“新官不理舊事”問題研究

常曉瑤 鐘憲章

[摘? 要]“新官不理舊事”是政治生態中的一個頑疾，近處而言傷害了群眾的利益，長久如此極有可能將黨和政府帶入“塔西佗陷阱”，現已被中央納入重點整治的4方面12類突出問題之中。新官之所以不理舊事，究其原因既與干部自身因素有關，也受舊事的性質及干部隊伍建設機制的影響。若想從根本上解決問題，真正實現一張藍圖描繪到底需要從各方面入手，但最本質的還是要不斷完善干部制度，堅持依法治國，從嚴規范法律的監督與實施。

[關鍵詞]“新官不理舊事”;干部隊伍;建設機制

[中圖分類號]D262? [文獻標識碼]A? [文章編號]1672-2426（2019）06-0021-05

2019年全國兩會的政府工作報告再次對為官不為者提出嚴肅告誡，強調“政府要帶頭講誠信守契約，絕不能新官不理舊賬?！睘楣僖蝗?，造福一方是當官者普遍認同的信條，然而在實際工作中面對許多與民眾切身利益掛鉤的歷史遺留問題時，不少當官者又將“新官不理舊事”作為自己避事的擋箭牌，急于打開自己工作的新局面，推掉舊事重新開張。殊不知一些舊事恰恰就是打開新局面的攔路虎，在未能妥善處理好舊事的情況下貿然地開始新工作不僅不利于打開新局面，反而有可能使其發展成為新的舊事，造成地方發展舊疾未除又添新傷的后果。“新官不理舊事”為何成為官場心照不宣的“潛規則”，幾任接力選手如何才能將一張施政藍圖描繪到底值得深入思考。

一、新官不理舊事的積弊

1.舊事不理，危害政府形象與公信力。人無信不立，國無信則衰，政府形象關系到政府的行政權威與公信力，由所有公職人員在日常政務的表現累積所得，其塑造是一個長期而持續的過程。領導干部作為政府形象的具體化身，一言一行都直接影響民眾對政府的主觀評價，舊事既是難事，也是關系群眾利益的大事，新官對舊事的態度直接影響群眾對政府的信任度，且這種影響與領導干部的級別和事情的難易程度呈現正相關。一任新官不理舊事可能是干部個人的品行能力問題，換屆幾任對舊事皆不理睬，則會上升到政府的辦事效率與信譽問題，對政府的形象與公信力造成重大破壞。黨的十八大以來，在以習近平同志為核心的黨中央不斷進行自我凈化、自我完善、自我革新、自我提高，極大增強了人民群眾對黨和政府的擁護與信任。一些領導干部若仍趨利避害，權力任性，傷害的是群眾的感情，最終損害的是無數公職人員共同打造的良好政府形象。政府的職責是為人民服務，各級公職人員都是人民的公仆，在黨全面依法治國戰略指導下，“新官不理舊事”作為封建官場文化顯然有悖于時代發展的潮流。

2.舊事不理，難以打造良好的營商環境。招商引資對促進地方經濟具有重要意義，歷來是地方政府的關鍵工作。理論上政府作為公共權力機構對社會具有天然權威性和公信力，社會資本是敢于、樂于與政府合作的，這也是一些企業不介意為政府墊資的原因。然而在實際招商引資中，一些地方政府重招商輕落地，頻頻出現拖賬毀約、新官不理舊事等失信現象，嚴重破壞了當地政府的營商環境，致使社會資本進入開始呈謹慎態度。一些地方政府招商引資時為最大化吸引投資，在洽談中給予了企業許多政策優惠和承諾，途中經歷人事調動后，新上任的官員卻因種種原因不愿兌現前任的承諾或對締結的約定隨意進行修改，導致政府正常的換屆和人事調動都可能引發企業焦慮，甚至造成客商流失。對此問題，國務院總理李克強在多個場合屢次強調“決不能新官不理舊賬”，并在2019年政府報告中明確提出政府對拖欠企業的款項年底前要償清一半以上，絕不允許增加新的拖欠。市場經濟是法治經濟也是誠信經濟，目前我國改革已經進入深水區、攻堅期，地方政府再以一些特別的政策優惠招商引資已經不切實際，誠信和服務成為招商引資的關鍵所在，“新官不理舊事”問題不解決，必然會加大企業與政府的交易成本、破壞市場秩序、擾亂營商環境。

3.舊事不理，容易激化社會矛盾。舊事背后牽涉利益復雜，潛藏著眾多矛盾，不解決短時間內看似沒有問題，其實是一顆隨時可能引爆的炸彈。新官一般被群眾寄予改變舊局面的期望，對新官來講上任后面臨許多歷史舊賬也許是一件煩心事，但對人民而言，新官上任則意味著舊事可能出現解決的轉機，因此，人事調動在某種意義上具有緩沖矛盾的作用。舊事眾多，有些可以等待時機慢慢解決，有些則是關乎于群眾生活的緊事、急事。新官上任三把火，第一把火若解決一些群眾的急事緊事可以將矛盾扼殺在萌芽階段，獲得群眾的信任與好評，但若一些地方新官對舊事性質不加分析地一概推卸責任，對舊事背后的矛盾視而不見或對矛盾爆發懷有僥幸心理，結果只會適得其反?！靶鹿俨焕砼f事”容易增加社會不穩定因素。舊事作為客觀存在，當群眾的問題沒辦法通過正常渠道解決時，就會尋找非正常途徑解決，一些地方群眾熱衷于越級上訪、大規模上訪等非正常信訪方式解決問題，雖然背后原因眾多，但對當地官員失去信任是主要原因。

4.舊事不理，難以打開新的工作局面。地方發展速度緩慢，除去當地經濟原因外，舊事橫生的政治環境也是阻礙地方發展的重大因素。不破舊難以立新，一些領導干部有干勁、有想法，不愿在舊事上浪費過多的精力，為干一番事業選擇另起爐灶，結果在新事中卻得不到民眾的支持，屢屢受挫。其實舊事是新官窺察地方發展癥結與具體情況的窗口，了解舊事、解決舊事的過程能夠幫助新官梳理地方發展的歷史遺留問題，有利于挽回民眾信心，傳遞干事精神，最大限度地獲取民眾對新事的支持。針對干部急于立新不理舊事的做法，習近平總書記指出“我們要牢記一個道理，政貴有恒。為官一方，為政一時，當然要大膽開展工作，銳意進取，同時也要保持工作的穩定性和連續性。”新事與舊事并不處于割裂狀態，相反大多情況下新舊事件的內部是承接關系，因此政策的連續性是保證地方穩定發展的前提條件。大廢大興容易導致思想混亂，新官上任后若將前任的承諾全部推翻，掛起舊事不理的牌子，反而不利于工作新局面的打開。

二、新官緣何不理舊事

“新官不理舊事”是政府失信和干部不作為的一種表現，其惡劣影響引發黨中央和國務院的高度重視，已被中央納入重點整治的12類突出問題之中。在國務院多次明令規定下，“新官不理舊事”問題在一些地方依舊屢見不鮮，為對問題原因進行全面剖析，特從干部、舊事與制度三方面展開陳述。

（一）領導干部因素

干部作為“新官不理舊事”問題的行為主體，其自身的作風建設和對待舊事的態度往往影響舊事的發展走向，從干部主體進行分析主要有以下幾方面因素。

政績觀的扭曲與錯位。政績考核的本意是為調動干部做事的積極性，對干部工作起到監督鼓勵作用。干部追求政績本無可厚非，但一些領導干部政績觀出現扭曲與錯位，在任期間為應對考核只揀上級看得見、短期能顯現、數字能衡量的事情做。在這種“以官為本”的思想下，一些干部上任后將接手的工作主觀地劃分為“自己的事”和“前任的事”，認為自己沒有責任處理前任留下的舊事，不愿意在舊事上浪費精力，且認為上任后繼續實施前任的施政藍圖難以凸顯出自身的政績，做得好功勞都歸前任所有，做不好埋怨都在自己身上，反而影響自己的升遷提拔，是一件吃力不討好的事情。因此上任后第一件事就是著手于描繪自己的建設規劃，推倒舊事另行開張，這部分干部將自身政績放于群眾利益之上，可以說既是舊事的繼承者又是舊事的制造者。

缺乏擔當精神與解決能力。久拖不決的舊事一般都是難啃的“硬骨頭”，或是時間久包袱重、或是利益關系盤根錯節，處理這些舊事要求干部必須具備敢于擔當的精神和過硬的本領，二者缺一不可。在棘手的舊事面前，一些干部敢于擔當并擁有處理舊事的愿望，但自身缺乏解決復雜問題的能力與經驗，在解決舊事中常常心余力絀;一些干部則是缺乏擔當精神，做事畏手畏腳，唯恐觸碰一些人的“奶酪”給自己惹來麻煩，面對舊事寧肯選擇不作為也不肯冒風險，對黨和政府的政策視而不見，甚至行以推托之詞上下欺瞞，將解決舊事的難題寄托于上級強制推動。此外加之一些新官與前任存在“蓮藕關系”，礙于情面或其他原因選擇對前任的留下的“爛攤子”熟視無睹，對民眾的聲音置若罔聞，將私人交情置于黨的事業之上，在工作中重人情輕原則，造成大量舊事的產生與堆積。

法治意識淡薄?！靶鹿俨焕砼f事”問題的本質是“人治”觀念在其中作祟，這種封建官僚主義的做派有其深刻的歷史因素與思想根源，“人走政息”是缺乏法治觀念的必然產物。在中國，無論是作為執政黨的執政目標還是作為憲法的規范內容，法治國家都已經獲得明確的政治基礎和法律地位。在全面依法治國戰略的指導下，各級領導干部的法治意識大大提升，但在實際工作中，少數領導人依然存在權大于法的錯誤觀念。一些領導干部缺乏契約精神與法治思維，上任后隨意更改合同、停止項目、對舊事不負責任，欠缺政治理性。領導干部的行為不是個人行為而是政務行為，理舊事本是法理應有之義，但由于政府舉債的是責任法人而不是某個官員本身，對官員自身并沒有實際影響，因此新官也敢于不理舊賬。法治淡化則人治強化，公職人員和公共權力機關具有特殊性，公職人員若法律意識淡薄，將自己置于法律之上，司法機關在執法時難免會受到掣肘，致使舊事的解決失去最后一道防線。

（二）舊事的性質

一味責備“新官”不理“舊事”而不辨別舊事的性質，對干部而言并不完全客觀公正。事實上許多干部并不是上任初就將舊事全部靠邊，而是在處理舊事的過程中消耗太多精力而收效甚微的情況下、在解決舊事的實際操作中確實存在難處的情況下選擇了不予理睬，這與舊事的產生不無關系。所謂“舊事”，有兩種含義，一種是正常的“舊事”，即前任領導提出的一些工作目標、規劃、要求等還沒有完全落實;另一種是歷史遺留下來難以解決的“舊事”。前任留下的規劃藍圖大多經過了集體討論和表決，是管長遠的目標，無特殊情況下新任領導人繼續進行就可以。難以處理的是歷史遺留問題，這些問題大都是一筆糊涂賬，有些是前任領導干部在位期間為追尋政績以透支當地未來財政收入為代價大搞建設，其中不乏一些形象工程，寅吃卯糧給后任留下了大筆債務;有些是前任領導未經實際調查拍腦門作出的決定，項目推進一半成為了半拉子工程;有些則是政策的變動對企業或群眾做出承諾未能實現，但已經傷害到了群眾利益的舊事;其中不乏一些舊事時間久遠，經歷多次人事調動，責任人與事件的始末已經模糊不清。解決這些前任留下的舊事都具有一定的現實困境，新官在本屆班子開展工作尚且一籌莫展的情況下怎樣去填補上任留下的窟窿，在債臺高筑的背景下怎樣開展工作，這些都是新官處理舊事的現實難題。沒有一個官員在離任時可以完成任期內的所有計劃，不留一件舊事給下一任，人事變動、新舊交替，新官理舊事自是理所當然，但也要對舊事的性質加以辯證分析，才能對癥下藥。好的政策要繼承延續，壞的政策要及時叫停，若是上任奢侈浪費、大搞政績工程等胡作非為留下的舊事則要一碼歸一碼。

（三）制度因素

職責不明，問責泛濫。以文件落實文件，互相推諉是一些舊事解決時常遇到的問題。事情解決過程經手的干部不少，卻遲遲得不到具體答復，追其原因一方面是由于一些政策界定不清，干部不能很好的把握要領，不敢也不愿擔風險，將解決舊事寄托于上級的指示，而上級在不了解事情的具體情況下又不能給予具體的指導，批示含糊不清。加上一些部門職責交叉，給相互推諉責任留下了漏洞，因而增加了舊事的解決成本。另一方面是問責的泛濫，干部產生避事心理。追責問責機制的建立是為了壓實責任，整治形式主義、官僚主義行為。但隨著問責機制的常態化，一些地方出現問責泛濫、簡單化等特征，致使部分干部恐于被問責，奉行“明哲保身”的處事哲學，對舊事、難事更是避之不及。凡事機械地依賴上級指示與文件，久而久之喪失了解決事情的主動性與積極性。

頻繁的人事調動。上級空降、異地交流，多崗鍛煉是干部選拔任用的政治常態，是保證政治活力的必然舉措。而過于頻繁的人事調動從某方面講卻成為了“新官不理舊事”的推手，原本的五年任期未到時間便被調往其他崗位，尤其是一把手的突然調動對地方規劃的影響非常巨大。事物發展有其內在周期律，不可能一蹴而就，一項政策的制定與實施也需要時間來實現，領導班子一般會依據自身的執政時間對項目進行可預期規劃。若政策與工程實施到一半時主要領導人被調換，而后任的施政思路又與前任不同，這項工程是否能夠繼續實施便會成為一個未知數，從這方面看，過于頻繁的人事調動是大量新事變成舊事的一個原因。另外，過于頻繁的人事調動也會影響領導人做事的熱情，不同的地方有地方具體的問題，領導人熟悉當地情況本身就需要時間，更不用提對當地群眾的感情。在過于頻繁的人事調動下，領導人與當地民眾的感情淡薄，很難靜下心來踏踏實實為地方群眾做些實事，在工作中力求不犯錯等待調任，或在任期間找些容易的、看得見的政績工程做一做，對于舊事則是能推就推，將舊事留給下一任解決，如此一來，一些原本不太復雜的事情經過幾次換屆就成了老難題。

此外，“新官”的施政理念、干部的政績考核制度、人事調動中的交接工作、離任審計工作、交接儀式的完善程度和規范落實是否到位都可能是“新官不理舊事”問題的影響因子，具體問題則需要因地因事分析。

三、治理“新官不理舊事”的策略

1.樹立正確政績觀，主動擔當作為。為官避事平生恥，政績觀是領導干部“三觀”在事業上的外在表現，樹立正確的政績觀本質上依舊是對領導干部的思想作風提出要求，要求領導干部加強作風建設，以正確的理論思想指導實際工作。干部的任期是有限的，黨和國家的事業是無限的，廣大干部要有功成不必在我的精神境界與功成必定有我的歷史擔當，樹立正確的政績觀，敢于擔當作為。以習近平新時代中國特色社會主義思想武裝頭腦，以新時代領導干部標準嚴格要求自己，牢記共產黨人的初心與使命，將人民群眾的利益真心實意放在心上，做黨和人民滿意的干部。擁有一顆赤子之心的干部不會在做事中處處計量自己個人的得失，真真實實地深入群眾是樹立正確政績觀的情感保障。習近平強調，進行偉大斗爭、建設偉大工程、推進偉大事業、實現偉大夢想，要靠干部的擔當作為。擔當作為是干部從政的本分，知行合一是理論學習的最終目的，舊事雖是難事，卻也是干部自身得以磨煉的機遇，新上任的領導干部要客觀公正地衡量前任的事業，從大局意識出發妥善處理好新舊矛盾，在摸爬滾打中提升自己的能力，以樂觀積極的心態攻克難關，急百姓所急，解百姓所困。

2.劃分權利界限，制定責任清單。新官必須理舊事，舊官也要少留舊事，針對不少舊事呈現糊涂賬的現象，治理要從源頭抓起。首先劃分權利界限，嚴格規范政府權力，讓權力在陽光下運行，減小尋租空間，保證政治不缺位、錯位。權力界限一清楚，行政人員的行為決策以及后果就可控制在一定范圍內，能有效防止勞民傷財的政績工程出現，避免一些糊涂賬的產生。其次制定責任清單，舊事不可能沒有，重點在于來龍去脈要清清楚楚，階段負責人要明明白白。卸任不等于一筆勾銷，新上任不代表從零開始，屬于責任清單內出現的問題還是要對責任人進行追究。為有效解決“新官不理舊事”等公務行為怪相，一些地方紛紛實行終身負責制，責任的追究不因行為主體的職位變動、崗位調整而分離。新事舊事都是人民的事，本無新舊之說，單純的以換屆作為事情新舊界限并不合理，對人民有利的舊事換多少屆領導人都是新事，損害人民的事情不管多舊都要堅決進行糾正。明確階段性責任，這樣每一任領導干部在任期間，無論是規劃建設還是民生大計才能自覺做到量力而行、心中有數，將舊事留的清清楚楚，新官也敢于理舊事。

3.做好交接工作，嚴謹人事調動。交接工作是工作銜接的重要程序，一定程度上決定著交換期內單位的工作是處于真空狀態還是緊密聯系。工作崗位輪換的目的是為了更好地進行工作，對于未結束的工作，良好的交接儀式能夠幫助新上任的領導干部做好心理準備，從理智和情感上達到最大程度的共鳴。地方的規劃藍圖和重大項目建設一般都經由領導班子集體商議表決，基本符合當地的實際發展情況，做好干部交接工作能夠幫助干部了解前任的規劃思路。這樣即使新上任的領導人有自己不同的施政規劃，也可以在原有的基礎上完繕修改而不是徹底推翻重來，盡可能減少工作中斷的可能性，實現人與人、人與事的無縫對接。同時，調動任期內的干部要經過慎重考慮，領導干部任期制度經過多年的探索與實踐，在實踐中積累了豐富的經驗，特殊情況下領導干部在任期內被上級調動的情況雖不可避免，但過于頻繁的人事調動必然對當地的規劃建設產生消極影響，認真貫徹執行干部任期制度的相關規定是避免舊事叢生的人事保障。

4.優化政績考核機制，鑄造誠信政務。政績考核標準是干部工作的標桿，有什么樣地考核標準就會有什么樣的工作質量，要以問題為導向完善考核標準，不斷根據現實需要調整政績考核內容。習近平強調干部政績考核“既看發展又看基礎，既看顯績又看潛績?！备刹孔龅煤貌缓茫罕娮钣邪l言權，針對舊事無人管，政府失信等問題，要逐步建立政府信用考評機制，將誠信政務與群眾滿意度納入到干部的政績考核。對“為官不作為”的干部既要進行“軟”的教育，培養其擔當責任意識，更要將“硬”的問責落到實處，監督領導干部自覺處理舊事。每位人民福祉項目的開創者都是應受表揚的功臣，而繼承者和完成者同樣功不可沒，領導干部對“舊事”的處理與繼承也應當是政績的一部分。因而政績考核不僅要考慮干部在職期間做事的“量”，還得考慮事情完成的“度”，每任干部對一件事情做到了什么程度拿什么樣地政績，這樣可以一定程度上緩解一些領導干部急于求成、熱衷短期利益忽略地方長遠發展和“怕為他人做嫁衣裳”的歪扭政績觀，從政績考核機制上為“新官”理“舊事”保駕護航。

5.堅持依法執政，建設法治政府。治理“新官不理舊事”問題，避免“人走政息”輪番上演，堅持依法治國、依法執政是關鍵所在。誠信是道德要求，失信則涉及法律范圍，新官不理的舊事若涉及經濟層面，貿然違約必須要承擔法律后果與經濟賠償。法治政府對建設社會信用體系具有模范帶頭作用，是全面依法治國的重點任務，公職人員應當以身作則尊重法律權威、運用法治思維執政，引導企業和個人依法辦事，企業與個人也應增強法律意識，不盲目于某位領導干部的口頭承諾，以政府主導雙向營造法治環境?！芭f事”是政務行為，各級領導干部要清醒認識到政務行為的客觀性，不隨意以個人名義終止政務行為、不干預司法審判、依法執行司法判決。解決“新官不理舊事”單靠干部的自覺性顯然過于理想化，還必須以法律制約公共權力，不斷完善權力監督制度，深化政法改革?！胺ㄕ?，天下之儀也”，司法作為維護社會公平正義的底線，要嚴格遵循司法機關獨立行使職權原則，維護司法權威與公正，為舊事解決做兜底保障。

“新官不理舊事”表現形式多樣，形成原因復雜，需要干部的作風建設、制度建設與法治建設共同發力，但問題的解決最終都將歸于人的執行。這就要求作為執行主體的領導干部要具有人民情懷和“功成不必在我”的精神境界與“功成必定有我”的責任擔當，將一張施政藍圖描繪到底。

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責任編輯? 宋桂祝