外國康養人才隊伍建設及其啟示

□ 趙 寧 高 原 范 巍

康養產業是充分融入健康理念的養老服務，其從業人員通過提供醫療衛生和照料護理服務，維護和促進老年人群身心健康，提高老年人的生活質量，幫助老年人實現健康養老的目的。康養從業人員多供職于養老服務機構、醫院、診所，以專業醫生、執業護士、養老護理員、康復治療師等職業為主體。目前我國各類養老機構中真正具備醫療服務能力的只占20%。一方面，養老機構醫療護理水平不足、專業性不強，且醫療資源分布不均衡；另一方面，從業人員普遍存在服務質量不高、專業技能不足、學歷較低、結構不合理等問題，無法滿足日漸龐大的老年群體對于醫療照護和生活照料的需求。

目前我國雖已基本形成學歷教育和職業培訓為主的養老服務人才開發體系，但專業和課程設置與市場需求尚有差距，且市場上的培訓機構繁雜，師資隊伍和培訓質量參差不齊，不利于專業化隊伍的培育；而勞動強度大、工資收入低、社會地位低、職業發展空間狹小的現實情況，又使得學生和家長對于養老護理這一職業存在認知偏見，一方面導致人才供給難以滿足社會需求，另一方面也嚴重制約了康養服務人才隊伍的水平和規模。

在這方面，發達國家已經作出了一定的探索和實踐。借鑒國外康養人才隊伍職業發展成功做法和有益經驗，對于推動我國康養人才快速有序發展，促進“健康中國”戰略目標的實現，具有較高的理論價值和較強的現實意義。

一、美國

(一）養老護理機構概況

美國養老護理機構大致分為三類：一是中級護理機構（intermediate care facility，ICF），護理對象多為沒有完全失去自理能力、年老非病重的人，因此對于護理專業性要求較低。二是療養機構（assisted living facility，ALF），主要針對有殘疾的人，雖不能獨立生活，但并不需要24 小時的醫療護理，療養機構每天為其鍛煉或日?；顒犹峁┲笇В诒ＷC其生存尊嚴的前提下提供協助。三是專業護理機構（skilled nursing facility，SNF），此類機構由聯邦醫療保險和聯邦醫療輔助保險項目資助，必須通過聯邦和州政府認證，同時必須嚴格遵守聯邦和所在州的法律法規，并要定期接受檢查。

美國養老護理機構除提供醫療護理之外，還在老人沐浴、更衣、進食、便溺等日常生活中提供輔助，同時還提供社交和娛樂活動。服務提供者之間的競爭并非取決于價格，而是知名度即照護質量以及口碑。另外，在美國有超過470 萬人口接受某種形式的家庭健康護理。心臟病、糖尿病、腦血管疾病是最為常見的家庭護理疾病，其中70%的居家患者超過65 歲。

（二）健康護理和養老服務從業人員概況

據美國勞工局預計，2014年至2024年，從事健康護理行業的人員將提升19 個百分點，增長速度遠超其他行業，將提供230 萬個新就業崗位。受益于美國聯邦健康保險改革，有更多的人能夠獲得健康保險，再加上老齡人口增多，使得對于健康護理行業從業人員的需求將有大幅提升。

從收入水平來看，截至2016年5月的數據顯示，健康護理專業技術人員（包括注冊護士、內科醫生、外科醫生、牙醫）的平均年工資為63,420 美元，高于行業平均年工資37,040 美元。健康護理輔助人員（如家庭健康助理home health aides、職業康復治療助理occupational therapy assistants、醫學記錄員medical transcriptionists）的平均年工資為27,910美元，低于行業平均工資（見表1）。

有學者將美國養老服務從業人員圈定為臨床護理專家（clinical nurse specialist）、居家護理人員（resident caregiver）、注冊護士（registered nurse）、醫藥助手（medication aide）、執照臨床護士（licensed practical nurse）及其他護理人員（other nursing staff）6 類，各類職業職責及占比情況如表2所示。

2014年，美國注冊護士從業人員共計280萬人，其中61%的注冊護士在醫院工作，13%在護理機構、家庭健康服務機構工作。2014年，有86.5%的注冊護士從事健康護理和社會援助工作（healthcare and social assistance）。注冊護士通常需要與醫師（physician）及其他健康護理專業人士合作，有些注冊護士還負責管理執照臨床護士（licensed practical nurse）、助理護士（nursing assistant）以及家庭健康助手（home health aides）。

（三）養老服務從業人員培養情況

美國養老服務護理人員多數由專業護理學校畢業，具有足夠的護理知識。1966年起即有高校開辦老年護理專業課程，畢業的護士只要通過美國護士學會的資格考試，便可以從事老年護理專業工作。20世紀70年代，大學、學院相繼開設老年學課程的本科、研究生班，相關的研討、培訓班也大量涌現。對養老服務從業人員的要求逐漸提高，學士學位是專業技術人員的最低學歷門檻。目前，美國已形成了一支包括學士、碩士、博士在內的，由老、中、青不同年齡階層組成的養老護理專業人才隊伍。從社會地位上講，護理人員地位并不低于醫院護士，況且數量眾多的養老服務機構也能為其發展提供廣闊平臺。

表1 美國健康護理行業部分職業情況介紹

表2 美國養老服務業從業人員情況

以內布拉斯加州大都會社區學院的長期照護助理護士課程（long term care nursing assistant）為例。該課程旨在提供符合內布拉斯加州衛生局（the Nebraska Department of Health）訓練要求的助理護士資格培訓，使其在長期照護機構就業。課程包括課堂講授、實驗室應用、臨床實踐，以掌握為老年人提供照護所需要的基本技能。課程內容設置旨在通過培訓，使助理護士能夠在長期照護機構為老年人或任一年齡段的慢性病患者提供安全有效的照護服務。課程設置包括三類：助理護士入門（introduction to nursing assistance）、基本護理技能（basic patient care skills）、生理需要以外的需求（more than physical needs），每一類下設6 門子課程。培訓方式包括論文/討論、測試、實驗室展示、觀看教學片、臨床實踐、角色扮演、補充講義材料等。評價內容包括出勤情況、閱讀任務、測試、實驗室/臨床實踐成績、期末能力評估。

（四）小結

多層次的社會保障體系、健全的養老居住建筑和服務設施類型，是美國養老服務得以健康發展的基礎。在養老服務人才隊伍建設方面，美國注重多層次人才的培養，實行分級培訓制度，形成了學士、碩士、博士的梯隊式護理人才隊伍，能夠滿足各階段身體狀況和不同養老護理需求的老年人。從職業發展來看，美國能夠為護理人才提供較為廣闊的發展空間，凡受過養老護理培訓的學員，都可以通過參加養老護理認證考試（由美國護士認證中心ANCC 組織），成為?？谱o士和開業護士。

二、日本

(一)養老服務概況

1970年，日本65 歲以上人口達到730 萬人，占總人口的7%，進入老齡化社會。而當時入住養老機構的老人比例僅為1%，照護人員嚴重不足且多未接受過專業培訓，多數養老院老人與照護人員比例為（20～25）∶1。1971年，日本政府實施“社會福祉設施緊急整備5年計劃”，養老機構總數和專業照護人員隊伍數量有了一定提高。1987年頒布實施《社會福祉士及介護福祉士法》，1989年開始實施國家資格認證考試。1997年，日本出臺老年護理保險（介護保險），2000年4月正式實施。保險對象分為兩類，一是65 歲及以上的老年人，被稱為第一號被保險者；二是46～64 歲的人，被稱為第二號被保險者。后者只有被確診患有老年癡呆、類風濕性關節炎、帕金森綜合征等15 種慢性疾病才能享受護理服務。一般來講，老年人繳納護理總費用的10%，中央和地方財政承擔45%，保險基金承擔45%。

在老年護理服務供給方面，日本實行按需護理，根據老人的具體需求對護理層次進行劃分。從程序上講，一般由老年人提出護理服務需求，市町村政府根據調查員、主治醫師，以及由保健、醫療和福祉專家組成的護理認定審查會認定需要護理的等級，由輕到重將老年護理分為需要支援（1～2 級）和需要護理（1～5 級），分別由地區綜合支援中心、居家護理支援單位和老年人福利服務機構提供相應的護理預防、居家護理和機構護理服務。從養老服務機構設置來看，日本養老服務機構定位準確、劃分細致、規模齊全，也為老年人提供從日常生活照料到專業醫療照護的全鏈條服務提供支撐。

與美國相似，日本的養老服務行業也以盈利性為主，在機構設置上主要采取政府主導、社會及市場多方力量參與的形式，已經實現了養老服務供給主體多元化和產業化。養老服務機構大體可以分為三類：養老服務福利機構、養老服務保健機構和養老服務醫療機構。

(二）養老服務從業人員的分類情況

日本養老護理人才可分為兩類：從事管理、咨詢的護理人才，如社會福祉士、護理支援專門員和醫療機構社會工作者；承擔具體護理服務的護理人才，如介護福祉士和訪問護理員等。從事老年護理服務的人員主要是介護福祉士和社會福祉士。表3展示了從事養老服務的部分職業分類及主要工作內容。

介護制度自2000年起實施。介護士主要從事一線的護理服務工作，需要通過國家認證資格考試，且收入穩定。介護福祉士一般分為三級：1 級為護理兼管理，負責安排管理轄區內護理員的工作，并參與對老人的護理；2 級能做所有的護理工作；3 級只能從事簡單的家政服務和一般性護理工作。他們主要為老人或者因殘障造成生活自理困難的個人提供與醫療、護理、保健和生活等相關的綜合性、專業化的援助，以維護他們的尊嚴及基本人權，幫助他們實現生活自理。主要任務是幫助進食、排泄、沐浴和健康功能訓練。截至2015年，日本介護從業人員近200 萬人，就業率基本達到100%，收入水平屬中等以上且工作較為穩定，介護士已成為被社會尊重和認可的高專業性職業。

表3 養老服務部分職業及主要工作內容

社會福祉士的培養為自愿報名，培訓對象包括普通全日制大學畢業生和社會福祉專業大學畢業生；然后由政府出資，接受88 個小時（56小時理論培訓+養老院32 小時實習）的資格培訓，考試合格后獲得職業資格證書，到居住所在地的相關部門登記注冊，等待上崗。

（三）養老服務從業人員培養情況

日本高度重視養老服務從業人員的專業素質，對于養老人才隊伍的培養從20世紀70年代開始，后根據現實情況不斷調整政策，出臺相關法律，從而推動養老人才隊伍建設持續健康發展。截至2016年，日本設置養老服務專業類課程的高等院校共計355 所，其中包括27 所公立大學、120 所專門學校以及208 所私立大學。從課程設置梯次看，涵蓋函授、本科和研究生等多層次課程；從課程結構看，包括人類和社會、介護、身體和心靈的構造三大部分。

目前日本已有500 多所介護士培訓機構，包括學校和規模較大的民營企業，學科門類已較為齊全。培訓內容主要包括基礎科目、專業科目、技能實訓、介護實習。培訓對象主要為初高中生，學制為2～3年。教材對醫學知識的要求較低，主要偏重于社會福利概論、老人的生理心理特點，以及各種生活護理技能。在介護實習中讓培訓對象親身體驗高齡、失能、半失能老人的生活方式，切身感受高齡老人被尊重、自立以及自我實現的需求，從而樹立“以人為本”的服務精神。在經過1,600～1,800 學時的培訓后，學員通過全國統一考試取得國家資格證書，持證上崗從事介護工作。

例如IGL 健康福祉專門學校的介護福祉學科總課時1,830 學時，包括醫學知識、人與社會等相關知識、生活護理技能等介護知識。課程設置包括溝通交流技術、人間尊嚴、社會理解、生活環境、老化的理解、老年癡呆癥的理解、生活支援技術、介護基本知識等必修課和手工、烹飪等選修課。

（四）養老服務從業人員職業資格認證情況

自1971年起，日本對福利機構中各類人員實行資格準入制度，規定社會福利機構管理者必須通過相關課程的選修、培訓課程及社會福利事業考試。日本頒布相關法律明確規定，養老服務人員必須持證上崗；同時制定了規范的資格認證體系，設置準入門檻制度以確保養老服務者的專業技能；制定法律明確對養老服務人員的社會認可，以及其在教育培訓和經濟保障方面享受的法定權利，同時要求養老服務集團提高養老服務人員的待遇水平。

20世紀80年代開始，日本各大學紛紛設立與養老服務有關的專業，包括社會福祉、護理保健、精神保健、健康科學、保健科學等。20世紀80年代末開始構建養老服務專業人才職業資格認證體系，對社會福祉士、介護福祉士和精神保健福祉士三大類養老服務人才進行職業資格認證。認證的實施主體為社會福祉振興·考試中心，該機構系日本厚生勞動省指定，是獨立于日本政府之外的公益財團。

日本養老服務專業人才職業資格認證的合格率偏低。2016年參加社會福祉士考試的有44,764 人，合格人數為11,735 人，合格率為26.2%；參加介護福祉士考試的有152,573 人，合格人數為88,300 人，合格率為57.9%。表4介紹了日本從事介護工作的職業分類及通過職業資格認證情況（見表4）。

表4 1998-2016年日本通過介護職業資格認證情況

（接表4）

為擴大養老服務專業人才的后備力量，日本地方政府鼓勵年輕人參加社會福祉士和介護福祉士的專業資格考試，并且通過助學貸款等政策優惠緩解其求學壓力和生活壓力。例如，東京向養老服務專業在校生提供包括20 萬（人民幣）學費和5 萬（人民幣）生活費在內的免息助學貸款，一方面使在校學生安心學習，另一方面也吸引更多年輕人報考養老服務專業。

（五）小結

從法律層面上講，日本的養老服務人才培養法律法規體系已較為健全，一方面使得各項人才培養政策得以順利實施；另一方面，健全的法律也確保了福祉士、介護士等的社會地位和職業發展，對于保障護理人員權益、強化護理人員培養和儲備起到堅強的支撐作用。

從人才培養方面看，一是傳統的學校教育發揮了重要作用，二是為彌補養老服務從業人員缺口，日本政府還通過留學生接收政策、外國人就業制度等方式擴大養老服務人才隊伍規模。

從福祉士、介護士的職業資格認證方面看，日本通過立法的形式，明確從業人員的權利和義務，同時設置了科學規范的職業資格認證體系，提高了養老服務從業人員的素質水平，保證了從業人員的專業性。

三、啟示

加強康養人才職位規范化管理，是提高養老服務隊伍專業化水平、促進養老護理事業健康發展的基礎。

康養事業的服務對象主要以60 歲以上的老年人口群體為主，45～60 歲人口為潛在服務對象。同其他消費群體相比，老年群體在生理、心理、經驗等方面具有明顯特點，并且受到年齡、健康情況、經濟實力等因素影響，對于健康保健、醫療護理、行動安全、物質生活和精神層次等方面的需求具有明顯差別，這就對康養人才的文化知識、業務技能、服務水平、資格學歷、職業道德、性格品質、信念態度等提出更高要求。養老服務行業具有規范性、技術性和操作性，應當也必須經過職業技能培訓后方能上崗，并且在達到一定從業年限和職業資格鑒定后，晉升職業資格等級。

（一）加快發展學歷教育，健全康養人才教育培養體系

目前我國康養人才缺口巨大，應當從教育源頭入手，適應供給側結構性改革需要，結合對未來需求的預測，加快發展梯級養老專業人才學歷教育，建立以高職教育為主體，中職、高職、應用型本科和研究生教育銜接，形成梯級的康養人才教育培養體系。有計劃地在高等院校和中等職業學校增設老年醫學、護理學、營養學和心理學等與養老服務相關的專業和課程，擴大人才培養規模，把養老服務人才的培養融合到學歷教育、職業培訓系統中。積極發展養老服務專業應用型本科教育、專業碩士教育，建立以職業道德、基礎知識、生活照料、基礎護理、康復護理、心理護理、護理管理、培訓指導等為主體的課程體系，同時進一步深化產教融合、校企合作。支持研究型大學在社會學、老年學、護理學、康復治療學等博士招生專業增設康養研究方向，為養老機構和院校培養、輸送業務骨干和高層次教學研究人員。

同時，深入推進全方位產教融合?？叼B人才具有較強實踐性、應用性，其培養過程需要政府部門、高等院校、行業企業等多方協同，建立產教深度融合的人才培養系統工程。鼓勵技工院校、技師學院等以市場需求為導向，打造特色專業，采取校企合作、訂單培養等方式，實現專業鏈與產業鏈、人才培養規格與企業崗位需求密切對接，為康養產業提供人力資源支撐。

（二）建立康養人才能力認證體系

在康養從業人員資格認證方面，建立健全職業能力評價制度和培訓機制。推動康養行業從業人員工資待遇與專業技能等級、從業年限掛鉤。對于在養老機構執業的專業技術人員，實行執業資格和注冊考核制度，定期與不定期相結合開展培訓和考核。推動實施職業技能等級認定制度，科學設置康養行業專業人才評價標準，完善技能人才評價工作。

（三）加強行業協會作用

相較于勞動部門和行業主管部門，行業協會與市場的聯系更為密切。在很多國家，是由行業協會負責制定職業標準，并承擔職業技能鑒定和證書發放等事務。因此，加快推進康養行業規范化和職業化建設，要積極發揮行業協會作用，建立健全行業法規和行業標準，營造良好的行業生態。注重發揮行業組織人才需求預測作用，把市場供求比例、就業質量作為引導學校設置調整學科專業和培養規模的重要依據。加強企業、行業，尤其是行業協會在專業技術和技能人才評價中的作用，建立以行業協會為主導的能力評價體系。加強行業協會在推進康養學科建設、理論研究和實踐操作中的作用，促進從事康養相關活動的企業、團體和研究機構間的交流與合作，加強康養人才對外交流與合作，在康養產業科研、決策咨詢、教學培訓和科普宣教活動中積極發揮作用。

（四）貫通職業發展

在新時代康養人才隊伍金字塔中，貫通康養員、康養士和康養師三類職業培養與高技能人才之間的流動。暢通技能人才成長通道，允許技工院校畢業生參加專業技術職稱評審，構建技能人才與專業技術人才成長“立交橋”。對其他相關職業從業人員進入康養從業人員隊伍要基于開放的通路管理，力爭在國家資歷框架體系下，建立康養從業人員與衛生專業技術人員（醫師、護師、藥師、技師）、高級管理人員、教育產業從業者等相關產業從業人員的貫通機制。

（五）加強內部管理

堅持推行康養從業人員培訓上崗制度，從事醫、養、護工作的康養專業技術人員應當取得康養專業資質。

應當認識到，我國養老服務人力資源緊缺問題將是一個長期問題，養老服務人才隊伍建設是一個漫長過程，不應追求速度而忽視了質量和發展的合理性。一方面，政府應當通過政策和輿論引導，吸引更多高素質人才進入康養領域，提升行業整體專業水平；另一方面，政府和企業應當秉承建立標準、先行試點、查漏補缺、穩步推進的發展思路，政府做好頂層設計，為企業和市場提供指引，維護養老服務人才隊伍建設健康發展。