構建小區治理體系的思考

林祥明

20世紀末我國實施土地招拍掛、住宅商品化改革以來，商品房住宅小區成為城市人口聚居的主要空間形態，形成了以私人物權和物業管理為紐帶的社會治理單元。在當前“兩級政府、三級管理、四級服務”傳統治理架構下，如何推動體制力量進一步由社區往小區下沉，是新時代城市基層治理的重大命題。近年來，杭州市各城區積極開展“黨建引領下的小區三方協同治理”探索實踐，但在不同程度上均面臨業委會和物業公司的選舉選聘難題，迫切需要在小區治理理念和制度安排上形成新的突破。

當前小區治理面臨的主要挑戰

小區在基層治理體系中的定位問題。商品房住宅小區實際替代了社區成為城市治理的最小單元。名義上一個社區下轄多個小區，但實際上社區對小區難以實施有效管理，小區普遍沒有建立黨組織，社區居委會管不了小區業委會，社區網格化管理與小區物業管理“兩張皮”，成為公共管理難以抵達的“最后一公里”。

業委會在基層治理中的身份定位問題。我國現行法律法規沒有把小區業委會定性為基層自治組織。但絕大多數小區業委會以“業主自治組織”自我定位，相對獨立或游離于街道、社區管轄之外。業主大會召開難、業委會人選難、業委會監管難，業委會到底由誰來管，成為基層黨委政府和居民反映強烈的普遍難題。

小區物業公司在基層治理中的職責定位問題。現實中，小區物業公司承擔了大量基層社會治理的職能。物管公司作為市場主體，到底該不該履行社會治理責任？如何解決物管公司權責不對稱、不匹配，把分外事變成分內事，把體制外變成體制內，是當前小區治理面臨的現實難題。

四季青街道的實踐經驗

強化街道統籌協調，構建“四位一體”組織架構。針對社區資源力量有限、難以有效協調各方的客觀實際，在街道層面建立“大物業管理”統籌協調領導小組辦公室，建立街道、社區、小區物業公司及業委會“四位一體”的基層治理組織架構，搭建共商共享平臺，形成齊抓共管合力。橫向，建立街道、社區、物業公司、業委會四方聯席會議制度，邀請轄區派出所、城管綜合執法中隊、消防等執法力量以及同心圓單位共同參加，定期通報物業、業委會管理工作檢查考核情況，共同商議協調物業管理和服務工作問題。縱向，街道牽頭成立“四季宜居”物業管理工作協會、業委會聯誼會、社區工作聯盟，強化行業條線的內部交流，并聘請律師、專家成立顧問團，參與對物業、業委會、社區的專業指導、矛盾調解、問題會診、業務培訓、監督考評、應急保障等工作。

突出小區基礎地位，狠抓物業公司準入和業委會建設。制定四季青街道《物業管理考核辦法》，對進入轄區范圍內服務的物業公司提出資質準入要求。對業委會人選和選舉過程嚴格把關，推薦優秀社區黨員、熱心居民群眾、機關退休黨員加入業委會。對物業、業委會各項開支進行財務審計，督促指導規范經營、運作，對于不合格物業公司、不規范履職的業委會進行整改。

加強物業規范管理，對不同主體制訂標準并分類考核。充分發揮小區物業管理在基層治理中的重要作用，按照商品房社區、回遷安置房社區、政府福利房、商務樓宇等不同分類，街道制定“大物業管理”業務標準、年度任務清單等差異化考評細則。對社區考核組織保障、管理落實、宣傳引導、指導協調、業主滿意率、物業費收繳率等六方面內容;對物業管理公司考核基本要求、房屋管理、共用設施設備維修養護、協助維護公共秩序、保潔服務、綠化養護管理等六方面內容;對業委會考核小區管理、黨建引領、運作規范、財務公開、三方合作、信訪投訴、民意測評七個方面等內容。

推動多方協同治理，建立問題流轉處理機制。吸納物業、業委會骨干力量進入社區兩委班子、基層議事協商會，同時將業委會和物業公司的力量沉入網格，統一納入“一格五員”配備中，形成網格兜底管理的強大合力。在日常工作中，對涉及物業管理方面的問題，通過網格首問責任制，在網格中協調解決。對網格難以解決的，每周社區例會中加以研究，通過相關條線工作支撐和動員居民群眾參與加以落實解決。對社區難以解決的，由“大物業管理”統籌協調領導小組辦公室出面召集專題聯席會議，開展專項討論，利用街道平臺、同心圓單位及區主管部門力量解決難題。

小區治理創新的思考與對策

明確小區在城市基層治理體系中的基礎地位，建立小區治理新格局。四季青街道積極推動小區多方協同治理，明確了小區在城市基層治理中的基礎地位，是理念和實踐的一次重大突破。建議借鑒四季青街道經驗，把小區作為城市社區的有效延伸和基層治理的最小單元，全面推行“黨支部+業委會+物管公司”的小區治理結構，把黨支部建在小區上，委派社區兩委成員擔任小區黨支部（委）負責人，強化對業委會和物管公司的黨建引領;同時，在《杭州市物業管理條例》《業主委員會相關工作制度（試行）》《物業經營性收支信息公示試點工作方案》基礎上，加快制訂小區治理政策制度。

明確物業管理作為城市基層治理的重要組成，加強小區大物業管理。四季青街道旗幟鮮明地提出“大物業管理”概念，把物業管理作為基層治理應有之義，把物業公司作為基層治理重要力量，有效實現體制內與體制外資源力量的優化整合，有效解決公共管理與市場服務“兩張皮”問題，為城市基層治理注入強大活力和合力。建議借鑒四季青街道“大物業管理”經驗，在杭州市《物業管理條例》中進一步明確物業公司在公共管理、公共服務、公共安全等方面權利和義務，在業主大會與物業公司簽訂的委托合同中，明確物業公司承擔的社會治理職責，推動物業管理與社會治理有效銜接、行政力量與市場力量相得益彰。

明確業委會在基層治理中的身份關系，規范小區業委會管理。四季青街道對業委會人選嚴格把關，嚴格業委會監管考核，業委會成員中有近一半為黨員及社區兩委班子成員，較好地理順了社區居委會與小區業委會之間關系，把業委會納入有效管理。建議借鑒四季青街道有關小區業委會選舉管理經驗，率先制定小區業委會選舉和管理辦法，對業委會組成人員條件、選舉程序、財務管理等作出規范，明確業委會必須在轄區居委會指導下開展活動，接受居委會管理。對沒有成立業委會的小區應成立“小區管理委員會”，由社區委派兩委成員、社區工作者、小區黨支部委員等參與業委會或管委會工作，在基層黨組織和居委會的雙重領導下，有效發揮業委會在基層治理中的主體作用。

作者單位：杭州市委政策研究室