城鎮化率穩定時期的鄉村發展戰略及鄉村規劃治理特征研究

馮旭 王凱 毛其智

摘要：圍繞“城鎮化率穩定時期的鄉村發展戰略、鄉村規劃建設與管理”主題，本文從發達國家經驗研究入手，對日本新版國土形成規劃中的鄉村定位，以及具有代表性的鄉村規劃理念與措施、基層治理分工與內容進行了調查研究。在未來人口大幅下降的趨勢預測下，日本新版國土規劃以“緊湊化（單個地區） +網絡化（地區之間）”為國土空間布局理念，力求通過“對流”激發地區內部、地區之間的活力從而形成創新動力。在這樣的國土發展理念下，鄉村地區將以緊湊型鄉村居民點建設為主要任務，重點推動與城市地區、特別是與教育研究節點之間形成對流關系。日本鄉村地區的規劃與治理是在地方政府及村民自治會共同引導下，通過挖掘、發揚地域特色，實現傳統文化保護、特色產業振興、鄉村規劃編制、建設行為管控。本研究在未來鄉村發展戰略及建設重點、鄉村規劃編制目標與具體內容、鄉村基層治理分工三個方面對我國鄉村規劃建設與管理具有借鑒意義。

關鍵詞：鄉村發展戰略；鄉村規劃；鄉村治理；日本鄉村

doi：10.3969/j.issn.1009-1483.2019.11.017 中圖分類號：TU982.3/.7

文章編號：1009-1483（2019）11-0109-07 文獻標識碼：A

Rural Development Strategy， Rural Planning and Governing after Urbanization Rate Reached a Plateau： Taking Yuzhi City and Kobe City in Japan as Examples

FENG Xu， WANG Kai， MAO Qizhi

[Abstract] This article conducted research on the rural orientation in new Japanese national planning and representative rural planning concept， measures and grass roots governence by studying experience in developed countries with the theme of Rural Development Strategy， Rural Planning and Governing after Urbanization Rate Reached a Plateau. Under the population decline forecast， the 7th edition Japanese national planning uses densification in a single region and networking between regions as the space layout concept in both rural and city areas. Following this concept， rural areas in Japan will improve regional centre of public service facility in the compact rural spatial pattern. And through promoting the circulating relationship among rural area and surrounding nodes which include functions such as education， public health services and etc.， vitality can be motivated to create the incentive innovation. The rural planning and governance in Japan is prepared by the collaboration of local government and village self-government organization. Through exploring and developing local characteristics， the purpose of protection of traditional culture， characteristic industries revitalization， rural planning compilation and construction behavior control can be achieved. This research has an important reference value for rural development in China. Firstly， compact rural concept provides solutions to both future development direction and hollowing-out problem in China rural areas， which shows us the template in human settlement environment and agricultural industry. Secondly， rural planning compilation should achieve orientation in national space primarily. And posteriorly the key points will be clarified based on goal-oriented from the perspective of space environment and multi-domain collaboration. Finally， local government should assist local settlers in forming village self-government organizations， and provide a channel to help them participate in local development decision.

[Keywords] rural development strategy； rural planning； rural governance； Japanese rural area

1研究背景與目的

美國城市地理學家Ray Northam將發達國家城鎮化過程概括為起步、加速、穩定階段，其中，穩定階段指“現代農業化基本完成、農村剩余勞動力基本轉化為城市人口”的時期[1]①。雖然中國目前仍處于快速城鎮化進程中，但速度已有所放緩，城鎮化率達到穩定時期的鄉村應該如何發展逐漸成為鄉村研究領域的熱點。日本的城鎮化率在進入21世紀后達到接近80%的水平，此后基本進入穩定時期。從2010年起，日本全國總人口在達到峰值后開始減少，鄉村空心化在總人口減少及鄉村高齡化的雙重夾擊下表現出加速深化的趨勢。在此背景下，日本政府于2015年編制了第七次全國規劃[2]，提出了人口減少時期的國土發展總體戰略，以及未來城市、鄉村的空間發展思路。由于日本與我國同處東亞“小農圈”②，城鎮化、鄉村發展過程及問題較為相似，因此借鑒日本經驗有著重要的現實意義。為此，通過與日本農村規劃學會專家的深度交流，對第七版全國規劃的梳理，以及對神戶市、宇治市鄉村規劃與治理的調研，本文可分為三部分：（1）分析日本城鎮化率穩定時期的鄉村空間發展理念與方法；（2）把握日本鄉村規劃理念與措施，以及基層政府、村民自治組織在鄉村治理方面的分工；（3）結合我國鄉村特征與發展趨勢，提出可供借鑒的經驗。

2第七版日本全國規劃中的鄉村戰略

2.1 背景及主要思路

日本全國規劃③是一項基于國土自然條件的，綜合了政治、經濟、社會、文化等相關政策的綜合性空間保護、利用與發展的戰略型規劃，是引導全國發展方向的重要依據，也是各部門、各層級規劃的上位規劃。因此，通過全國規劃，不僅可以了解到一定時期內全國發展的主要戰略方向，也能對次級空間的主要發展思路、政策措施有較為清晰的認識。

第七版全國規劃的出臺主要基于“遠期人口大幅減少”的趨勢判斷，是日本首次以“人口下降、全面進入老齡化社會”為背景制訂的全國規劃（見圖1）。除了人口預測外，基礎設施的老化難以應對超級災害，城市間競爭激化導致全球化進程加快，環境資源短缺，信息通信技術革命發展迅猛等，也是規劃編制的趨勢判斷前提。在上述背景下，本次全國規劃的基本理念確定為：通過整合現有資源，實現人流、物流、信息流的活躍“對流”，形成“對流型國土空間”，以維持高質、高效的空間及社會運轉。

2.2鄉村定位與空間營建策略

人口的大幅下降勢必對已多年處于衰退狀態的日本鄉村產生較大影響，諸如廢棄農田、宅基地的增加，基礎設施、公共服務設施、環境資源的維持與管理等問題將會越來越嚴重。為了解決這些問題，“利用有限的人口盤活鄉村地區，在鄉村實現‘對流型國土空間的概念，并充分重視地域特征”成為本次全國規劃對鄉村地區發展的要求。

“對流”概念包含了三個層級，首先是單個地區內部的人、物、財、信息等要素的交流；其次是為了激發單個地區活力而促成的城與鄉、部門與部門之間的流動；最后是為了支撐全國的良性發展而形成的地區與地區之間的流動。在“對流”思路下，通過構筑“緊湊化（單個地區）+網絡化（地區之間）”，達成“發揮個性化（單個地區）+實現協作化（地區之間）”的目標，并通過“對流”激發地區內部、地區之間的活力，形成創新的動力與源泉。

“緊湊化（單個地區）”具體到城市地區、鄉村地區可分別理解為緊湊城市、緊湊鄉村（見圖2）。緊湊城市，是以鐵路等公共交通樞紐為空間核心，通過圍繞其布局合理、有序的城市功能，誘導集中生產、生活區域的形成。緊湊鄉村，則以學校、福利設施、便利店、村民活動中心、診所、郵局、公路站點等鄉村公共服務設施形成的集中區域為核心，鄉村居民點圍繞該集中區域布局，并通過對外公共交通連接周邊的城鄉地區。“網絡化（地區之間）”的建立，則包括了鄉村之間、鄉村與城市之間、自立城市圈之間三個層次。

在這樣的空間模型指引下，對于鄉村地區來說，首要任務是科學布局鄉村居民點，完善鄉村居民點的公共服務設施群，避免未來因人口或村落數量驟減帶來的極端負面影響。其次，是推動鄉村居民點與城市、特別是與具備教育研究、醫療衛生等重要公共服務設施的城市地區之間形成對流關系，以維持鄉村發展所需要的人才培育及生存條件。

對日本來說，防災也是其鄉村地區規劃的重要方面。2011年東日本大地震對東北地區的毀滅性打擊給了日本深刻教訓，本次全國規劃要求鄉村居民點在建設之初或條件改善時，必須在空間層面避免大規模災害發生的可能性，構筑硬件、軟件措施相結合的，具備多重性、替代性的超強災害防止型鄉村空間。

3日本鄉村地區的規劃與治理

3.1 鄉村規劃技術與標準

位于經濟發達地區的兵庫縣神戶市，在鄉村規劃方面的探索處于日本領先地位[3]。規劃將神戶市全域劃分為城市化區域、人與自然共生區域、綠地與神圣區域④三類空間。其中，人與自然共生區域是以鄉村生產生活空間為主要對象的區域。為了指導該區域的規劃與建設行為，神戶市政府出臺了《人與自然共生區域條例》[4]，主要包含兩部分內容。首先，將人與自然共生區域進一步劃分為：環境保護區、農業保護區、村落居住區三類空間；其次，通過成立鄉村建設協議會并編制共同協議，確立鄉村規劃、治理方案，推進鄉村地區的合理開發建設行為。從鄉村建設協議會成立到鄉村規劃出臺的具體流程如下：（1）設立鄉村建設協議會（村民）；（2）政府認定鄉村建設協議會的合法性（市長）；（3）組織鄉村建設協議會活動（村民、專家、行政人員）；（4）編制鄉村規劃（村民、專家、行政人員）；（5）認定鄉村規劃的合法性（市長）；（6）基于鄉村規劃的建設與治理（協議會、村民）[5]。

到目前為止，神戶市167個村落中，已經有159個成立了協議會，93個編制了鄉村規劃。鄉村規劃中的核心內容，土地利用種類及設施建設標準如表1所示。鄉村建設協議會除了組織編制鄉村規劃，合理、有序的引導鄉村的建設行為，還定期組織村民參與村莊環境美化、重大節日慶典等活動，并與流出村民保持緊密聯系（見圖3）。

3.2 基層政府、村民自治組織在鄉村治理中的作用

通過發掘地域特色促進村民增收、吸引年輕人定居、維持鄉村地區的活力，一直是基層政府及村民自治會的共同目標。但在實際操作層面，兩者又發揮著不同作用。這里以位于世界文化遺產保護范圍內、并擁有知名農業品牌——宇治抹茶的京都府宇治市白川地區為例進行分析。

由于不斷出現的高層建筑破壞了歷史街區風貌，傳統產業衰敗導致人口持續下滑等問題，宇治市基層政府展開了以“保護傳統街區景觀，突出宇治獨特魅力”為目標的市域振興運動[6]，治理工作側重于恢復傳統街區風貌、培養市民保護意識、鼓勵成立社區/鄉村自治組織（見圖4）。在行政法令方面，不再單獨考慮文化保護、城鄉規劃、農業發展等工作，而是在統籌協調各方面內容的同時，出臺了一系列有針對性的法規條例，如傳統建筑修復補償措施；在傳統街區、建筑物改造修復方面，主要依據《景觀保護法》（國家法令）所編制的景觀規劃、《國家選定重要文化景觀地區條例》（部門法令）、《市政府認定的社區/鄉村規劃》（地方法令）等的指導下進行工作；此外，基層政府還通過各種市民活動⑤激發民眾對地域傳統文化的認知與保護意識。

在基層政府的“硬件”工作引導下，社區/鄉村自治會在“軟件”操作方面也發揮著不可替代的作用⑥。以白川地區（鄉村地區）為例，依據自治條例[7]（白川地區自治會內部通過，并經基層政府認可），自治會主要負責帶領轄區內村民完成以下六方面的工作：（1）維持歷史文化、景觀風貌，振興傳統民俗活動；（2）宣傳宇治茶產業；（3）協助村民安居樂業；（4）呵護老人、兒童的健康，并滿足其必要的生活需求；（5）保障生物多樣性所需的自然環境；（6）宣傳白川地區的獨特魅力。在茶產業宣傳、實現鄉村振興方面，自治會以“宇治茶申請世界文化遺產”為目標，希望將宇治茶提升到法國葡萄酒的地位，從而吸引年輕勞動力長期定居在此，并通過旅游業振興鄉村經濟、維持鄉村活力（見圖5）。此外，自治會還通過組織各類型的活動（見圖6、圖7），促進村民之間相互交流，共同承擔鄉村設施的日常管理維護及傳統民俗文化的傳承責任，達到增強地區凝聚力、形成共同價值觀、加強自治效果的目的。

4日本經驗對我國的啟示

結合我國鄉村的實際情況和階段發展特征，對日本鄉村的調查研究在鄉村發展定位、鄉村規劃與治理方面有如下可供借鑒的經驗。

（1）為城鎮化率進入穩定時期的鄉村定位、鄉村風貌及農業發展模式提供了模版。

日本被認為是高度城鎮化國家，目前城鎮化率穩定在80%左右⑦。2017年，我國城鎮化率已接近60%，根據中國工程院重大咨詢課題《村鎮規劃建設與管理》關于我國城鎮化率峰值70%～75%的預測 [8]，與日本城鎮化率穩定值接近。因此，日本覆蓋全國的、城鄉一體的鄉村公共服務設施及基礎設施建設，便利的鄉村地區生產生活條件，環境宜人、景觀優美的鄉村風貌非常適合成為未來我國鄉村發展的模板。

鄉村定位方面，以緊湊鄉村為理念，通過建立、完善鄉村區域公共服務設施集中區，輻射、帶動一定范圍內的鄉村居民點，使鄉村地區在空心化階段具有彈性適應性，既能保障空心化地區必要的生產生活條件，又能為未來發展提供基礎。更重要的是，從鄉與鄉、城與鄉、地區與地區之間的要素流動過程中謀求發展要素、形成創新動力，而不再簡單強調挖掘自身潛力。鄉村發展模式方面，在城鎮化發展逐步從政府推進下的追求數量，到設施趨于完善后自發性質量提升的轉變過程中，城鄉之間的界限愈發模糊，交流渠道更為順暢，鄉村地區將以提升生產生活便利性、培育多元化產業形態、營建美好的人居環境為主要發展目標，不斷縮小城鄉之間的差距。具備風景秀麗、空間舒適、設施完備、福利保障充分、收入穩定的鄉村地區必將對城市產生一定的反向吸引力。農業產業發展方面，比起單一追求現代化生產帶來的高產量，日本的農業生產更加重視傳統農業精細化作業培育出的有機、綠色農產品[9]。我國未來的農業發展，也應在保證一定比例的糧食自給率基礎上，實現農業現代化與傳統農業精細化并舉，滿足生活水平提高后人們在飲食結構變化及食品質量方面的新需求，并努力培育出更多的優秀本土農業品牌，壯大農業科技水平。

（2）通過明確鄉村在不同發展階段中的定位，確立鄉村規劃的目標與內容，使鄉村規劃呈現出目標導向及村民、專家、政府三方合力編制的特征。

從20世紀90年代的“田園空間博物館”到2010年后的“具有多功能屬性的國土空間”，日本政府在歷次全國規劃中對鄉村都有著明確、具體的定位。正是圍繞這樣的定位，鄉村規劃從空間環境、多領域協作（社會、經濟、文化、土地等）的視角出發，以目標為導向確定規劃編制的核心內容。并且在編制過程中，充分重視村民自治組織的意見和決議，注重借助專家指導及政府協助等手段，以三方合力的形式共同完成目標明確、實施性強的鄉村規劃。

反觀我國，雖然城鄉融合發展已成為共識，村民參與也基本體現在鄉村規劃編制過程中，但從實際情況看，由于缺乏明確、具體的階段定位，難以有效指導鄉村規劃的編制，往往規劃內容看似面面俱到，卻毫無特點，實施時也缺少抓手。此外，由于宏觀經濟發展及基層治理模式未發生根本變化，重城輕鄉的慣性思維依舊存在，只有從村民的視角出發，通過村民、專家、政府的合力編制，鄉村規劃才能提升實操性，使鄉村規劃回歸其作為村民生產生活服務工具的本源。

（3）協助鄉村基層形成自治組織，通過培育共同價值觀提升自治能力，同時應為鄉村基層自治組織參與地方發展提供渠道與有效機制。

日本各地的鄉村自治組織并非從一開始就設立，而是在維護村民共同利益、解決村莊實際問題的過程中萌芽，在村民與村民長期交流協作中形成共同價值觀后，逐漸發展壯大而成。在民間組織的運行過程中，尤其重視對年輕一代的責任義務教育，如清理垃圾、疏浚河道水渠、維護村落環境、修復農田水利等。此類活動在每年的民間組織活動中所占比例最多，全體村民幾乎全部參與其中。在這些集體活動中，村民對村莊的主要問題、發展方向、自身應承擔的責任義務逐步加深理解，促使他們在鄉村規劃編制及建設項目選擇時有了明確的、共同的目標，在建設項目實施時，也能夠積極參與其中貢獻自己的力量。

而我國鄉村地區在規劃編制時雖然也召集村民進行座談，但由基層政府召集、臨時拼湊的村民團體很難形成共同價值觀，也無法意識到自身的責任，只重眼前利益，無法形成統一目標，因此也就難以體現在規劃成果中。在規劃編制者感嘆我國村民素質及教育水平低下的同時，也應意識到村民參與機制及民智提升是一項長期的、由自發到組織化的過程，這種內部協作機制的形成與穩定，才是鄉村規劃與治理最重要的社會基礎。

注：

①雖然達到穩定狀態后，城鎮化率數字仍會伴隨人口增減而發生變化，但只要基本達到“現代農業化基本完成，農村剩余勞動力基本轉化完成”這一標準，就被視為進入了城鎮化率的穩定階段。

②與歐美的農場、農莊相比，東亞鄉村地區人均占有耕地較少、土地零散、細碎化嚴重，因此稱為“小農”。

③日本全國規劃的編制共經歷了七版。前四版（1962年、1969年、1977年、1987年）出臺于經濟高速增長時期，帶有明顯的投資驅動、土地開發特征，因此被稱為“全國綜合開發規劃”。第五版（1998年）是一個過渡性規劃，標志著日本大規模國土開發時代的終結，國土空間布局和區域主體功能業已成型，日本社會正在向經濟放緩的后工業化和后城市化時代過渡。第六版（2008年）、第七版（2015年）被稱為“國土形成規劃”，立足于在國土空間格局已經成型的基礎上推進廣域地區的自立協作發展。

④神圣區域，主要指與信仰相關的空間，如神社、寺廟、墓葬等。

⑤例如定期組織市民會議，改造破壞傳統景觀的建筑物與構筑物，傳統文化“集郵蓋章”等老少皆宜的活動。

⑥宇治市內有政府認定的自治組織共6個，其中城市地區4個、鄉村地區2個，白川地區即是兩個鄉村自治組織之一。

⑦日本城鎮化率計算方法采取的是“DID（Densely Inhabited Region）”，與我國的“城鎮人口/總人口”計算方法相比，數值偏低但能更精確的反映城鎮生產生活空間所涉及的范圍。

參考文獻：

[1] Ray M.Northam. Urban Geography[M]. Hoboken， USA： John Wiley & Sons，1975.

[2]日本國土交通省.國土長期展望[R]，2011.

[3]日本國土交通省.新國土形成規劃（全國規劃）最終報告[R]， 2015.

[4]千賀裕太郎.鄉村規劃學[M].神戶市，日本：朝倉書店，2012.

[5]兵庫縣神戶市.關于人與自然共生地區劃定的條例[Z]，2016.

[6]上北古鄉村建設協議會.上北古鄉村建設規劃書[Z]，2015.

[7] 兵庫縣神戶市.人與自然共生區域土地利用及設施建設標準[S]，2016.

[8] 宇治市役所.宇治市歷史景觀維護與推進計劃[Z]，2012.

[9] 宇治市白川地區自治會.白川地區自治條例[Z]，2016.

[10] 鄒德慈，王凱，等.中國工程院重大咨詢課題《村鎮規劃建設與管理》總報告[R]，2016.

[11] 暉峻眾三.日本農業150年（1850-2000年）[M].北京：中國農業大學出版社，2012.