國土空間規劃體系中開發區規劃管理定位研究

王明田

摘要：改革開放四十年以來，各級各類開發區成為國家經濟發展的排頭兵，制度創新的探路者。在原城鄉規劃和土地利用規劃體系中，開發區探索建立了“總體規劃—詳細規劃”兩級規劃編制和管理體系。在“多規合一”新時代，開發區規劃體系面臨重構，以便融入“五級三類”國土空間規劃體系。本文梳理了開發區規劃管理的演進歷程，基于國土空間規劃體系，為開發區構建了新的兩級規劃體系，即“專項規劃—詳細規劃”。最后以新疆維吾爾自治區昌吉州為例，介紹了如何在市縣級國土空間總體規劃中應用新的開發區規劃體系。

關鍵詞：國土空間規劃；規劃管理；開發區；總體規劃 ；昌吉州

doi：10.3969/j.issn.1009-1483.2019.11.005 中圖分類號：TU981

文章編號：1009-1483（2019）11-0026-05 文獻標識碼：A

Research on the Planning and Management of Development Zone in National Territorial Spatial Planning System： A Case Study of Changji Hui Autonomous Prefecture

WANG Mingtian

[Abstract] Since 40 years of the reform and opening-up， the development zones have been playing important roles in economic development and system innovation. Based on the old system of Urban and Rural Planning and Land Use Planning， the development zone has established a two-level planning system of master planning and detailed planning. In a new era of "multiple-plan integration"， development zone planning must be rebuilt in order to be integrated into the national territorial spatial planning system. This paper reviews the evolution course of development zone planning and rebulids a new two-level planning system of special planning and detailed planning for the development zones. With a case study of changji hui autonomous prefecture， this paper demonstrates the way of applying the new two-level planning system in the national territorial spatial planning at city and county level.

[Keywords] territorial spatial planning； planning management； the dvelopment zone； master planning； Changji Hui Autonomous Prefecture

引言

2019年5月，國家出臺《中共中央 國務院關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》（以下簡稱《若干意見》），標志著國土空間規劃編制工作在全國范圍內正式展開。“五級三類”的國土空間規劃體系基本延續了土地利用規劃傳導機制，體現了一級政府一級規劃的行政事權。通過上下層級垂直傳導，建立起緊密銜接的國土空間規劃體系。有別于國家、省、市、縣、鄉五級行政主體，開發區是介于政府和企業之間的一種特殊管理單元，在新的國土空間規劃體系中如何與既有開發區規劃管理方式做好銜接，促進開發區持續健康發展，值得深入探討。

1 我國開發區規劃管理政策演進

我國開發區建設始于1984年，以沿海14個港口城市開放為標志，其后以經濟技術開發區為主要平臺，類型多樣、數量龐大的開發區在各級城市紛紛崛起。按照等級劃分，開發區可以劃分為國家級、省級、地市級、縣市級、鎮級等多個層級；按類型劃分，包括經濟技術開發區、高新技術產業開發區、農業科技園區、出口加工區、邊境經濟合作區、國家旅游度假區等；按照管理模式劃分，包括獨立管理型、開發區與行政區合一型等；按照空間范圍劃分，有位于一個行政單元內的，也有跨不同行政單元的。針對不同階段社會經濟發展形勢，三十五年來國家出臺了大量政策文件，引導開發區有序健康發展。根據張茜等[1]學者的研究，開發區政策頒布大致可以劃分為四個時期。

（1）1984至1991年為開發區的政策探索期。在開發區規劃組織方面，一些起步比較早的開發區開始出臺開發區管理條例，規范開發區規劃建設管理行為。以城市規劃為參照，大部分經濟技術開發區和高新技術產業園區都編制了開發區總體規劃，并初步形成了總體規劃和詳細規劃兩級開發區規劃體系。

（2）1992至2002年為政策投入期。這一階段全國開發區如雨后春筍般迅速增長。為擴區和設立，開發區規劃編制迎來了第一個高潮。在各地實踐基礎上，1995 年原國家建設部出臺了《開發區規劃管理辦法》，明確了開發區規劃選址、規劃編制和規劃管理等基本要求，理順了開發區規劃與城市規劃的關系。

（3）2003至2012年為開發區的規范調整期。為貫徹落實《國務院辦公廳關于清理整頓各類開發區加強建設用地管理的通知》（國辦發〔2003〕70號），住建部發布《關于進一步加強與規范各類開發區規劃建設管理的通知》（建規〔2003〕178號），規定必須按照城鎮體系規劃、城市總體規劃組織編制開發區規劃。2008年《城鄉規劃法》出臺，規定“在城市總體規劃、鎮總體規劃確定的建設用地范圍以外，不得設立各類開發區和城市新區”。2010年住房和城鄉建設部第68次常務會議審議，決定廢止《開發區規劃管理辦法》。

（4）2013年至今為開發區政策轉型期。這一階段開發區開始由招商引資向產業創新轉變，不再依托土地、勞動力等傳統要素，更多探索體制創新、科技創新和管理創新，為開發區尋找新的發展動力。國家層面沒有再出臺關于開發區規劃管理的法規或政策文件，部分省份進一步優化開發區機構編制管理，鼓勵實行“開發區與行政區合一（區政合一）”，賦予開發區更大發展自主權。

1.1《開發區規劃管理辦法》解析

《開發區規劃管理辦法》自1995年頒布至2010年廢止，作為國家城鄉規劃部門規范開發區規劃管理的唯一法規，十五年來對開發區健康發展發揮了重要作用。在管理辦法的指導下，經過長期實踐探索，開發區逐步建立起“總體規劃—詳細規劃”兩級規劃體系。

從管理范圍來看，管理辦法所稱開發區是指國家級和省級人民政府批準的各類開發區，開發區類型包括“經濟技術開發區”“高新技術產業開發區”“保稅區”“國家旅游假區”等，省級以下設立的開發區沒有納入管理。從空間范圍來看，管理辦法主要針對城市規劃區以內的開發區，規劃區以外獨立選址的開發區并沒有納入管理范疇。

從規劃編制來看，管理辦法一方面強調開發區規劃應當服從城市總體規劃；另一方面又允許開發區依據城市總體規劃編制開發區總體規劃。這一模式客觀上造成總規編制體系重疊設置。雖然管理辦法規定“開發區總體規劃由開發區所在城市人民政府審查同意后報省、自治區、直轄市人民政府審批”，但由于管理上相對獨立，開發區與地方政府在規劃上相互爭權現象非常普遍。一方面，為爭取自身利益，常以開發區總規代替城市總規，客觀上造成規劃編制上的兩張皮現象；另一方面，由于雙方利益博弈，開發區總體規劃難以通過地方城市人民政府審查，造成開發區規劃管理真空。

從規劃管理來看，管理辦法規定“開發區所在城市的城市規劃行政主管部門可以根據城市人民政府的決定在開發區設立派出機構”。按照上述要求，大部分開發區內設規劃分局，作為市規劃局派出機構，行使區域內的規劃管理工作。但也有部分開發區被政府授予獨立規劃管理權，建立與市規劃局平行的管理機構，客觀上造成了開發區規劃與城市規劃的脫節。

綜上所述，管理辦法試圖建立一套在城市總體規劃統領下的開發區規劃編制和管理體系。但從實際效果來看，管理辦法沒能實現對國家各級各類開發區的全覆蓋，城市規劃與開發區規劃在規劃體系上也沒能完全融為一體。

1.2 2003年開發區規劃管理清理整頓

2003年國務院辦公廳下發《關于清理整頓各類開發區加強建設用地管理的通知》（國辦發〔2003〕70號文件），配合該通知住建部下發了《關于進一步加強與規范各類開發區規劃建設管理的通知》，立足于《開發區規劃管理辦法》，針對開發區規劃管理中的漏洞和問題，從開發區規劃選址、規劃編制和規劃管理等方面加以完善。

1.2.1規劃選址

通知明確了城鎮體系規劃、城市總體規劃對于開發區規劃選址的約束作用，通知要求“對申請新設立開發區或對現有各類開發區申請擴區、改變區位或升級的，要依據城鎮體系規劃、城市總體規劃進行審查”。在管理辦法里，只強調了開發區規劃要依據城市總體規劃，通知里補充了城鎮體系規劃，意圖從區域規劃層面約束城市規劃區以外的開發區選址。通知要求“開發區選址與城鎮體系規劃和城市總體規劃不一致的，必須先按法定程序調整城鎮體系規劃、城市總體規劃”，增強了規劃選址的剛性約束。

1.2.2規劃編制

首先，重申了開發區規劃與城市規劃的關系，要求開發區規劃必須依照城市總體規劃，開發區規劃與城市總體規劃不相符合的，要依據城市總體規劃調整開發區規劃；其次，強調了“開發區規劃是指導開發區建設和發展的基本依據”，也明確了開發區必須依照《開發區規劃管理辦法》獨立編制規劃，作為園區管理的行政依據。

1.2.3規劃管理

通知要求“開發區規劃管理權要集中到市一級城鄉規劃部門”，省級以上開發區設立的規劃管理部門，都必須是“所在城市城鄉規劃行政主管部門的派出機構，以規劃分局方式行使委托的建設項目建議權和規劃實施監督檢查權”。這是在《開發區規劃管理辦法》實施期間，部分開發區被市政府違法授予獨立規劃管理權的糾正。

1.3 《城鄉規劃法》頒布后的開發區管理

2008年頒布的《城鄉規劃法》規定“在城市總體規劃、鎮總體規劃確定的建設用地范圍以外，不得設立各類開發區和城市新區”。對照《開發區規劃管理辦法》，該條款將開發區選址范圍由城市規劃區擴展到城市、鎮兩級規劃區。這將很多設在縣、鎮規劃區范圍內的開發區納入管理范疇，同時也意味著應依法取締城市、鎮規劃建設用地以外獨立選址的開發區。

《城鄉規劃法》頒布實施后，并沒有同步修訂《開發區規劃管理辦法》，設立在鎮規劃建設用地范圍內的開發區沒有納入開發區規劃管理范疇。2010年12月31日住房和城鄉建設部第68次常務會議審議，決定廢止《開發區規劃管理辦法》。這意味著國家層面開發區規劃法規出現真空，開發區業已建立的“總體規劃—詳細規劃”兩級規劃體系失去了法律依據。開發區規劃管理只能依照《城鄉規劃法》，納入城市總體規劃或鎮總體規劃。

觀察2011年以來開發區管理實踐，雖然《開發區規劃管理辦法》廢止，但是大部分省區仍然參照該辦法來管理開發區。如2017年出臺的《江西省開發區總體規劃和控制性詳細規劃編制審批暫行辦法》，仍是延續了開發區“總體—詳細”兩級規劃體系，同時仍將“開發區總體規劃和控制性詳細規劃”作為“科學確定功能定位、優化空間布局、合理配置開發區空間資源、統籌開發區基礎設施和公共服務設施建設、實施城鄉規劃管理，以及在開發區內開展一切建設活動的依據”。

1.4 土地利用總體規劃對開發區的管理

與城鄉規劃不同，土地管理部門按照行政等級將土地利用總體規劃劃分為國家、省、市、縣、鄉五級。以各級行政單元管理范圍作為規劃范圍，統籌區域內的土地利用，沒有針對開發區土地利用規劃出臺獨立的管理辦法。為適應開發區土地管理要求，國土管理采用派出機構管理模式，在開發區設立國土分局。

從土地利用分類來看，開發區用地屬于城鄉建設類用地，而城鄉建設用地又可劃分為城鎮建設用地、農村居民點建設用地和工礦建設用地。城鎮建設用地范圍內的開發區納入城鎮建設用地部分進行統計，城鎮建設用地范圍外的開發區，一般統計到工礦建設用地。這種統計方式，實現了對開發區管理的全覆蓋。

從用地指標來看，土地利用規劃對開發區用地指標進行單列。即上級行政單元向下級行政單元分配建設用地指標時，會區分開發區與非開發區兩部分。開發區用地指標會單列配置給開發區，不必在下級行政單元中進行二次分配。如果開發區跨幾個行政單元，則指標也會對應切塊到不同的行政單元。

為提高土地利用效益，國家每年組織開發區土地集約利用評價，從用地結構、土地利用強度和投入產出效益等方面評估開發區土地利用情況。通過這種模式，有效控制開發區土地開發供應秩序和建設狀況，督促開發區逐步提高土地利用強度和產業用地投入產出效益。

綜上所述，較之城鄉規劃偏重編制內容的技術性管理模式，國土部門對開發區土地利用管理的政策性更強。在土地利用管理上，初步建立起宏觀管理和微觀管理相結合的一套政策工具，兼具權威性和靈活性。

2 開發區在國土空間規劃體系中的定位

2.1國家和地方國土空間規劃體系構建

新出臺的國土空間規劃編制體系可以概括為“五級三類”。“五級”延續了原土地利用規劃編制模式，按照國家、省、市、縣、鄉五個行政等級編制國土空間規劃。“三類”即總體規劃、詳細規劃和專項規劃，“通過詳細規劃和專項規劃來細化和落實總體規劃”。

開發區作為一種特殊的管理單元，在“五級三類”國土空間規劃體系中沒有獨立表述。各省出臺的國土空間規劃工作方案，如山東、廣東、新疆等省區，也基本傳遞的國家總體安排，對開發區沒有給出具體規定。這意味著，在國土空間規劃中開發區規劃不會成為一個獨立的規劃層次或類型，必須納入“五級三類”規劃體系之中。以下我們從總體規劃、專項規劃和詳細規劃三個規劃類型來分別探討，確定開發區在國土空間規劃體系中的定位。

2.2開發區與國土空間總體規劃

國土空間總體規劃包括國家、省、市、縣、鄉五個層次，從開發區空間分布特征來看，開發區一般會落地到某個地級市市區或某個縣級單元（縣或縣級市）。先以市區范圍內的開發區為例，其具體管理范圍可能包括若干街道或鄉鎮單元。《若干意見》提出“可以以幾個鄉鎮為單元編制鄉鎮級國土空間規劃”。按照上述意見，可以統籌開發區管理下的街道和鄉鎮單元，統一編制鄉鎮級國土空間總體規劃，替代原開發區總體規劃。縣級單元內的開發區亦可參照這一模式，編制開發區總體規劃。

這種方式將開發區規劃置于鄉鎮級國土空間總體規劃，有利之處是可以充分落實市、縣級總體規劃要求，問題是鄉鎮級國土空間規劃在行政級別上與開發區不對等（開發區一般具備副縣級或以上級別管理權限），造成開發區被“矮化”，其發展訴求難以在市、縣級國土空間總體規劃編制過程中得到充分體現。

2.3開發區與國土空間詳細規劃

《若干意見》要求，“在市縣及以下編制詳細規劃”，“在城鎮開發邊界內的詳細規劃，由市縣自然資源主管部門組織編制，報同級政府審批”。根據開發邊界劃定指南，開發區管理范圍必須納入開發邊界。因此，可在市、縣級國土空間總體規劃之下，在開發區范圍內編制詳細規劃，作為開發區一切“國土空間開發保護活動、實施國土空間用途管制、核發城鄉建設項目規劃許可、進行各項建設等的法定依據”。

這種方式完全落實“五級三類”國土空間規劃體系，優點是便于在市、縣級行政單元內統籌國土空間保護開發利用，銜接了《城鄉規劃法》對開發區的管理要求。問題是將原有開發區兩級規劃體系（總體規劃—詳細規劃）變為一級，總體規劃層次的消失將導致開發區缺少對應其管轄范圍的宏觀層次規劃，同時也導致開發區沒有途徑表達對等其行政級別的發展訴求。

2.4開發區與國土空間專項規劃

《若干意見》中強化國土空間（總體）規劃對各專項規劃的指導約束作用。相關專項規劃是指在特定區域（流域）、特定領域，為體現特定功能，對空間開發保護利用作出的專門安排，是涉及空間利用的專項規劃。專項規劃包括兩種類型：一種是特定區域包括跨行政區域的專項規劃；另一種是特定行業的專項規劃。《若干意見》同時要求“相關專項規劃可在國家、省和市縣層級編制，不同層級、不同地區的專項規劃可結合實際選擇編制的類型和精度”。

開發區可以視為一種市、縣級行政單元下的特定區域，因此可以在市、縣兩級國土空間總體規劃之下，以專項規劃方式編制開發區規劃。這種方式將開發區規劃視為市、縣級國土空間總體規劃的專項規劃。按照現行國土空間規劃編制組織模式，在總體規劃編制同時需要編制專項規劃大綱，匯總相關專項規劃建議和意見，并納入總體規劃編制成果。在總體規劃成果編制完成后，開發區可以依據總體規劃再行編制開發區專項規劃，落實總體規劃相關要求。這種“專項規劃大綱—專項規劃成果”相結合的編制模式，既落實了“五級三類”國土空間規劃體系，也可對等開發區管理權限，在上下互動過程中充分反映開發區的發展訴求。

2.5構建新的開發區兩級規劃體系

國土空間規劃體系下的開發區規劃管理方式，必須銜接長期以來形成的開發區“總體規劃—詳細規劃”兩級規劃編制體系，充分體現開發區的行政管理層級和獨立發展訴求，同時又要有效規避原城鄉規劃和土地利用規劃體系下開發區規劃管理的弊病和問題。基于前述分析討論，建議在國土空間規劃體系中為開發區構建新的兩級規劃編制體系，即開發區專項規劃和開發區詳細規劃。通過專項規劃，充分在總體規劃層次體現開發區的宏觀發展訴求，通過詳細規劃指導開發區的具體建設行為。

3 昌吉州國家級開發區規劃管理芻議

3.1 昌吉州國家級開發區規劃管理現狀

昌吉回族自治州地處新疆維吾爾自治區中部，是天山北坡經濟帶和烏昌石城鎮群的核心組成部分，是我國實施“一帶一路”開放戰略的樞紐地區。昌吉州州域總面積7.39萬平方公里，總人口約140萬人，下轄兩市、五縣和三個國家級開發區。三個國家級開發區分別為新疆昌吉國家農業科技園區（以下簡稱“昌吉農業園”）、昌吉國家高新技術產業開發區（以下簡稱“昌吉高新區”）和新疆準東國家經濟技術開發區（以下簡稱“準東開發區”）。

昌吉高新區于2000年6月被新疆維吾爾自治區人民政府批準為省級高新區，2010年9月經國務院常務會議研究批準為國家級高新區。高新區管理范圍位于昌吉市榆樹溝鎮，高新區與榆樹溝鎮探索建立了“區鎮合一”的管理模式，在社會、經濟和土地管理上進行統籌。高新區下設獨立規劃管理部門，級別上與昌吉市規劃局平級。由于高新區管理范圍位于昌吉市城市規劃建設用地以外，土地指標單列，因此與市里矛盾不大，問題主要集中在水資源配置方面。

昌吉農業園2002年經國家科技部批準設立，是新疆地方第一個國家級農業科技園區。昌吉農業園位于昌吉市市域范圍內，在規劃管理上昌吉農業園設有獨立管理部門，與昌吉市規劃局平級。農業園由核心區、加工區和示范區三部分組成，其中核心區位于昌吉市城市規劃建設用地范圍內，“一城兩局”的規劃管理架構，導致農業園核心區與昌吉市在建設用地指標和公共設施配置方面存在較多矛盾。農業園加工區和示范區位于昌吉市城市規劃建設用地以外，在土地指標方面單列，與市里矛盾相對較小。

2012年9月國務院批準設立國家級新疆準東經濟技術開發區。2013年11月，自治區批復設立新疆準東開發區管理委員會，為自治區人民政府派出機構，委托昌吉州黨委、人民政府管理。開發區規劃總面積約1.55萬平方公里，橫跨昌吉州吉木薩爾、奇臺、木壘3個縣，東西長220公里，南北平均寬60公里。準東開發區獨立設置了規劃管理部門，且行政級別高于吉木薩爾、奇臺、木壘三縣。雖然準東開發區管理區域相對獨立，但準東開發區與三縣在規劃管理上仍存在較多摩擦，對開發區重大項目選址、規劃和建設造成一定影響。

3.2 昌吉州國家級開發區國土空間規劃探索

為順利推進昌吉州國土空間規劃編制工作，昌吉州人民政府依據新疆自治區工作方案，初步擬定了《自治州全面開展國土空間（總體）規劃編制工作方案》（以下簡稱“《工作方案》”），在州內建立“三級三類”國土空間規劃體系，“三級”即自治州、縣（縣級市）、鄉（鎮）三級，“三類”即總體規劃、詳細規劃和專項規劃。結合昌吉州三個國家級開發區空間分布特征和現行管理模式，同時為消除開發區與城鎮規劃管理之間的矛盾與問題，《工作方案》提出以專項規劃方式將開發區納入“三級三類”國土空間規劃體系，不再獨立編制開發區總體規劃。

為實現昌吉市域范圍內國土空間的統一管理，《工作方案》提出由昌吉市人民政府牽頭，統籌市域內的昌吉高新區和昌吉農業園，由兩個園區管委會編制開發區專項規劃，并將專項規劃成果納入昌吉市國土空間總體規劃。目前，昌吉市域范圍內一市兩園區已啟動國土空間規劃前期工作。為確保園區專項規劃與總體規劃的無縫銜接，在工作組織上，由昌吉州自然資源局指導統一組織一市兩園區規劃編制招投標工作，委托同一技術單位編制城市總體規劃和開發區專項規劃；在技術路線上，同步昌吉市總體規劃，兩開發區編制發展大綱，將發展定位、主要指標、“三線”劃定、空間格局等核心發展訴求融入昌吉市總體規劃。

根據《若干意見》關于專項規劃的相關要求，“跨行政區域或流域的國土空間規劃，由所在區域或上一級自然資源主管部門牽頭組織編制，報同級政府審批”。《工作方案》提出由昌吉州人民政府牽頭，組織協調準東開發區、吉木薩爾縣、奇臺縣、木壘縣，在昌吉州層面編制準東開發區國土空間專項規劃，開發區專項規劃編制成果納入昌吉州國土空間總體規劃。為確保準東專項規劃與東部四縣市總體規劃的有效銜接，在工作組織上，昌吉州自然資源局將統籌東部四縣市和準東開發區編制招投標工作，委托同一技術單位編制縣市總體規劃和準東開發區專項規劃；在技術路線上，以昌吉州國土空間總體規劃為平臺，同步推進東部四個縣市與準東開發區發展大綱編寫工作，實現縣市總體規劃與開發區專項規劃的對接。

4 結論與建議

各級各類開發區仍是我國改革開放的先行者和排頭兵，在國土空間規劃體系建立過程中，需要重視和優化開發區規劃管理。一方面，建議在國家、省級國土空間規劃工作方案中，需要進一步明晰開發區定位，規范開發區規劃編制和管理要求，做好與既有開發區規劃管理制度的銜接；另一方面，結合開發區“產城一體、區政合一”等改革發展方向，立足國土空間整體保護開發利用，進一步完善開發區規劃編制內容，引導開發區實現高質量發展。

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