從生產田園走向宜居家園

董志海 孫青林 李銘

摘要：鄉村振興是黨中央對鄉村發展的最新戰略要求，隨著國土空間規劃編制的全面開展，長期缺少空間規劃支撐的鄉村地區發展需要引起高度重視。國土空間規劃應該避免過去土地利用規劃和城鄉規劃對鄉村地區簡單認識、單一控制的思路，從鄉村地區的綜合功能角度出發，通過綜合空間規劃手段，促進鄉村從單一生產空間向綜合宜居家園轉變。

關鍵詞：鄉村振興；國土空間規劃；戰略引領

doi：10.3969/j.issn.1009-1483.2019.11.006 中圖分類號：TU982.2

文章編號：1009-1483（2019）11-0031-08 文獻標識碼：A

From Productive Countryside to Livable Home： Reflections on Territorial Spatial Planning Supporting Rural Revitalization

Dong Zhihai， Sun Qinglin， LI Ming

[Abstract] Rural revitalization is the latest strategic requirement of the CPC for rural development. With the Territorial Spatial Planning， the development of rural areas where spatial planning support has been lacking for a long time needs to be paid great attention. Territorial spatial planning should avoid the idea of simple understanding and single control of rural areas in the past. From the perspective of comprehensive functions of rural areas， through comprehensive spatial planning means， rural areas should be promoted from a single productive space to a comprehensive livable home.

[Keywords] rural revitalization； territory spatial planning； strategy leading

1 背景

1.1鄉村振興戰略

鄉村振興是習近平總書記于2017年10月18日在黨的十九大報告中正式提出的國家戰略。黨的十九大報告指出：農業農村農民問題是關系國計民生的根本性問題，必須始終把解決好“三農”問題作為全黨工作的重中之重，實施鄉村振興戰略[1]。

1.2國土空間規劃

國土空間規劃是將主體功能區規劃、土地利用規劃、城鄉規劃等空間規劃融合統一、實現“多規合一”，是國家空間發展的指南、可持續發展的空間藍圖，是各類開發保護建設活動的基本依據。國土空間規劃應在國土空間開發保護中起到戰略引領和剛性管控作用，統領各類空間利用，把每一寸土地都規劃得清清楚楚[2]。

2 對鄉村振興的理解

2.1經濟振興

自新中國建立以來，國家為了實現工業化，通過工農業剪刀差長期從農村提取剩余[3]，在一定意義上制約了農村的經濟發展。而自改革開放之后，雖然國家逐步取消價格管制，但是農業作為基礎產業和國家經濟命脈，農產品缺少議價能力，加上以耕種和飼養為主的單一化農業經濟模式，造成農民的現金收入能力遠低于城鎮人口。基于此，大量農民為獲取更多現金收入開始進入城鎮，我國城鎮化開始進入高速發展階段。

城鎮化雖然為農民提供了進入工業化社會、提升現金收入的機會，但是對于農村整體來說城鎮化的過程就是農村土地、資金和勞動力流向城鎮的過程，三大經濟發展要素都從鄉村流向城鎮，帶來的結果必然是農村經濟的疲弱。

2.2生態重興

鄉村的生產生活用地是我國陸域土地利用的最主要形態，根據2018年自然資源部發布的《2017中國土地礦產海洋資源統計公報》，截止到2016年末，全國農用地面積為645萬平方公里（不含村鎮建設用地），占全國陸域國土面積的67.18%，這也意味著農用地的生態質量好壞對于全國的陸域生態環境有著最直接的影響。中國歷史上傳統的小農精耕細作對于生態的維持作用是巨大的，首先是維持了耕作區域的植被覆蓋，其次是精細化的田間管理使用的是生態化的手段，不僅確保了農田的生態基質，同時在長久的歷史過程中，確保了土壤的肥力，最重要的是通過鄉村耕作，維持了大生態系統的穩定。最突出的案例就是甘肅河西走廊地區的綠洲空間，正是因為鄉村的存在而維持了一套完整的農村灌溉系統，在沙漠邊緣保留了一片適合人類生活的生態系統，維護了我國西北地區的生態安全。

但與此同時，在城鄉經濟直接競爭的狀態下，鄉村單一化的經濟模式造成了農業生產工業化的傾向，為了獲取更多的農業生產收入，鄉村不得不投入過量的化肥和飼料進行農業生產，由此帶來的直接后果就是農村地區土壤重金屬污染、土壤板結、鹽堿化問題突出，這些不僅造成鄉村地區生態退化，同時農業面源污染已經成為我國污染物排放的最主要形式，據2010年《第一次全國污染源普查公報》結果顯示，農業污染源是造成我國水環境污染的“大戶”，其化學需氧量（COD）、總氮（TN）和總磷（TP）排放分別占地表水體污染總負荷的43.7%、57.2%和67.4%[4]。

2.3社會復興

中國鄉村經濟落后與生態環境的退化帶來的最直接影響就是鄉村人口的大規模流失。經濟收入的疲弱、公共服務的缺失、村莊環境的粗陋和生態環境的惡化都在不斷拉大城鄉差距，過去的美好家園變成了臟亂差的低端生產空間，從而催生了鄉村青壯年勞力的大規模流失，鄉村社會在中國現代化進程開啟之后，便成了社會發展的“棄兒”，并且不斷快速凋敝[5]，“389961”現象在我國各地普遍出現。

由于農業經濟和農戶天生的風險厭惡特征[6]，鄉村地區在我國的發展過程中長期扮演勞動力蓄水池和穩定器的功能[7]；如果任由鄉村社會慢慢解體，中國在未來的發展中必將面對毫無緩沖空間的巨大風險。

2.4小結

鄉村是具有自然、社會、經濟特征的地域綜合體，兼具生產、生活、生態、文化等多重功能[8]；但長期以來鄉村發展模式為生產主義所主導，鄉村過度的農業生產催生了復雜的三農問題，因此黨的十九大報告明確提出“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕”的鄉村振興目標，其目的就是扭轉過去將農村田園作為單一生產空間的簡單做法，通過重建多重功能，把鄉村重新變為美麗家園，從而實現鄉村社會的穩定，確保國家的發展穩定。

3 國土空間規劃中鄉村振興的內容思考

3.1鄉村振興亟需空間規劃的支撐

我國涉及鄉村的空間規劃眾多，其中影響最大的是兩個綜合性空間規劃——土地利用總體規劃和城市總體規劃，但是二者對鄉村地區僅僅是簡單化處置，既沒有對鄉村問題的綜合判斷，也沒有對鄉村地區發展的戰略思考，而僅僅是按照固有的技術邏輯對耕地保護和鄉村的建設提出相應的要求，因此鄉村的發展未能獲取空間規劃給予的支撐。

3.1.1土地利用總體規劃：以保護耕地為核心

土地利用總體規劃就是為了加強耕地保護應運而生的。1993年2月15 日，國務院批準了第一版《全國土地利用總體規劃綱要（草案）》，這一版土地利用總體規劃明確土地利用方針就是：貫徹“十分珍惜和合理利用每寸土地，切實保護耕地”的基本國策[9]。

土地利用總體規劃作為保護耕地的重要規劃手段，在城鎮化快速發展時期，為確保國家糧食安全起到了重要作用；但是以“地”為核心是土地利用總體規劃編制的特征，強調的是基本農田如何保護、建設用地指標如何控制、土地利用年度計劃如何管理、高標準農田如何建設等等，但是土地與人的關系卻不在其考慮之列，對如何促進鄉村綜合發展更是無從談起。

3.1.2城市總體規劃：以建設統籌為核心

早期城市總體規劃只考慮城郊村的建設，后來隨著城鄉統籌的發展要求，逐漸將全域鄉村地區發展考慮進去。但是城市總體規劃更多的是停留在優化村莊建設、促進城鄉公共服務均等化層面；在既缺少法律層面的依據、又缺少制度層面的支撐情況下，面對廣大非建設的田園空間基本上處于束手無策的境地。

由此可見，長期以來我國的空間規劃只在鄉村地區的某些領域給出了空間要求，對鄉村地區的綜合發展、功能重建卻缺少總體考慮和戰略統籌；在缺少空間頂層設計支撐的情況下，鄉村地區的發展往往局限于局部地區探索，從而造成基層面臨風險、高層無從下手的狀況。而面對“我國人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾在鄉村最為突出”這一現實情況，國土空間規劃必須從全局層面進行戰略考量，方才能夠在技術層面給出相應的對策，從而在空間發展上對鄉村振興提供有力的支撐。

3.2鄉村振興的戰略思考

根據前述我國鄉村發展面臨的問題可以看出，除去制度因素，長期將鄉村地區簡單化視作農業生產空間的做法是造成我國鄉村地區發展出現諸多矛盾的核心原因，鄉村沿襲單一的生產功能造成城鄉收入差距的擴大和生態環境的惡化，進而導致人口的流失和鄉村社會基礎的崩塌。因此基于鄉村環境改善的空間多元化利用就應是解決鄉村矛盾的切入點。

3.2.1優質的鄉村環境將重構城鄉關系

傳統的城鄉關系源自于工農產品交換。農村提供農產品和工業原料以確保城市擴大再生產能力，而城市則為農村生產生活提供工業制成品，基于工業化邏輯的兩種經濟部類交換導致的結果就是城鄉空間的分離，并將空間異化為單一的生產功能。

但是，人的需求是多樣性的，除了物質需求之外，長期困頓于城市的人渴望自然空間、渴望青山綠水，這恰恰是城市不具備而鄉村可供給的資源。優質的自然空間、與城市迥異的鄉村生活方式都是城市居民愿意付出經濟代價而去體驗、消費的要素，這也是“綠水青山就是金山銀山”[10]的思路邏輯；而隨著城市居民收入的提升，人們對休閑旅游消費的支付能力與支付意愿也越來越強，將農業空間建設成為兼具農業生產、城市居民消費、體驗的空間也就具備了經濟支撐，從而為構建新型城鄉關系提供了基礎；而這樣一來在傳統的城鄉產品交換關系之外，鄉村空間還可以作為城市居民的新消費場所，可以為鄉村居民提供新的收入來源、為鄉村注入新的發展方式，從而構建更復合的城鄉關系。

事實上，部分發達國家的鄉村發展也經過了這一轉變歷程。以美麗鄉村典范的英國為例，在20世紀60年代以前，過度強化農業生產的英國鄉村就經歷了農業就業人口下降、鄉村人口快速流失的情況。在此情境下，英國學界開始提出“農業生產不再構成鄉村經濟的基礎”“鄉村地區能夠支持一系列更為廣泛的經濟活動”，鄉村風景、田園風光成為英國城市居民的消費熱點，促成了英國鄉村由“生產”向“消費”轉變，環境和社區成為核心，既擴展了鄉村發展的機會，又極大改善了鄉村的環境面貌[11]。

3.2.2優質的環境是重構美麗家園復興鄉村社會的重要前提

優質的鄉村環境不僅是經濟層面的作用，在社會層面的意義更為重大。筆者在規劃實踐過程中，無論是中國中部還是西北或是西南地區，在與進城務工農民的座談中都接收到一個信息，即：第二代農民工外出打工最主要的動力已經從獲取現金收入報酬轉變為對城市便利、舒適生活空間的向往。在進行綜合測算成本的情況下外出務工的收入基本和在本地務工的收入持平，但是據新一代農民工反映，由于長期的環境建設缺失，自己所處的鄉村已經不能帶給他們任何可留戀的家園感，因此，即使他們回歸本地之后也不愿再留在鄉村生活，而是選擇到就近的縣城生活。

3.2.3實施鄉村生態修復是構建新型城鄉關系的關鍵

基于上述分析判斷，可以看出城市居民對鄉村美好環境的向往是構建新型城鄉關系的基礎，而優質的鄉村生態環境又是其中的關鍵要素。由于在長期的農業生產過程當中，我國鄉村地區都存在著不同程度的生態環境惡化的情況，為了更好地體現鄉村地區的消費價值，對鄉村地區實行生態修復就成為重構城鄉關系、實現鄉村空間多元功能、推動鄉村振興的關鍵行動。

基于上述邏輯判斷，意味著對于鄉村地區來說，生態保護和生態修復不僅起到簡單保護的作用，而是成為綜合發展、鄉村振興的戰略基礎。通過積極的修復推行“生態+”戰略，基于優良的生態環境推動鄉村文化、休閑、旅游、娛樂等功能的建設，將鄉村空間建設為多元復合空間，為鄉村地區賦能，促進鄉村地區從單一的田園生產空間轉變為環境優美、功能復合的宜居家園，從而實現鄉村地區的復興（見圖1）。

3.3鄉村振興的空間規劃思路

通過對過往空間規劃的局限性分析和對鄉村發展的戰略思考，下面筆者將結合在某農業縣城的規劃實踐，探討在本輪國土空間規劃中，以鄉村生態環境品質提升為出發點的空間規劃思路。

該縣城為某黃土高原地級市的外圍縣城，也是國家級貧困縣。其特點是長期單一化的農業經濟發展模式造成農村經濟落后，但是優美的田園風光與自然環境為地級市中心城區居民所喜愛。

3.3.1綜合評價地區生態環境區位

生態環境區位評價分析是對規劃地區在大區域范圍內生態價值、生態功能的綜合性評價。生態環境區位的評價分析一方面是通過對規劃地區生態功能的判斷，為下一步生態安全格局構建提供區域視角的支撐，有利于站在大區域生態利益的角度更全面地提出規劃地區生態修復和建設的思路；另一方面也是為了站在區域層面識別本地區的生態價值所在，確定本地區可以為區域提供哪些生態環境體驗，并在空間規劃中強化這些特征要素的作用。

筆者通過分析生態區位可以看出該縣城對區域最重要的生態作用體現在：通過保護生態山體和盆地土壤的生態環境，避免水土流失給某重要河流造成水體污染，另外田園風光是中心城區居民所最稀缺的自然環境資源（見圖2）。

3.3.2構建鄉村田園的生態修復空間格局

長期的農業耕作造成了該縣較為嚴重的生態退化趨勢。在四山環抱的盆地內，因為過度農業開發，除了農作物之外基本沒有其他植被，生物多樣性和生態景觀多樣性無從談起。另外由于該縣地處黃土高原，在長期的水土流失過程中，盆地的土壤保持度居然只有北部荒山的十分之一；因此該縣的農業耕作長期以來過量的化肥使用，畝均化肥使用量超過全國平均水平的44%，土壤板結和鹽堿化情況突出。

由于這些問題的存在，該縣雖然有不可替代的農業景觀資源，但是農業景觀和生態景觀效果并不好，鄉村的發展在鄉村旅游、郊區旅游火熱的當下依然難有起色。結合該縣的問題分析，以及對鄉村發展特點和鄉村振興戰略的理解，筆者針對該地區的問題提出了以生態修復為基礎、提升環境景觀品質、實施“生態+”戰略的規劃思路。

首先，結合生態要素分析構建生態安全保護格局，確定該縣生態環境總體保護的要求。規劃通過水安全敏感性、生物保護安全敏感性、地質災害敏感性和鄉土文化安全敏感性等多因子分析，確定生態敏感性綜合評價，在低敏感地區確定城市建設空間，確保重要生態要素不被人為干擾（見圖3）。

其次，在生態敏感性分析的基礎上，針對非建設用地區域提出生態修復的策略。在對鄉村發展的戰略判斷之下，結合該縣城的生態問題，圍繞“土生萬物”的特點，提出以土壤為核心的生態修復策略，希望通過多種土壤修復手段，提高土壤生態質量，形成生態系統的良性循環。因此，規劃確定了養土、固土、潤土三大策略九種措施來修復土壤，以期恢復土壤肥力，提高土壤的生態質量。在此基礎上以優質的土壤構建以農田為主的新生態系統（見圖4）。

在土壤修復的基礎之上，基于水資源、灌溉條件和生物遷徙廊道等生態要素的適宜性分析，確定“宜林則林、宜草則草、宜農則農”的原則，對現狀全部為農田的空間進行生態格局重組，在確保基本農田格局不變的前提下確定生物遷徙廊道、遷徙踏腳石、退耕還林（草）、草田輪作等生態修復空間（見圖5）。

3.3.3鄉村田園的總體布局

生態修復的目的一方面是為了提升鄉村田園的生態質量和生態景觀水平，另一方面是為了給田園空間的利用提供一個更好的生態基礎以供城市居民消費和體驗，促進田園空間從單一的生產空間向消費體驗空間轉變。所以，在生態修復格局基礎上，規劃通過交通、客源及景觀條件的分析，得出農業用地多元化利用的綜合評價結果，將此評價結果與農業空間生態修復進行疊合之后，綜合確定農業空間的總體布局。明確其中哪些區域是以農田耕作為主，哪些區域是以水系、溝渠為主，哪些區域是需要進行樹木種植，又有哪些區域是可以耕作、活動、體驗相結合的綜合利用區域，從而將每塊用地的功能規劃清楚（見圖6）。

在空間規劃架構的基礎上，規劃結合不同農業區域和城市的空間關系可以分片區開展消費、娛樂、體驗等活動類型，從而為鄉村振興發展提供思路參考。

3.3.4指導鄉村人居環境建設

田園是鄉村的一部分，村莊建設則是美麗鄉村的另一個重要組成部分。村莊建設作為村民生活與相關生產活動的空間載體，其品質的高低決定了農民是否有意愿留在鄉村生活。而決定一個鄉村建設品質的不外乎公共服務設施、基礎設施和公共環境三個方面。

鄉村空間分散的特點決定了鄉村不可能像以集聚為主的城市一樣，采用統一的方式進行品質提升工作；而應該是基于鄉村的特點因地制宜進行鄉村各類設施的配置。在公共服務設施建設方面，通常結合城鄉公共服務均等化、城鄉共享及均衡便捷原則，基于鄉村的人口分布，布局相應的設施，比如內蒙古自治區就按照一般村、新型農村社區、鄉鎮三個層級提出了設施的等級化配置要求。

而在市政基礎設施配套建設方面則根據村莊經濟條件、發展水平，村莊的分類分級等，實施不同的方式、對策及標準。在滿足基本的生活保障和供應基礎上，差異化供應（見表1）。

3.3.5謀劃鄉村特色發展

我國長期的農耕文明發展及農業天然的生態特點造就了中國農村多樣化和特色化面貌。而自近代以來，農業的工業化和社會變革生產造成了傳統鄉村特色的喪失。鄉村生態化發展就意味著多元化的回歸，而且城市居民對于鄉村空間的消費也需要多元化、特色化的鄉村空間供給。但是在現代產業體系發育的過程中，大資本的運營往往傾向單一化或者規模化的建設方式，因此鄉村的特色化發展必然是由小型資本結合鄉村本土利益群體，基于本土化特點進行鄉村產業培育和鄉村空間建設。

鄉村空間分散化的特點決定了鄉村產業不能像城市一樣走規模化道路，因此最適合鄉村發展的產業往往是旅游和文化等個性化、分散化的產業類型，而這類產業又往往可以充分發揮鄉村本土文化的特色。

因此，鄉村的特色發展可以通過吸引能人回鄉、知識分子下鄉、企業家下鄉和城鎮居民下鄉等多種模式探索不同地區的鄉村發展路徑，以長期沉睡且城市稀缺的自然環境為資源，進行特色化產業開發（見圖7）。

在具體建設過程中，利用國土空間規劃的全要素特點，建立鄉村歷史文化資源和特色文化資源清單，保護鄉土特色文化資源，同時加強文化資源的合理利用，重新活化并發揚傳統文化特色，重塑鄉村特色。同時在空間規劃的過程中可以通過“鄉村微單元”的建設模式來，激活鄉村地區活力，建設有情懷、有溫度、有詩意的“軟鄉村”（見圖8）。多個微單元組成生活圈，塑造舒適的人與人交往和生活的空間，形成一種人際關系的趣味共同體，共同維護傳統鄉土特色。“鄉村微單元”重點突出以下幾個要素。

（1）活動空間

以豐富區塊人氣與活動為導向，同時，將規劃中的場所、設施與活動結合起來，獲得時間上的活動多樣性與豐富性。

（2）創意空間

鄉村空間不應該是單調無聊的，而是充滿趣味的。空間規劃應致力于在鄉村的區塊空間布局、鄉村建筑的創作、建筑小品的設計等多個維度，展開創意文化。

（3）符號空間

空間規劃可以通過符號體系的重新定義，賦予村落空間新的含義與生命力，增強敘事性；在文化產品的挖掘與創新上，更加注重新的文化要素注入。

4思考與總結

綜合以上對鄉村振興內涵、戰略路徑及相關案例規劃內容的說明，筆者認為，在本輪國土空間規劃編制的過程中，鄉村振興規劃不應該是一個單一目標的內容，而是綜合鄉村地區的多重功能和作用分析，結合地域特點和規劃區域的鄉村發展特征與問題，確定鄉村振興的戰略思路，以及規劃區域鄉村振興主要目標和任務。在戰略、目標和任務的指引之下，細化鄉村地區空間的功能屬性與用途，為編制下一級國土空間規劃或者鄉村規劃提供依據和要求。

雖然國土空間規劃將會分層分級進行編制，每個層級規劃的深度必然不同[13]，但是綜合上述分析，各級國土空間規劃的鄉村振興部分應該包含以下內容。

（1）綜合評價

以鄉村生態功能、經濟功能和社會功能綜合分析為導向，對包括規劃區域鄉村特征分類、鄉村區域區位和生態基礎情況、鄉村經濟和生態價值分析及鄉村發展面臨的主要問題進行分析研判。

（2）戰略引領

結合規劃區域鄉村綜合評價結果，對規劃區域的鄉村振興提出相應的目標判別，提出實現鄉村振興的戰略路徑與側重點，按照習總書記提出的“抓住牛鼻子”這一方法，提出對規劃區域鄉村核心問題的解決思路和方案。

（3）空間落子

結合目標與戰略的判斷，通過各類鄉村空間要素的價值分析，綜合提出鄉村地區包括非建設用地、村莊建設用地的空間布局。當然，不同層級的國土空間規劃有著不同的深度要求，比如省級國土空間規劃需要分區分類研判鄉村的發展指引和非建設用地發展思路；縣市層面的國土空間規劃則需要細化各類指引，結合本市縣的鄉村特點，給定鄉村空間的布局要求。

以上，只是筆者個人在國土空間規劃編制實踐過程中的淺顯思考，隨著國土空間規劃編制的全面展開，不同層級不同地區必然會出現更多更優的鄉村振興發展思路和空間做法，從而豐富國土空間規劃對鄉村振興的支撐思路與手段，最終為我國的鄉村振興戰略提供強有力的空間支持。

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