賢能主義視野下的新加坡政府獎學金制度

□ 林子淦

一、引言

新加坡精心設計選拔和培訓政治人才的機制，并以品德和工作能力出眾的被選拔者來治理國家。這種“賢能主義”（Meritocracy）提倡“德才并重”的政治人才與儒家傳統政治價值觀相吻合。

新加坡政府獎學金制度是新加坡年輕政治人才選拔和培訓的核心機制。這一機制體現了賢能主義的政治理念。新加坡“賢能主義”理念的內涵決定了政府獎學金制度的設計理念，影響著政府獎學金獲獎人(未來新加坡的決策層)的從政之路，體現了“政治賢能”應有標準。

二、新加坡賢能主義理念

（一）“政治—行政”人才的統一

西方政治學學者和公共行政學者在討論公共事務相關的問題時常常以“政治—行政”二分的視野來研究問題，展示出西方政治世界一個重要的特性。B·蓋伊斯·彼得（B.Guys Peter）指出，無論在政治和公共事務的實際操作上，“政治—行政”二分法都在無數的政治制度安排中展現出來[1]。在這種二分的價值基礎上，西方大國的行政官員不必對其行為后果肩負起政治責任，即無須面向公眾，可以堅持政治中立的態度和不受政治家的影響，以法律、技術的理性進行政策執行的工作。

王紹光和歐樹軍指出人民行動黨在1959年于新加坡開始執政之時便希望改變公務員在英國殖民時期的“殖民政策執行者”心態[2]。人民行動黨的政治領袖希望公務員放棄高高在上的政治中立立場，而抱有“政治性”的自我統治使命感，嘗試對基層群眾的訴求和問題作出“政治性”的回應。這促使負責政策制定的政治領導人(同時為人民行動黨黨員與政府部門的政治任命官員)與負責政策執行的公務員，在人民行動黨領導的政府下開展各項后殖民地時期的政策工作，共同為民眾的福祉努力。在這個論點上，我們大概可以了解到新加坡的“政治—行政”統一觀念跟王紹光在另一文章提到中國現實政治背后的“黨國體制”[3]元素相類似，兩者的廣義政府都為單一強大政黨主導公共事務的管治模式，以政黨的政治理念決定政府的經濟和社會事務，并無縫對接地執行和管理，所謂的“官”(政治官員)和“吏”(行政官員)具有直接的從屬與合作關系和為群眾全心服務的使命感。

不同于“政治—行政”二分的國家和地區，中新兩國有志于參與政治、服務本國群眾的年輕人大多都必須經歷在公共部門處理有關公共政策并務實執行的工作和不斷的考核，才更能有機會在本國執政黨的內部獲得賞識和提升，繼而成為能夠影響一方政治格局的政治領導。

嚴崇濤（Ngiam Tong Dow）指出，新加坡最優秀的高中畢業生都會得到政府獎學金，而且在學成歸來以后大多進入公共部門而非商業單位工作[4]。新加坡政府獎學金正是根據此理念在新加坡選拔和培訓未來的“政治賢能”，一開始把社會中最符合執政黨理念和能力所需的青年才俊收歸到政治體制中，讓他們在政府獎學金機制的資源優勢下全方位提升個人的理論水平、行政能力，并在職業生涯初期就職于公共部門的重要崗位發揮所長。而王紹光和歐樹軍指出，這些在新加坡屬于少數年輕“政治賢能”才能獲得的公共部門經驗，正是他們日后能否被人民行動黨栽培為政治領導人的重要參考指標[5]。

（二）“政治賢能”的標準

陳思賢（Kenneth Paul Tan)指出，賢能主義是新加坡整個治理體系最重要的元素，而這種賢能主義正是在政府獎學金得主所壟斷的行政部門領導層和人民行動黨領導層中得以呈現[6]。

在新加坡的賢能主義原則下，所有人在理論上都可以不問種族、性別、家庭背景等因素，憑借自身先天的優勢和后天的努力，在公平環境下爭取成為未來“政治賢能”的機會，在這個“大政府”的體制下，全方位地影響國家在政治、經濟、社會領域的發展。

新加坡政府獎學金制度對于獲獎人的選拔和培訓機制大致正是按照這個理念而制定，而理所當然，這套機制也隱含著許多新加坡制度設計者和繼承者關于“政治賢能”的標準。

1.良好的學歷和文化水平

貝淡寧認為，考試制度能基本篩選掉缺乏基本常識和分析能力的人[7]。而相似地，盡管新加坡國父李光耀認為學術上的成就并不能單獨成為評判“領導精英”的標準，但他也舉例指出，英國政治精英往往出自牛津大學、劍橋大學；常春藤院校的畢業生也壟斷了美國政治領導層[8]，反映出常理上政治領導層的構成是以名校生為主的精英群體而非一般群眾。這表明李光耀認為擁有較高學歷和文化者正是成為“政治賢能”的基本門檻。

新加坡建國初期的歷史已經可以反映其人才選拔機制對于學歷和文化的重視程度。傳統觀念認為軍官的文化、學歷水平比文官為低，然而在新加坡則出現異于常態的情況。從1971年開始，李光耀和時任新加坡副總理吳慶瑞決定政府開始每年在軍隊內部挑選幾名優秀的見習軍官，讓他們領取屬于軍隊人員的全額獎學金到牛津大學和劍橋大學等英國名牌大學攻讀學士課程，然后為軍隊服務數年，表現合格者可以繼續領取全額獎學金到哈佛大學、斯坦福大學等美國名牌大學攻讀公共行政碩士與工商管理碩士課程[9]。

2.良好的社交和溝通能力

貝淡寧認為社交技能對政治領袖而言也是十分重要的技能，具有很多用處。例如有助表達個人的政治意見、排除別人對自己的誤解、更容易貼近民眾和吸引更多有才之士助自己一臂之力[10]。

在有著不同母語使用者的新加坡，多語言使用能力就是社交和溝通能力中一項極為重要的構成部分。人民行動黨的早期建黨歷程讓我們了解新加坡政府為什么一直以來對政治領袖的社交和溝通能力如此重視。1954年，剛成立的人民行動黨的誓言正是爭取在新加坡這個多族群社會中建立一個使用多種語言的立法機構；1955年的新加坡立法議會選舉，作為華人但當時不能流暢使用中文的李光耀便在華人聚集的社區遇到很多政治宣傳上的困難，最后必須花費大量時間和精力學習中文和其他中國南方方言以求與更多不同籍貫的華人選民打交道[11]，爭取在政治上的更多支持。

溝通能力在21世紀的新加坡尤為重要，像經常需要與群眾打交道的新加坡文化、社區及青年部的政務次長馬炎慶（Baey Yam Keng），就常常同時以流利的中英雙語在社交網絡和社區座談會與新加坡老百姓交流，其活躍的社交能力讓他能獲得社會的正面評價，被新加坡群眾美譽為“最帥議員”。

3.抗逆能力和危機處理能力

無人認為新加坡政府的人才選拔機制是寬松的，人民行動黨對于潛在重點發展對象的面試要求更是以嚴苛為名。劉宇苓指出，人民行動黨內脫穎而出的未來政治領袖都必須面對來自人民行動黨高層、心理學家、精神病學家的多回合、多維度面試，這是為了考察在自身事業領域本已表現出眾的面試者有沒有足夠的情緒管理能力和堅強的意志，以應付更高壓力和更高風險的政治工作[12]。

李光耀對他同僚危機處理的能力也十分重視。即使作為李光耀身邊最重要的學者型官員的新加坡前副總理杜進才（Toh Chin Chye），也會因危機處理能力不及其研究能力而被剔除出內閣名單[13]，繼而被迫轉任至其他對科學研究能力較為看重的部門，如新加坡衛生部和現已撤銷的新加坡科技部。

4.關懷弱勢群體的精神

新加坡“賢能主義”具有濃厚的儒家政治色彩，要成為“政治賢能”，除了需具備學歷文化水平等客觀的能力評判標準，還要符合一些精神和心理素質上的評判準則。

蕭公權提及儒家政治思想一個重要的元素就是“養民”，正如孔子認為博施眾濟乃圣人之業，從政的人能否讓人民在社會分配公平的環境下安居樂業、生活充裕是從古至今判斷政治家優劣的一個重要指標[14]。

新加坡前總理吳作棟（Goh Chok Tong）把新加坡的政治價值稱為“仁慈的賢能主義”（Compassionate Meritocracy）[15]；而邁克爾·巴爾（Michael Barr）也類似地形容新加坡政府就是一個由仁慈的政治精英所組成的政府，創造了一個關心窮苦弱勢群體的平等社會[16]。這表明新加坡政治家們一直將對大眾利益的關懷是否足夠、有沒有走“群眾路線”作為評價“政治賢能”的重要標準。

李光耀的早期從政經歷可反映這種理念。早在1952年的英國殖民時期，李光耀曾經為當地的郵差工人工會請纓，與英國殖民政府談判，就工人的薪水待遇問題唇槍舌戰，并組織工人參加社會運動和罷工活動，成功迫使政府與工會達成協議，改善了工人的待遇[17]。

新加坡政府獎學金制度主要包含但不限于以上四種評判“政治賢能”的標準。這些標準和背后的精神多方面影響著整個機制選拔和培訓一代又一代的新加坡年輕“政治賢能”，讓新加坡“賢能主義”的執政理念得以延續。

三、新加坡年輕政治人才的搖籃——“政府獎學金制度”

（一）政府獎學金制度的概況

新加坡公共服務委員會（Public Service Commission）是根據新加坡憲法第九部分條文而設立的政府法定機構，其部門使命為“保障新加坡公共服務的廉潔、公正和賢能主義的基本原則”[18]。公共服務委員會與其他政府部門和政府法定機構所都會按自身部門的目標和需求制訂獎學金計劃，而公共服務委員會的一項部門職責就是負責規劃和管理這些計劃。正如王紹光和歐樹軍所提及的那樣，各個獎學金計劃正是新加坡政府體現賢能主義的一大特色制度，眾多新加坡的優秀高中生在這個制度下被政府所挖掘發現、選拔、培訓和重用[19]。

在眾多獎學金計劃中，公共服務委員會一系列的獎學金計劃（PSC Scholarships）是新加坡政府最為重視的年輕政治人才選拔制度，比其他政府部門和政府法定機構提供的獎學金計劃更為重要，肩負著挑選未來高級公務員的使命。公共服務委員會一系列獎學金計劃的申請人可以就個人的職業發展規劃申請相對應的獎學金項目，包括關于綜合經濟、社會治理事務的公共行政服務系列、具有眾多獨特職能的專業服務系列，以及屬于國家暴力機關的制服部隊服務系列（見表1）。

表1 新加坡公共服務委員提供獎學金申請人的三種職業發展路徑的指引

公共行政服務系列所包含的治理事務范圍較廣，因而成為獲獎人較普遍選擇的職業發展路徑；公共服務委員會也沒有發生濫發獎學金的情況，每年只有數十人能在數萬名高中畢業生中脫穎而出，成為獎學金計劃的獲獎人（見表2）。

從近幾屆新加坡內閣閣員的背景情況可見，新加坡的政治官員大多于公共部門展開事業并曾成為政府獎學金的獲獎人（見表3）。而值得一提的是，每年也會有數名公共服務委員會一系列獎學金計劃的獲獎人同時被頒發具有新加坡最高榮譽的總統獎學金（President’s Scholarship）。這項屬于榮譽而非實際性質的獎學金計劃，主要目的是額外表彰那些在學業和課外活動皆表現得異常突出的獲獎人[20]。他們的從政生涯也會受到更高的關注，故在每一屆新加坡的內閣班子中都可發現這些獲獎人的蹤跡。在新加坡第八屆內閣中就有數名總統獎學金的獲獎人，包括李顯龍、維文（Vivian Balakrishnan）、陳振聲（Chan Chun Sing）、林勛強（Lim Hng Kiang)、張志賢（Teo Chee Hean）。

表2 新加坡公共服務委員會各項獎學金的獲獎情況(2012—2016)單位：人次

表3 新加坡近三屆內閣閣員獎學金獲取的情況和是否于公共部門展開事業的情況

（二）政府獎學金制度的選拔機制

既然公共服務委員會一系列的獎學金計劃乃新加坡選拔年輕政治人才的核心制度，新加坡政府就有相對應的方法和標準來全面審核申請人的資格。

1.高中老師的基本審查

新加坡政府各項獎學金計劃的評審過程從新加坡的初級學院階段，即中國意義上的高中階段便開始。校長和老師有義務留意校內表現突出者，并圍繞著他們的課內外表現、個人品行上的強弱項、社區服務記錄等準則來撰寫屬于這些學生的私人評估報告，而這些評估報告會被送至公共服務委員會作參考之用[21]。

2.學業成績和知識水平的達標

公共服務委員會一系列獎學金計劃的獲獎人一般會在新加坡、英美和中國的頂尖名牌大學升學，其學業成績一般處于較為優秀的水平。在申請獎學金的起步階段，申請人需要遞交學校的成績單和其他升學考試的成績證明，如在新加坡常見的普通教育高級程度證書（GCE A-level）和國際文憑大學預科課程（International Baccalaureate Diploma）的成績單以證明學業水平。

本文作者曾對兩名在中國留過學，并分別獲得過“公共服務委員會獎學金”和“公共服務委員會獎學金(外交服務)”的新加坡留學生(下稱C 同學和S 同學)進行簡單訪談。C 同學和S 同學都表示在申請獎學金的起始階段，除了需要遞交以上提及的學業水平證明以外，還需要遞交一道簡單的論述題。其中S 同學還特別提到論述題會包括考核申請人對時事熱點的分析能力，在之后的面試階段中會被問到與職業發展領域相關的議題，如他就有相熟的同輩被問到了有關外交政策的問題。

3.對服務大眾精神和社交領導能力的重視

在申請獎學金的起步階段，申請人需要遞交課外活動和社區服務參與的記錄（Cocurricular Activities and Community Involvement Programme Records）以證明個人的全面綜合素質。以2014年的總統獎學金得獎者為例[22]，計劃未來在新加坡衛生部作為職業生涯起步的梁榮耀（Neo Yong Yao）在接受采訪時表示，他在初中階段便積極參與社區服務，甚至到柬埔寨和尼泊爾參與志愿者計劃，讓他確信服務他人的重要性；而計劃投身經貿相關領域公共行政服務行列的李紫心（Lee Zi Xin）則表示，以前曾學習馬來語作為第三語言，并把此技能運用在國會議員安排的義工服務，讓她能夠和馬來裔的群眾溝通。從這些簡單的例子中，可了解到新加坡政府獎學金的獲獎人均需展示出一定的同理心、領導力、溝通能力等筆試難以展現的綜合素質。

4.應變能力和心理素質的考核

獎學金申請人在申請階段要接受各種測試來讓政府觀察其應變能力和心理素質是否足夠應付充滿挑戰的公共服務工作。C 同學表示自己在面試階段曾接受心理評估測驗（Psychometric Assessment test）和心理面試（Psychological Interview），并被考核抗壓能力。S 同學則認為外交部在面試階段主要考核的問題包括希望評估他在遇到挫折時的應變心態，以了解他在適應不同突發情況的問題處理能力。

（三）政府獎學金制度的培訓機制

新加坡政府獎學金得主通過嚴格、全面的機制被選拔之后，在正式投身公共服務前要接受政府全方位資助和培訓，以提升個人的行政能力和品德修養，了解未來如何能更妥善治理新加坡與為新加坡人民服務。

1.全額獎學金升學資助

新加坡公共服務委員會一系列獎學金計劃的獲獎人能獲得政府全額獎學金的資助，在新加坡國內、英美和中國的頂尖名牌大學攻讀本科和碩士研究生課程，其中超過半數獲獎人會得到資助攻讀人文學科與社會科學的學位課程，也有超過兩成獲獎人主修商科與法律專業（見表4），這符合一般發達國家的政治與行政人才需求規律，即重視對政法議題、經濟管理和公共政策具良好分析和理解能力的人才。這些措施可有效保證新加坡未來的政治與行政人才均接受最優質的高等教育熏陶。

表4 新加坡公共服務委員會一系列獎學金獲獎人主修科目情況(2012—2016) 單位：人次

2.學習政治與行政理論的系列活動

新加坡公共服務委員會一系列獎學金的獲獎人都在新加坡國內和國外的頂尖名牌大學接受最優質的高等教育，擁有最前沿的人文素養、科學和管理知識，但是抽象性強的高等教育課程并不完全為政治和公共政策領域的從業者在實踐上遇到的問題提供最合適的指導和教育。新加坡政府通過為這些獲獎人安排一系列的政治與行政理論知識學習活動（見表5），讓他們在升讀本科前，便開始培養公共服務領域有關問題的解決技巧和服務精神。

表5 新加坡公共服務委員會為獎學金獲獎人提供的政治和行政理論學習活動例子

3.實習鍛煉的機會

政治是一門復雜的學問，需要不斷在實踐中學會如何掌握和學習這門學問[23]。新加坡公共服務委員會一系列獎學金獲獎人在求學階段的寒暑假中，有很多機會到公共部門參與實習。未來將投身新加坡公共行政服務行列的C 同學表示，自己本科求學階段曾在新加坡社會及家庭發展部和新加坡總理公署實習；而未來將投身新加坡外交服務的S 同學則表示，自己本科求學階段曾在新加坡外交部東北亞司、新加坡駐美國大使館和新加坡外交部東盟司實習。可見獎學金獲獎人在投身職場前，已經積累了一定程度的公共服務工作經驗，提前鍛煉個人在實際工作上所需要的綜合素質，并了解公共部門在實際工作情況中可能遇到的挑戰及其處理方式，為自己未來的職業發展做好預備。

4.培養同理心的社區服務

新加坡政府不但關注獎學金獲獎人的學術和個人能力表現，也注重發展他們的服務精神和對弱勢群體的同理心，每年都會安排各種在國內和國外的志愿服務。2016年，新加坡政府就安排獎學金得主在尼泊爾組織籌款活動、在希臘參加派發援助物資給中東難民的活動，以及在伊朗進行支教等志愿服務[24]。

（四）新加坡政府獎學金制度的不足之處

新加坡政府獎學金制度具有很多優點，但同時其選拔機制存在的和潛在的問題也需要研究者和政策制定者注意。

邁克爾·巴爾（Michael Barr）和茲拉特科（Zlatko Skrbis）的統計和研究發現，新加坡最高榮譽的“總統獎學金”的獲獎人只有不足百分之十的少數族群人士；另外這些獲獎人幾乎也是出自以中上社會階層家庭子弟為主要生源的名牌學校[25]。

陳思賢盡管也同意賢能主義是新加坡整個治理體系最重要的元素，但同時也認為賢能主義從意識形態的角度看，是一種服務于社會少數“精英”的不平等價值觀[26]。

四、新加坡年輕政治人才選拔和培訓的借鑒

梳理新加坡政府獎學金制度背后的精神理念和微觀的操作情況可發現，其經驗或許能為中國年輕政治人才選拔和培訓機制提供某些借鑒。

第一，提前開展選拔與培訓。蕭鳴政、盧亮、王延濤提到中國的選調生在工作上遇到很多的心理和工作問題，源于各種選調生項目中選拔流程的時間安排難以讓申請人有足夠時間培養個人投身公共服務的思想和能力準備，甚至讓申請人難以全面地思考自己是否適合參加選調項目。這讓不少臨近畢業的年輕人視進入體制為一份解決就業問題的“工作”而非“事業”[27]。

相比較而言，新加坡政府獎學金制度早在大部分申請人還沒進入本科學習階段之前便已經開始選拔流程。多維度、多回合的選拔過程讓申請人更能深思熟慮自己是否適合投身公共服務，并更能讓政府搶先其他企業和單位一步，把不少年輕精英收歸體制所有，同時也能讓這些年輕精英們在正式投身公共服務領域之前，便已接受全面的能力培訓和思想熏陶。

第二，重視實習對年輕人的培訓成效。在中國，立志從政的年輕精英相對而言較為缺乏在公共部門的系統化實習機會，而新加坡的同齡人卻已經在政府核心部門內的不同司局單位甚至跨部門體驗正規的公共服務工作。

托馬斯·R·戴伊（Thomas R.Dye）指出，若以“團體理論”（Group Theory）解釋所謂的公共政策制定與執行，實際上就是指公共政策代表著各方利益達成妥協和平衡的結果[28]。新加坡的年輕精英們理論上會更了解不同司局單位和部門之間的利益考量，這有助于他們更理性地分析如何協調涉及跨司局單位、跨部門的公共政策制定與執行問題。

第三，關注道德和公共服務精神建設的“君子”教育。根據權威組織透明國際（Transparency International）公布的2017年度“全球清廉指數”，新加坡在180 個國家和地區中排名第6[29]。

新加坡年輕政治人才選拔和培訓機制無疑也是新加坡廉潔水平發達的重要因素，例如，對獎學金申請人的長期全方位品德和心理評核可有效剔除品性過于惡劣的年輕人；對獎學金獲獎人積極安排的行政倫理學習和社區服務工作也培養著他們的守法意識和公共服務情懷。

第四，關注年輕政治人才背景的“單一性”問題。新加坡政府獎學金制度的選拔機制在一定程度上會偏向選拔出社會經濟階層良好和屬于主流族群的年輕人，但這不利于政治領導層構成的多樣性，間接影響公共政策制定工作的全面性，新加坡政府獎學金制度未來應避免類似情況的出現而導致年輕政治人才選拔和培訓機制的負面效應涌現。