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中共中央辦公廳 國務院辦公廳印發《關于在國土空間規劃中統籌劃定落實三條控制線的指導意見》

近日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于在國土空間規劃中統籌劃定落實三條控制線的指導意見》，并發出通知，要求各地區各部門結合實際認真貫徹落實。

《關于在國土空間規劃中統籌劃定落實三條控制線的指導意見》全文如下。

為統籌劃定落實生態保護紅線、永久基本農田、城鎮開發邊界三條控制線（以下簡稱三條控制線），現提出如下意見。

一、總體要求

（一）指導思想。以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，全面貫徹黨的十九大精神，深入貫徹習近平生態文明思想，按照黨中央、國務院決策部署，落實最嚴格的生態環境保護制度、耕地保護制度和節約用地制度，將三條控制線作為調整經濟結構、規劃產業發展、推進城鎮化不可逾越的紅線，夯實中華民族永續發展基礎。

（二）基本原則

底線思維，保護優先。以資源環境承載能力和國土空間開發適宜性評價為基礎，科學有序統籌布局生態、農業、城鎮等功能空間，強化底線約束，優先保障生態安全、糧食安全、國土安全。

多規合一，協調落實。按照統一底圖、統一標準、統一規劃、統一平臺要求，科學劃定落實三條控制線，做到不交叉不重疊不沖突。

統籌推進，分類管控。堅持陸海統籌、上下聯動、區域協調，根據各地不同的自然資源稟賦和經濟社會發展實際，針對三條控制線不同功能，建立健全分類管控機制。

（三）工作目標。到2020年年底，結合國土空間規劃編制，完成三條控制線劃定和落地，協調解決矛盾沖突，納入全國統一、多規合一的國土空間基礎信息平臺，形成一張底圖，實現部門信息共享，實行嚴格管控。到2035年，通過加強國土空間規劃實施管理，嚴守三條控制線，引導形成科學適度有序的國土空間布局體系。

二、科學有序劃定

（四）按照生態功能劃定生態保護紅線。生態保護紅線是指在生態空間范圍內具有特殊重要生態功能、必須強制性嚴格保護的區域。優先將具有重要水源涵養、生物多樣性維護、水土保持、防風固沙、海岸防護等功能的生態功能極重要區域，以及生態極敏感脆弱的水土流失、沙漠化、石漠化、海岸侵蝕等區域劃入生態保護紅線。其他經評估目前雖然不能確定但具有潛在重要生態價值的區域也劃入生態保護紅線。對自然保護地進行調整優化，評估調整后的自然保護地應劃入生態保護紅線；自然保護地發生調整的，生態保護紅線相應調整。生態保護紅線內，自然保護地核心保護區原則上禁止人為活動，其他區域嚴格禁止開發性、生產性建設活動，在符合現行法律法規前提下，除國家重大戰略項目外，僅允許對生態功能不造成破壞的有限人為活動，主要包括：零星的原住民在不擴大現有建設用地和耕地規模前提下，修繕生產生活設施，保留生活必需的少量種植、放牧、捕撈、養殖；因國家重大能源資源安全需要開展的戰略性能源資源勘查，公益性自然資源調查和地質勘查；自然資源、生態環境監測和執法包括水文水資源監測及涉水違法事件的查處等，災害防治和應急搶險活動；經依法批準進行的非破壞性科學研究觀測、標本采集；經依法批準的考古調查發掘和文物保護活動；不破壞生態功能的適度參觀旅游和相關的必要公共設施建設；必須且無法避讓、符合縣級以上國土空間規劃的線性基礎設施建設、防洪和供水設施建設與運行維護；重要生態修復工程。

（五）按照保質保量要求劃定永久基本農田。永久基本農田是為保障國家糧食安全和重要農產品供給，實施永久特殊保護的耕地。依據耕地現狀分布，根據耕地質量、糧食作物種植情況、土壤污染狀況，在嚴守耕地紅線基礎上，按照一定比例，將達到質量要求的耕地依法劃入。已經劃定的永久基本農田中存在劃定不實、違法占用、嚴重污染等問題的要全面梳理整改，確保永久基本農田面積不減、質量提升、布局穩定。

（六）按照集約適度、綠色發展要求劃定城鎮開發邊界。城鎮開發邊界是在一定時期內因城鎮發展需要，可以集中進行城鎮開發建設、以城鎮功能為主的區域邊界，涉及城市、建制鎮以及各類開發區等。城鎮開發邊界劃定以城鎮開發建設現狀為基礎，綜合考慮資源承載能力、人口分布、經濟布局、城鄉統籌、城鎮發展階段和發展潛力，框定總量，限定容量，防止城鎮無序蔓延。科學預留一定比例的留白區，為未來發展留有開發空間。城鎮建設和發展不得違法違規侵占河道、湖面、灘地。

三、協調解決沖突

（七）統一數據基礎。以目前客觀的土地、海域及海島調查數據為基礎，形成統一的工作底數底圖。已形成第三次國土調查成果并經認定的，可直接作為工作底數底圖。相關調查數據存在沖突的，以過去5年真實情況為基礎，根據功能合理性進行統一核定。

（八）自上而下、上下結合實現三條控制線落地。國家明確三條控制線劃定和管控原則及相關技術方法；省（自治區、直轄市）確定本行政區域內三條控制線總體格局和重點區域，提出下一級劃定任務；市、縣組織統一劃定三條控制線和鄉村建設等各類空間實體邊界。跨區域劃定沖突由上一級政府有關部門協調解決。

（九）協調邊界矛盾。三條控制線出現矛盾時，生態保護紅線要保證生態功能的系統性和完整性，確保生態功能不降低、面積不減少、性質不改變；永久基本農田要保證適度合理的規模和穩定性，確保數量不減少、質量不降低；城鎮開發邊界要避讓重要生態功能，不占或少占永久基本農田。目前已劃入自然保護地核心保護區的永久基本農田、鎮村、礦業權逐步有序退出；已劃入自然保護地一般控制區的，根據對生態功能造成的影響確定是否退出，其中，造成明顯影響的逐步有序退出，不造成明顯影響的可采取依法依規相應調整一般控制區范圍等措施妥善處理。協調過程中退出的永久基本農田在縣級行政區域內同步補劃，確實無法補劃的在市級行政區域內補劃。

四、強化保障措施

（十）加強組織保障。自然資源部會同生態環境部、國家發展改革委、住房城鄉建設部、交通運輸部、水利部、農業農村部等有關部門建立協調機制，加強對地方督促指導。地方各級黨委和政府對本行政區域內三條控制線劃定和管理工作負總責，結合國土空間規劃編制工作有序推進落地。

（十一）嚴格實施管理。建立健全統一的國土空間基礎信息平臺，實現部門信息共享，嚴格三條控制線監測監管。三條控制線是國土空間用途管制的基本依據，涉及生態保護紅線、永久基本農田占用的，報國務院審批；對于生態保護紅線內允許的對生態功能不造成破壞的有限人為活動，由省級政府制定具體監管辦法；城鎮開發邊界調整報國土空間規劃原審批機關審批。

（十二）嚴格監督考核。將三條控制線劃定和管控情況作為地方黨政領導班子和領導干部政績考核內容。國家自然資源督察機構、生態環境部要按照職責，會同有關部門開展督察和監管，并將結果移交相關部門，作為領導干部自然資源資產離任審計、績效考核、獎懲任免、責任追究的重要依據。（來源：中國政府網）

述評：“多規合一”要堅持以人民為中心

生態保護紅線、永久基本農田、城鎮開發邊界三條控制線，是國土空間規劃“多規合一”核心要素、強制性內容，落實最嚴格的生態環境保護制度、耕地保護制度和節約用地制度，歸根到底要貫徹綠水青山就是金山銀山理念，滿足人民群眾對美麗中國、美好生活的向往。

統籌劃定落實三條控制線，是“多規合一”核心要素。自然資源部國土空間規劃局局長劉國洪說，機構改革前，相關部門按職責分工，推進三條控制線劃定工作，取得了階段性成果。但工作中存在多頭管理、交叉重疊等問題，給后續規范管理、嚴格監管造成不少矛盾。機構改革后，新組建的自然資源部承擔“多規合一”職責，統一履行原來分散在相關部門的三條控制線劃定管理職責。要以此為抓手，強化統籌協調、堅持底線思維、問題導向，優化國土空間開發保護格局頂層設計。要維護三條控制線的嚴肅性，統一實施國土空間用途管制和生態保護修復，并通過分級傳導、分類管控，確保三條控制線落實、落地。

統籌劃定落實三條控制線，是“多規合一”強制性內容。劃定落實三條控制線，要建設與監督雙管齊下，按中央明確要求，國家自然資源督察機構要與生態環境部根據工作進展，組織開展三條控制線督察和監管，結果要作為地方領導干部自然資源資產離任審計、績效考核、獎懲任免、責任追究的重要依據。各地要結合國土空間規劃編制工作，有序推進三條控制線落地，根據地方實際制定管控細則，完善工作機制，更好發揮三條控制線對調整經濟結構、規劃產業發展、推進城鎮化的管控作用。值得強調的是，地方各級黨委和政府要對本行政區域內三條控制線劃定管理工作負總責，規劃工作“紙上畫畫、墻上掛掛”的日子結束了。

統籌劃定落實三條控制線，歸根到底要服務于高質量發展和人民群眾需求。自然資源部國土空間規劃局副局長孫雪東說，統籌劃定落實三條控制線不是推倒重來、另起爐灶。目前全國劃定永久基本農田15.5億畝，已完成上圖入庫、落地到戶；北京等14個城市開發邊界劃定已完成，其他部分城市形成初步成果。按中央要求，生態保護紅線劃定既要有權威、講科學，又要講法治、可執行，堅決避免一刀切，如三條控制線有不同功能，自然保護地核心保護區與其他區域有差別，零星原住民修繕生產生活設施，從事生活必需的種植、放牧、捕撈、養殖，符合現行法律的，三條控制線管理也是允許。“多規合一”既要落實國家意志，又要考慮地方實際。國土空間規劃要堅持以人民為中心，適應人民群眾對國土空間日趨豐富多元、復雜多樣需求，制定差別化管控要求，滿足人民群眾日益增長的美好生活需要。這是貫徹實施“多規合一”的初心，也是統籌劃定落實三條控制線工作的初心。（來源：中國政府網）