡防御政策和發展防御能力、發展網絡安全方面的工業和技術、為歐盟制定國際網絡空間政策），以此為數字經濟和信息化社會提供安全保障。

2.發布互聯網電視綠皮書

歐盟委員會2013年8月發布《綠皮書：為一個全覆蓋的視聽世界做好準備：增長、創造和價值觀》（Green Paper： Preparing for a Fully Converged Audiovisual World： Growth， Creation and Values）。①綠皮書對歐盟及全球范圍內互聯網電視的發展現狀及趨勢進行了剖析，并得出結論—— 這種視聽服務的融合和進步將對促進經濟增長和社會發展產生影響，《視聽媒體服務指令》出現了明顯的不適應形勢發展的情況，行業面臨制度真空。

根據綠皮書的要求，歐盟就互聯網電視管制框架設計、媒體自由與多元性、商業投資、未成年人保護、歐洲價值觀保護、單一市場和標準制定等問題展開調研，為后續政策的出臺提供保障。

3.出臺數字化單一市場戰略

歐盟委員會指出，隨著數字化和信息化的深入，建設歐盟成員內單一市場的需求已由線下擴展至網絡空間。歐盟各國公眾在使用線上工具和服務時遇到的障礙，正在導致線下、線上市場機會的減少，并對自由交易和創新形成約束。歐盟僅有7%的中小企業開展跨境貿易。②由此，歐盟于2015年正式提出“數字化單一市場戰略”（Digital Single Market Strategy），包括35項重大政策，歐盟委員會幾乎所有部門都參與此戰略的執行和實施。為確保這一戰略的有序推進，歐盟委員會每年年底都會發布本年度的執行情況，具體到各項政策在各成員國的落實情況。

其中，涉及媒介的制度建設措施包括：調整歐盟版權規則，適應數字時代的要求；更新歐盟視聽管理規則，通過平臺合作的方式創造公平的環境，促進歐洲電影的傳播；強化歐洲網絡信息安全機構（ENISA）的職能，維護網絡空間安全；利用歐盟自由流動的非個人數據框架，釋放歐洲數據經濟的潛力。這些制度設計與此前發布的歐盟網絡安全戰略和互聯網電視綠皮書形成了呼應。

4.實施《通用數據保護條例》

人工智能、數據挖掘等技術已經成為今天傳媒業發展的核心技術之一。歐盟2018年5月開始實施的《通用數據保護條例》（General Data Protection Regulation，GDPR）因其嚴苛程度引發全球關注。該條例尤其注重對用戶信息隱私權、數據轉移權、被遺忘權的保障，著重強調算法公平性。

《通用數據保護條例》的適用范圍不僅涵蓋歐盟全境，而且對與歐盟相關的第三國企業和機構同樣具有法律效力，這就意味著該條例對機構并不設在歐盟境內的互聯網信息服務企業同樣具有約束力。受此影響，包括《洛杉磯時報》和《芝加哥論壇報》在內的多家美國知名新聞網站宣布自條例實施之日起（2018年5月25日），暫停面向適用《通用數據保護條例》的歐洲地區的服務。

總體來看，歐盟媒介制度體系的調整與創新主要體現在兩個層面：一是宏觀層面，促進歐洲社會經濟可持續發展和適應產業發展的未來趨勢，主要措施包括啟動電信改革、制訂歐洲數字化進程計劃、出臺數字化單一市場戰略等；二是微觀層面，著眼于具體行業或領域的制度建設，主要措施包括頒布《視聽媒體服務指令》、建構互聯網電視法律體系及數據保護法律。

歐盟媒介管制框架的調整和設計著眼于建立有效的新興傳媒領域和傳媒業態管理體制，如基于互聯網的視聽服務、移動電視、數字創意產業等；其倡導和保護的“網絡中立”原則，關注對歐洲文化多樣性的保護，高度重視對消費者權益的有效保護，體現出鮮明的人文關懷特征。同時，這一系列制度調整始終貫徹了以下原則：盡力降低國家之間的政策、硬件、標準、資費隔閡，推動歐洲電信單一市場、數字化單一市場的形成，抵御來自美國企業的市場沖擊和文化輸出的目標，在數字化時代實現了對《巴黎條約》（1951年）和《羅馬條約》（1958年）共識的繼承和拓展。

值得注意的是，這一系列改革舉措也同時強化了歐盟委員會和各國政府對市場的干預，例如歐洲電信改革方案提出的“功能拆分”措施，即監管機構有權對大型的電信運營商實施功能拆分。這些“干預”措施獲得市場和企業的支持較為有限，并未完全達到提升歐洲電信業整體實力的預期效果。《通用數據保護條例》的實施，為建立歐盟單一數據市場、促進數字經濟發展、保護個人隱私權利提供堅實的法律基礎，但同時也不可避免地在一段時間內形成對市場活力的約束。

歐盟發布的信息通信產業數據顯示，歐盟成員國電信市場發展水平差別很大，距離建立統一的歐盟市場還有相當的距離。如何在制度設計時兼顧人文關懷和市場效率，是歐盟當前不可回避的現實挑戰。

（責任編輯：張冬梅）