西北干旱綠洲城市開發邊界劃定的實踐探索

孫青林 康凱 李銘

摘要：甘肅省張掖市城鎮開發邊界劃定工作從戰略指引和問題導向出發，落實發展目標與戰略，解決城鎮空間拓展面臨的主要問題，優化城市空間結構和形態，初步劃定了全域市級開發邊界。本文從以上實踐經驗出發，預判甘肅省河西地區城鎮開發邊界劃定工作可能面臨的五類難點，并從國土空間規劃編制的層級框架與技術體系入手，在省市聯動、科學支撐和政策設計等方面提出有針對性的工作思路。

關鍵詞：國土空間規劃；綠洲城市；城鎮開發邊界；工作方法 ；張掖市

doi：10.3969/j.issn.1009-1483.2019.11.010 中圖分類號：TU984.2

文章編號：1009-1483（2019）11-0061-07 文獻標識碼：A

Practical Exploration on the Demarcation of Urban Development Boundary in Arid Oasis City in Northwest China： Taking Zhangye City of Gansu Province as an Example

SUN Qinglin， KANG Kai， LI Ming

[Abstract] In the view of strategic guidance and problem orientation， the delimitation of urban development boundary in Zhangye City implements the development goals and strategies， solves the main problems faced by urban spatial expansion， optimizes urban spatial structure and form， and preliminarily delimited the urban development boundary of the City. Based on the practical experience metioned above， this paper predicts five kinds of dilemmas that may be faced by the delimitation of urban development boundary in Hexi area of Gansu Province. Starting with the hierarchical framework and technical system of territory development plan， this paper puts forward some pertinent working ideas in the aspects of provincial-municipal linkage， scientific support and policy design.

[Keywords] territorial spatial planning； sasis city； urban development boundary； working method； Zhangye City

1 背景

1.1 研究背景

2013年，中央城鎮化工作會議提出劃定城鎮開發邊界的要求后，2014年住建部、國土部開展了14個城市的開發邊界劃定工作。2014年11月，發改委、國土部、環保部和住建部四部委聯合開展了全國28個市縣“多規合一”試點工作；2015年海南、寧夏先后開展省級“多規合一” 試點，隨后2017年1月中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《省級空間規劃試點方案》，確定增加吉林、浙江、福建、江西、河南、廣西、貴州7個省級空間規劃試點。至此，全國范圍內開發邊界劃定工作全面開展。

甘肅省的城鎮開發邊界劃定工作始于2014年5月開展的“多規合一”試點工作，至2016年底基本結束，共選取17個試點縣（市），全面涵蓋了省內各類型城市，取得了包括開發邊界劃定方法、管控政策、彈性規則等方面的省內共識。

張掖市高臺縣入選甘肅省“多規合一”試點，初步劃定了“多規合一”視角下的開發邊界，但甘州區及其他4縣①并未開展此項工作。本次張掖城鎮開發邊界劃定工作來自于2018年啟動的《張掖市城市總體規劃（2018—2035年）》階段成果，全面劃定了張掖市全域的市級城鎮開發邊界。

張掖市位于甘肅省河西走廊中段，屬于典型的農業綠洲城市，是祁連山國家生態屏障的重要組成部分，同時也是“絲綢之路經濟帶”甘肅段重要支點；境內地貌多樣，城鎮類型涵蓋了綠洲城市、戈壁城市、山地城市及各類獨立園區，其開發邊界劃定工作在河西乃至新疆部分地區極具代表性和示范意義。

1.2國內開發邊界研究進展

學界對城鎮開發邊界自2014年展開了廣泛研究。廈門、武漢、杭州、上海、沈陽等開發邊界劃定試點城市總結了各自的技術方法[1-4]，市縣“多規合一”試點的各城市也探討了“多規合一”手段下的城鎮開發邊界劃定方法；過程中還伴隨著方法論的提升，應用生態、安全、耕地保護等底限約束和空間模型手段劃定開發邊界的技術方法得以廣泛研究[5-9]；省級試點劃定開發邊界領域，目前尚處于起步階段，探討了省市同步劃定城鎮開發邊界的技術方法。

從開發邊界劃定方法來看，絕大多數研究從市縣本體論出發，針對城市本體無序擴張，從底限要素扣除和用地需求匯總與預測兩個主要視角，部分城市還結合了土地利用總體規劃有條件建設區的劃定方法，綜合劃定城鎮開發邊界。

綜上，已有開發邊界研究尚未充分探討發展規律和戰略如何在實踐層面指引土地資源的投入，以及如何壓縮過大的開發預期，同時在地方特色尤其是綠洲干旱型城市開發邊界的劃定領域的探討尚為空白，未來開展省級、省市聯動劃定市縣城鎮開發邊界工作領域也有待進一步探討。

2 張掖市開發邊界劃定的實踐成效

2.1識別城市發展規律，優化綠洲城市開發邊界劃定方法

“綠水青山就是金山銀山”是新時期發展動力機制最為貼切的表述[10]。對于西北相對落后地區而言，人民群眾對于美好生活的向往與發達地區是一致的。上一個時期，城鎮化的動力主要來自于工業化的帶動，促進第二產業和第三產業的繁榮發展，進一步促進城鎮化進程；在生態文明時期，動力機制發生了轉換：張掖市的城鎮化率和工業化率變化曲線在2011年發生了偏離并逐年擴大，與此同時城鎮化率與人居環境指數②、三產比例變化曲線呈現高度同步增長態勢（見圖1、圖2）；據2018年民意調查顯示，90%以上民眾將中心城區、縣城作為城鎮化的首選地。從動力機制和空間載體視角來看，張掖市的城鎮化已經進入了城市時代，發展戰略應引導有限的用地資源投入與城市發展規律相匹配，在保障鄉村振興和小城鎮發展的同時，更為科學地向城市，尤其是應向改善人居環境、促進三產方向投放，而非低效粗放地投入到盲目的工業園區建設中。

綠洲與城鄉的伴生關系決定了張掖城鎮發展規模，進而通過“人地對應”關系影響開發邊界規模。歷史上的張掖地區首府觻得縣就是因為過度樵采、農墾和放牧，以及隨之帶來的人口激增，導致其所在的綠洲逐漸消失，城市也隨之消亡[12]（見圖3）。以史明鑒，張掖的城鄉可持續發展必須以保障綠洲合理規模為前提。因此，張掖市人口發展預測的核心工作之一就是從保障合理耕作規模進而保障綠洲規模入手（耕地占綠洲面積約80%），推導保障綠洲規模所需的農村勞動力和總人口，校核城鎮人口預測結論，從而提高了開發邊界劃定工作的科學性。

在城市結構和形態管控上，城市設計手法兼備美學和理性的雙重優勢，在張掖城鎮開發邊界劃定工作中起到了重要作用。通過生態敏感性分析和建設用地適宜性評價，全面梳理了張掖中心城區周邊的限制性要素，明確必須避讓城鎮周邊永久基本農田和生態紅線，并將市級濕地公園等開敞空間納入城市開發邊界，從城市設計視角預留城市綠環、綠楔和視線通廊，優化了城市結構和形態，促進人居環境提升（見圖4）。

2.2問題導向劃定戈壁灘開發區邊界，倒逼工業發展轉型

國家西部大開發以來，甘肅全省確定了“落后追趕”基調的工業化發展戰略，張掖市在此階段設立了一處國家級開發區、五處省級開發區及四處縣級開發區。發展至今，園區產業仍以資源依賴、投資拉動為主要特征；自祁連山生態環保事件③以來，工業發展陷于停滯的同時大量建設用地已經低效、粗放地投入到園區建設中：2017年底，各園區累計供地34.09平方公里，投資強度不足全國平均水平的50%，產出強度不足全國平均水平的10%。

究其內因，低效的開發伴隨著規模的非理性擴張，已有規劃更是延續和助長了目前的開發模式。“發改下達指標—城規先行落實—土規有限跟進”是張掖開發區無序發展的重要原因。各級發改部門下達的園區總用地規模為376平方公里，相關城鄉規劃總用地規模為240平方公里，土地利用總體規劃用地規模為76平方公里。盡管土地利用總體規劃從指標約束的角度限制了工業用地的過度投放，但占比高達70%以上、位于戈壁國有荒灘無需征地的有條件建設區，客觀上造成了張掖市戈壁灘上工礦企業的“撒芝麻”布局問題。本次工作從問題導向出發，按照“以國批區范圍為基準，以國土申報區與國土規劃指標為定量要求，與已有多規合一成果協調，綜合考慮現狀建設與發展情況”的園區開發邊界劃定原則，初步劃定了全域開發區開發邊界，將開發區規模壓縮為原發改委下達規模的16%左右，原城鄉規劃預期規模的30%左右。

2.3修正執行中的物流產業發展戰略，科學劃定物流園區開發邊界

發展戰略的時效和決策科學與否往往決定了土地利用的績效，甚至可能出現土地資源錯位投放的問題。現行城市總體規劃以“甘青蒙公路交通樞紐”發展定位為出發點，在三省公路樞紐處，山丹縣城西北側建設張掖國際物流園，考慮了蒙煤外運等因素，作為全市能級最高的物流中心。近年來的發展現實情況驗證了戰略指導的失誤：一方面距離該園區50公里左右的張掖市中心城區依托蘭新鐵路、連霍高速等區域交通條件，物流產業發展迅速，而山丹物流園建設基本停滯；另一方面蒙煤外運的80%通過鐵路外運，且主通道不經河西走廊。據此，規劃調整了現行戰略思路，確定市級物流中心位于張掖中心城區，原張掖國際物流園區作為山丹縣級物流園區，并依據全市物流發展現狀和預期，將該園區規劃用地規模壓縮至原城鄉規劃預期規模的26%左右，并初步劃定全域物流園區開發邊界（見圖5）。

3 尚未有效解決的技術難點

張掖開發邊界劃定的工作模式按照城市總體規劃改革試點要求，從地級市本級出發，尚未完全落實空間規劃改革要求，與未來市縣國土空間規劃編制要求存在技術路線偏差和研究深度差距。從尚未解決的技術要點來看，未來張掖乃至河西走廊城市在市縣國土空間規劃編制過程中，開展市縣開發邊界劃定工作可能面臨以下難點。

3.1轉型發展要求與地方發展的階段性矛盾

河西地區除始于三線建設時期的金昌、嘉峪關以外，絕大多數城市處于工業化進程的初級階段[6]。進入到生態文明時期，河西地區需要在最為嚴格的生態、資源條件約束下，盡快摒棄過去粗放的工業發展模式，與全國同步實現“高質量發展”。對于本輪國土空間規劃的開發邊界劃定工作，一方面要通過開發邊界的約束促進轉型，更重要的是如何通過政策、管控機制和行動計劃的設計，切實促進地方發展理念轉變，提升空間品質和價值，協助地方度過轉型的“陣痛期”。

3.2戰略決策的時效性與科學性

目前全國城市執行的全域空間發展戰略多采取分行業的方式制定于上一個發展階段，局限于時代要求，在理念、目標、路徑、布局等方面已經出現不適應性，河西地區體現的尤為明顯：各類國家、省級職能，尤其是以祁連山生態環保事件為代表的生態保護職能，未能得到充分落實；部分地方戰略決策缺少科學論證和區域協調考慮，項目盲目推進建設后導致無法挽回或極難扭轉的局面，如武威陸港的部分職能與蘭州新區重疊導致項目停滯[13]、張掖山丹物流園的資源錯位投放、各地工業園區盲目擴張規模導致壓縮規模難度極大等問題比比皆是，往往在本級國土空間規劃戰略論證、開發邊界劃定工作中無法完全解決。

3.3“以水定城、以水定地、以水定人、以水定產”的規律要求和“人定勝天” 的水資源觀念之間的矛盾

河西走廊是甘肅省極端缺水地區，其中嘉峪關、金昌為典型的戈壁城市，人均水資源占有量低于200立方米，低于聯合國確定的極度缺水標準；張掖、酒泉地域廣闊，綠洲較多，人均水資源在2000立方米以上，屬于輕度缺水；武威屬于多地形區域，人均水資源約700立方米，屬于重度缺水地區[14]。水資源總量的絕對貧乏、空間分布的極度不均衡、各城市之間用水需求差異與自清朝延續至今的分水制度[15]之間的尖銳矛盾是市縣本級國土空間規劃無法解決的前置問題；從地方視角來看，水資源的約束機制難以在本級形成：如張掖的農業用水占比高達90%以上，如通過提高農業用水效率少量壓縮農業用水比例，理論上可以解決本級工業和城鎮粗放式發展的用水需求[16]；嘉峪關、金昌的工業用水來自地下水、區域調水，水資源總量預期難以在本級規劃中進行實質性論證；廣布在戈壁灘上的各級各類工業園區，也都從自身需求角度，謀求水資源的解決之道。

3.4“人地對應”帶來的困惑

中國開發區審核公告中明確提出，名錄中的開發區規模必須是同時納入所在城市的城市總體規劃和土地利用總體規劃的部分[17]。河西地區乃至甘肅的實際情況則是大量開發區規模遠超國批區面積，如張掖市列入開發區審核公告的園區規劃面積是國批區面積的8倍，金塔縣工業園區的規劃面積則是審核公告面積的810倍。造成此類問題的根源，在于原城市總體規劃確定的人地對應規則。促進城市范圍內的建設用地集中集約利用的本意無可厚非，但河西地區部分城市天然的產城分離和園區無序擴張，導致園區無法通過人地平衡納入本級城市總體規劃。顯然，未來市縣國土空間規劃不僅需要城鎮范圍內基于人口發展預測的人地對應約束，同時也需要更高層級、更為全面科學的全域建設用地約束機制。

3.5總量管控要求尚未精準下達至地方

開發邊界的劃定不能脫離量的概念。原國土規劃強調“總量、增量和流量”的管控概念及基于用地集中集約評價的強度管控概念，前者對應管控對象的建設用地總量、新增建設用地總量和增減掛用地總量，后者對應年度新增建設用地指標的下放。在市縣國土空間規劃編制中，存量甚至減量規劃導向下的開發邊界劃定工作可能意味著90%以上的城鎮工礦、風景名勝設施等承載著集中建設行為的建設用地必須進行定量分配，同時要滿足盡量以增減掛為手段補充的新增建設用地總量管控的要求。如延續以上要求，在省級總量管控分解指標要求尚未明確的情況下，本輪市縣級國土空間規劃開發邊界無法最終劃定。

4 市縣國土空間規劃開發邊界劃定工作思路初探

4.1適時推進省市空間規劃同步編制

從上一輪省級空間規劃試點經驗來看，省市（縣）聯動開展國土空間規劃編制，是市縣城鎮開發邊界最終得以確定的必經之路[18]。從地方視角來看，以海南省瓊中縣城鎮開發邊界劃定工作為例，盡管工作開展初期從本級各類空間規劃合一的目標出發，初步劃定了各級各類城鎮開發邊界，但在指標總量管控、彈性規則預留等方面不符合海南省要求；從省級視角來看，前期開展省級多規合一試點工作的省份，包括海南、寧夏、江西、安徽等地，經過初期探索后都發現自上而下劃定開發邊界的方式缺少理論和技術體系支撐，最終無一例外采取了“省市同步、三上三下”的編制工作組織方式，最終形成省級城鎮開發邊界劃定方案。

4.2強化省級垂直管理和空間要素統籌管理力度

本輪國土空間規劃編制工作，本質之一是通過規劃改革促進各級政府空間治理能力的提升。2019年5月發布的《中共中央 國務院關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》中，一方面明確要求“國家和省級規劃側重戰略性，對全國和省域國土空間格局做出全局安排，提出對下層級規劃約束性要求和引導性內容；市縣級規劃承上啟下，側重傳導性”[19]。可見，自1992年開始的“省直管縣”的垂直管理改革思路延續至今[20]，在空間規劃和治理領域構建“省—市縣”的扁平結構，從而促進行政管理高效、破解市縣爭利局面、提升縣域經濟發展；另一方面要求省級國土空間規劃要對體現國家戰略意志、省級管理權限的重點要素（包括空間要素，如省級及以上開發區；資源要素，如水資源；以及社會經濟要素等類型）強化統籌管理，在空間類要素如省級城鎮開發邊界領域，通過市縣平級的架構，對總量管控指標和空間布局要求進行分解落實，防止市縣級國土空間規劃約束性失效并有效指導市縣國土空間規劃發揮“傳導性”職能，劃定本級城鎮開發邊界。

4.3加強規劃編制的科學支撐

省級層面理性和科學的分析、預測是市縣國土空間規劃開發邊界劃定工作的核心依據。全省統一開展“雙評價”工作，摸清現狀本底資源條件，為省級空間規劃科學劃定各類管控線和全域用途管制提供科學支撐，同時為市縣國土空間規劃提供約束性支撐；在“雙評價”基礎上，開展“雙評估”，基于“三調”數據對全省自然資源開發和保護現狀特征、問題和原有空間規劃執行情況進行分析，為各級國土空間規劃提供理論依據、問題導向和目標導向；強化全省現狀建設用地利用績效評估工作，提供增量建設用地指標分配的基本依據[21]；統籌開展全省人口發展預測，為建設用地總量分配提供基本依據，避免全省各市縣規劃預測人口之和遠超全省合理預期的問題再度出現。

4.4加強規劃實施與管控的政策工具設計

規劃的本質是面向實施管理的公共政策[22]。開發邊界的政策導向應包括管控要求、調整與維護、管理與維護三個方面，強化開發邊界在促進集中集約開發的剛性約束作用，保障調整優化的程序規范性和可行性，促進城市集中建設區功能布局、空間形態和人居環境優化，并結合甘肅河西地區集中建設行為的特征與問題，制定有針對性的、遠近結合政策工具，加強政策投放的可實施性。

5 結語

按照自然資源部空間規劃先行先試工作要求，省、市（縣）國土空間規劃編制時間緊迫。作為國土空間規劃編制的核心任務之一，市縣城鎮開發邊界劃定工作必須在短時間內深入理解并高度落實相關理念和國省政策，梳理已有空間規劃改革經驗并結合新技術趨勢盡快形成科學合理、可操作性強的技術邏輯體系和話語體系，理清省市（縣）縱向關系、專題研究橫向聯系，并同時深入完成地方特色問題與特征的識別，系統并有針對性地迅速開展工作。這對新時期參與國土空間規劃的廣大一線工作者提出了嚴峻的挑戰，筆者希望本文提出的不成熟的思考，能夠在方法論層面拋磚引玉，促進開發邊界劃定領域實踐成果的有效產出。

注：

① 張掖下轄甘州區、高臺縣、臨澤縣、山丹縣、民樂縣、肅南縣，總面積為3.86萬平方公里。

②人居環境指數：指通過生活垃圾無害化處理率、污水集中處理率、萬人公交車擁有量、每百人擁有公共圖書藏量、人均城市道路面積、建成區綠化覆蓋率、每萬人醫護人員數、每萬人擁有醫院床位數、每萬人擁有中小學專任教師數、教育支出占地方財政支出比重、每萬戶互聯網接入戶數等各項指標構建評價體系，通過綜合評價得出的數值，是衡量人居環境發展階段、發展質量的主要參考指標。評價結果數值越高，說明評價對象的人居環境質量越高。

③中辦、國辦就甘肅祁連山國家級自然保護區生態環境問題發出通報指出，祁連山局部地區生態環境破壞問題突出：一是違法違規開發礦產資源問題嚴重，長期以來大規模的探礦、采礦活動，造成保護區局部植被破壞、水土流失、地表塌陷；二是部分水電設施違法建設、違規運行，祁連山地區黑河、石羊河、疏勒河等流域高強度開發水電項目，由于在設計、建設、運行中對生態流量考慮不足，導致下游河段出現減水甚至斷流現象，水生態系統遭到嚴重破壞。

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