做實都市區，做大都市圈， 集群融入長三角一體化發展

楊毅棟

在世界多極化、經濟全球化、社會信息化、文化多樣化深入發展的背景下，城鎮群、都市區等區域空間實體正逐步成為參與全球產業組織和地區競爭的核心主體。長三角地區作為我國經濟發展最活躍、開放程度最高、創新能力最強的區域之一，在國家現代化建設大局和全方位開放格局中的地位舉足輕重。

2018年11月，長三角一體化發展戰略成為繼京津冀協同發展、粵港澳大灣區建設之后的又一項國家重大區域發展戰略。在長三角一體化發展過程中，上海、南京、杭州等區域中心城市都積極在交通、產業、創新、公共服務等領域發力，試圖在未來區域競爭的新格局中抓住新機遇，發揮新價值。中共杭州市委十二屆七次全會為杭州落實長三角一體化發展國家戰略做出了研究部署。作為浙江融入長三角中的“領頭雁”，杭州即將步入長三角一體化發展的快車道。

長三角一體化發展新形勢下

杭州的機遇與挑戰并存

杭州經濟總量在長三角僅次于上海和蘇州，且在數字經濟領域獨樹一幟。目前杭州已經與北京、上海、廣州、深圳等一線城市建立了非常緊密的聯系，在長三角地區占據了十分重要的地位。與此同時，長三角地區作為我國發展最均衡的地區之一也出現了一些新的發展態勢。一方面出現了經濟活動、年輕人才、高端要素進一步向區域中心城市、省會城市集聚的趨勢，縣域經濟體的優勢相對下降;另一方面，上海作為國際化大都市和長三角的龍頭城市，人口規模已經逼近城市生態承載力的極限，開始主動控制用地和人口規模的增長，并且更多地向外產生功能輻射，這為杭州、南京、合肥等區域綜合性中心城市和蘇州、寧波等重要功能城市的發展帶來了新的機遇。

但是，區域協同發展中的挑戰總是與機遇并存，杭州在新的區域發展格局下也面臨新的挑戰。杭州既面臨上海超大城市的“虹吸效應”，又面臨周邊城市的“洼地效應”。杭州如能利用好一體化發展的機遇，解決自身發展存在的問題，就有機會搶占先機、贏得主動;反之則將面臨被邊緣化的風險。一是杭州的高端要素配置能力相對薄弱。隨著長三角一體化進程持續推進、區域交通越來越便捷以及要素流動成本不斷降低，龍頭城市上海在高端要素配置能力的優勢愈發凸顯。上海對高端要素特別是龍頭企業、高端人才的吸引力持續增強，很多優質企業想把總部遷到上海，許多高端人才把創業就業最終目標選在上海。許多國際化資源難以在杭州落地布局，制約了杭州城市國際化進程，與成都、武漢等城市形成較大差距。二是杭州的輻射帶動能力有待提高。上海正在謀劃推進的“上海都市圈”，其腹地與杭州都市圈的腹地存在重疊，嘉興和湖州兩市既屬于上海都市圈，又屬于杭州都市圈。杭州面臨比較嚴峻的腹地爭奪形勢，而杭州對腹地的輻射能力和帶動能力偏弱。有關數據顯示，在2010年到2015年期間，南京周邊七市GDP占長三角地區的比重從11.6%上升至12.5%;而杭州都市區腹地嘉興、湖州、紹興三市的GDP占比從6.5%降至6.2%，近年來杭州在互聯網等數字經濟領域的發展對周邊三市的輻射帶動能力尚未顯現明顯優勢。三是省會城市功能有待進一步提高。近年來特別是G20峰會以后，杭州人口呈加速流入態勢，2018年杭州常住人口為980.6萬，比2017年末增加33.8萬。許多人工作在周邊城市，而生活在杭州，這是城市吸引力的體現，但也給杭州的教育、醫療、社會治理等帶來很大壓力。與上海、南京等城市相比，杭州的高教、科研、醫療衛生資源不夠豐富。

推進都市圈同城化

落實長三角一體化戰略

都市圈是城市群的主體和硬核，長三角一體化首先是都市圈的同城化。過去，杭州參與長三角一體化，主要是以城市為單位的個體融入。未來長三角的一體化發展，是以上海為龍頭城市，以杭州、南京、合肥等城市為中心城市，各自形成以同城化為主要特征的都市圈，各大都市圈又融合發展形成一體化的城鎮群。在新形勢、新機遇、新挑戰下，杭州必須加快推進杭州都市圈同城化發展，實現以都市圈為單位的集群融入，才能使杭州立足長三角，更好發揮優勢，為國家發展戰略作出更大貢獻。

“三個層面”層層推進，構筑融入長三角的集群主體。杭州都市圈的同城化發展可以從市域、都市區、都市圈三個層面展開。一是加快推進“4+1”地區和三縣市全面融入主城區，實現全市域一盤棋發展。杭州市域層面當前還面臨發展碎片化、工作碎片化、政策碎片化等問題，要落實“全市一盤棋”理念，理順市-區縣（市）兩級的財政體制、規劃管理體制等體制機制，推動蕭余富臨、錢塘新區以及三縣市進一步融入主城區，形成體制機制統一高效、要素流動順暢有序、基礎設施通達便捷、人民生活水平大體相當的市域一體化格局。二是優先實現“杭嘉湖紹”都市區同城化。杭嘉湖紹四市地處杭嘉湖平原和寧紹平原，是浙江經濟、人口最集聚的地區之一，在產業發展、人口流動、公共服務等方面具有十分緊密的關系，具備了同城化發展的良好基礎。要進一步加強空間規劃、軌道交通、產業發展、公共服務、生態環境等多方面多領域的同城化發展，打造整體融入長三角發展的基本盤。三是拓展都市圈腹地，深化與衢州、黃山等城市合作。從地緣上看，錢塘江有兩大源頭，其中衢州是錢塘江的南源，黃山是錢塘江的北源，是杭州的兩個“綠色衛城”，對于杭州的總體生態環境格局保護意義重大。此外，隨著高速鐵路的不斷發展，未來城市間的時空距離將不斷壓縮，使衢州、黃山等相對距離杭州比較遠的城市也具備同城化發展的潛力。要深化與衢州、黃山在生態、流域保護，產業創新發展等方面合作，做大做實都市圈，為杭州發展留好余地。

優先落實“四大板塊”，建設一體化發展示范區。隨著長三角一體化和都市區同城化的發展，區域網絡化程度不斷加深，經濟社會活動突破行政邊界限制，杭州周邊的行政交界地區作為傳統意義上的“邊緣”地區迎來了新的發展機遇，也成為都市區同城化發展的關鍵點、示范點。杭州將通過建設杭嘉一體化發展先行區、杭湖一體化發展先行區、杭紹一體化發展先行區和杭黃省級旅游合作示范區等四大板塊，為落實都市區一體化發展重點突破、提供示范。在四大協同板塊重點推進城市規劃協調謀劃、重大交通設施共同建設、產業平臺協同發展、生態系統共同保護、文化旅游共同開發，使四大協調板塊從“邊緣”地區，轉變成為都市區一體化發展的重要功能節點和示范區。

“六大廊道”串聯發展，構建多廊交匯的區域中心城市。隨著長三角地區高鐵網絡逐步成型，高鐵通道與城鎮發展軸線相互復合，可達性不斷提高，要素流不斷加密，而多廊交匯的節點就是區域的門戶與樞紐。強化區域的廊道串聯不僅有利于強化中心城市的集聚能力，也有利于提高中心城市對外輻射的能力。因此，強化杭州與其他區域中心城市的廊道是杭州提升都市圈極核作用和在長三角區域中心地位的重要途徑。通過杭紹甬都市連綿帶、G60科創走廊、杭合創新帶、大運河文化帶、錢塘江生態經濟帶、寧杭生態經濟帶等六條聯動廊帶建設，全面加強區域交通、產業、創新、生態等領域合作，實現西拓衢黃、南連紹甬、北接寧合的區域格局，提升杭州的區域中心地位。

做大做強杭州都市圈與服務借力大上海是杭州融入長三角一體化發展的一體兩面。杭州首先要強化自身的區域輻射能力和區域城市能級，形成都市區同城化發展的格局，才能實現以都市圈為單位的集群融入，更好地借力大上海，更好地發揮杭州特色優勢，服務長三角一體化發展大局。

作者系杭州市城市規劃設計研究院總工程師