鄉村振興視閾下普惠金融發展實踐與展望

2019-09-06 19:07:06李琳

黨政干部學刊 2019年6期

李琳

[摘? 要]黨的十九大報告提出了實施鄉村振興戰略，而推進鄉村振興離不開基層金融體系的有力支撐，我國農村地區普遍存在“金融貧困惡性循環”怪象，成為制約我國農村經濟發展的關鍵問題。如何構建新型農村金融體系、塑造鄉村金融良好生態環境助推鄉村振興，成為我國縣域治理亟待解決的首要難題。鑒于此，本文以國家級普惠金融改革試驗區河南蘭考為例，對蘭考農商銀行普惠金融扶貧成功模式進行整合性闡述，提出我國普惠金融未來發展的四維進路，指明我國普惠金融的現實困境與未來研究重心，以期為我國普惠金融的全面推廣提供借鑒與理論支撐。

[關鍵詞]鄉村振興;普惠金融;金融排斥

[中圖分類號]C911? [文獻標識碼]A? [文章編號]1672-2426（2019）06-0064-06

黨的十九大報告指出“實施鄉村振興戰略，要堅持農業農村優先發展，按照產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕的總要求，建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系，加快推進農業農村現代化。”推進鄉村振興離不開巨大的資金支持，如何構建新型農村金融體系助力鄉村振興，成為我國縣域治理亟須解決的首要難題。改革開放以來，我國城鄉二元結構關系不斷深化，農村經濟發展滯后，多數金融機構在農村市場長期缺位或供給不足，間接導致農村地區產生“金融貧困惡性循環”怪象。[1]為扭轉這種怪象，改善鄉村金融市場體系，提高鄉村資源配置效率，激發鄉村金融生態環境內生動力，2016年12月，國務院開始著手在河南省蘭考縣建設普惠式金融改革試驗區，以探索出一條助推中國鄉村振興的可持續、可推廣、可復制的普惠金融發展路徑。普惠金融扶貧是我國脫貧攻堅戰略中的有機組成部分，更是鄉村振興戰略中必須高度重視并大力推廣的重要一環。習近平總書記曾指出：“要做好金融扶貧這篇文章，要通過完善激勵和約束機制，推動各類金融機構實施特惠金融政策，加大對脫貧攻堅的金融支持力度。”[2]可見，推動鄉村金融發展，激發鄉村經濟內生動力與活力是實施鄉村振興戰略的重要決策。近年來，河南省蘭考縣積極推進普惠金融扶貧工作，在實踐中創新，探索出一系列普惠金融成功經驗，有力助推了精準扶貧及鄉村振興戰略的穩步實施，為我國普惠式金融改革試驗區的建設提供了有力的金融支持與智慧支持，為我國普惠金融長效機制的建立明晰了路徑與方向。

一、研究述評

作為抽象的概念，學術界對普惠金融的解讀呈現出維度多樣、學科交叉的特征。社會學派著重強調普惠金融的公共產品性質，認為普惠金融是一種具有正外部性的社會福利溢出，有利于弱勢群體實現個體價值。如邢樂成、趙建提出普惠金融激發并喚醒了弱勢群體的內生動力，是某種意義上的商業化社會保障機制。[3]語義學派側重以語言結構來映射事實結構[4]，糅合金融發展史的中國語境如此定義普惠金融：具有包容性和普惠性，能讓多數人共享金融成果的經濟活動。倫理學派主張信貸權等同于人權，金融服務權是每個人最基本的權力，只有每個人都享有金融服務，才能實現共同富裕與社會和諧。部分學者甚至認為普惠金融是金融界面對社會道德倫理的質疑與譴責而做出的一種自我救贖舉措。[5]聯合國對普惠金融定義為：“以經濟合理的成本為社會各階層提供其所需的金融服務，小微企業、低收入人群等弱勢群體是其重點服務對象”。目前這一定義應用較為廣泛，為普惠金融奠定了理論基礎。

當前在鄉村振興戰略背景下，普惠金融的發展迎來了前所未有的機遇。圍繞普惠金融這一議題，國內外學者開展了大量調查研究，梳理現有理論資源，普惠金融研究多遵循“提出問題—理論分析—重構路徑”的思維邏輯，形成了三類研究分支：第一類，互聯網金融方面，側重于以互聯網思維分析互聯網金融對農村普惠金融發展的助推作用。[6]葉松勤、凌方、廖飛梅基于對安徽、山東303戶農戶的調研，運用二元logistic回歸模型進行實證研究，發現通過建立互聯網金融示范點可以消除農戶金融排斥心理，進而利于開拓普惠金融三農新圖景。[7]第二類，小微企業的融資方面，致力于破解小微企業融資難困境，以實現銀企共贏、金融普惠。如孟娜娜、藺鵬基于金融資源供需匹配視角分析了小微企業“麥克米倫缺口”的金融排斥本質，提出依托大數據及人工智能等新技術構建智能金融體系以彌補“麥克米倫缺口”。[8]第三類，國外經驗借鑒方面，主要以普惠金融成熟度高的國家為參考，結合中國具體實踐，制定出普惠金融的中國方案。郭田勇、丁瀟基于銀行服務的視角采用面板數據對普惠金融發展狀況進行了國際層面比較，發現我國普惠金融信息化水平滯后、信貸可得率低，進而從提高城鎮化水平、普及金融知識、提高金融科技化水平、設定合理信貸資源價格等維度，指明了今后我國普惠金融的發展趨向。[9]

已有文獻或從宏觀層面探究普惠金融域外經驗的中國鏡像，或從微觀角度考察新技術背景下的互聯網金融與小微企業融資，對于我國普惠金融的推廣具有重要理論價值。然而，現有研究存在著廣泛的拓展空間，主要表現在：一是微觀視域的基層個案研究與普惠金融支農研究較少，且普遍缺乏案例典型性;二是普惠金融扶貧研究滯后，而普惠金融益貧性正是其普惠意義與核心追求之所在;三是現有普惠金融研究多是問題導向型，傾向于困境解構及其消解，而成功經驗總結型研究有待充實。鑒于此，本文以國家級普惠金融改革試驗區蘭考為例，對蘭考農商銀行普惠金融扶貧成功模式進行整合性闡述，并指明我國普惠金融的未來發展趨向，以期為我國普惠金融的全面推廣提供借鑒與理論支撐，助推鄉村振興。

二、普惠金融的蘭考實踐

2018年11月，筆者跟隨國務院扶貧辦“貧困縣脫貧摘帽案例研究”課題組對河南省蘭考縣普惠金融的推進情況展開了實地調研，調研主要通過召開各級座談會、部門訪談、查閱檔案資料、實地走訪、進村入戶等方式收集第一手資料。在調研過程中，課題組先后對縣級領導、各部門負責人、鄉鎮主要負責人、駐村工作隊第一書記、企業家代表、村民代表等進行深度訪談，形成大量文字與錄音資料，詳細了解了河南省蘭考縣普惠金融扶貧的具體做法與成功經驗。

河南省蘭考農商銀行于2015年7月8日掛牌成立，由原蘭考縣農信聯社改制而來。截至2018年11月底，下轄32個營業網點，13個自助銀行，共有自助設備91臺、農民金融服務點95個、普惠金融服務站167個，各項存款余額100.76億元。[10]蘭考農商銀行作為蘭考縣域經濟發展的金融主力軍，積極參與普惠金融改革試驗區建設、踐行普惠金融、打造普惠銀行。近年來，按照河南省普惠金融改革試驗區工作領導小組和蘭考縣委縣政府的安排部署，蘭考農商銀行堅守“服務三農”的市場定位，充分發揮試驗區主辦行和縣域經濟發展主心骨作用，從建機制、搭平臺、增服務、提質效等方面著手，為蘭考縣穩定脫貧加快奔小康、落實鄉村振興戰略提供了強勁動力，并取得初步成效。

1.推進內部流程再造，構建“啞鈴型”信貸機制。信貸業務作為金融機構的重要業務，其業務流程與管理體系是否精簡高效將直接影響到金融機構的市場回應性和核心競爭力。相關理論與實踐證明，信貸機制優化、管理體系改革與金融機構業務增長、市場效益提升之間存在正相關關系。金融機構精簡貸款流程、改革管理體系可顯著降低機構運作成本、提高信貸效率、增強客戶滿意度。在國家推行普惠金融背景下，蘭考農商銀行積極重構內部管理體系，優化業務流程，構建“啞鈴型”信貸機制，切實增強普惠金融質效。一是完善管理體系，縮短中端審批流程。蘭考農商行成立了普惠金融改革試驗區建設領導小組，設立普惠金融部，將公司業務、個人金融以及農戶貸款、扶貧和普惠金融業務歸總行集中管理，分別設立不同信貸部門并授予相應貸款管理權限。同時推行陽光信貸，客戶經理分區包干，提高業務辦理時效。二是金融服務權限下放，基層管理提質增效。對各服務網點進行差異化建設，推動人員、經費、權限向基層下沉，普惠金融部在各個鄉鎮設置包干客戶經理，具體負責基層的農戶貸款、普惠授信、扶貧貸款的評定授信和管理維護工作。三是轉變思想觀念，調控主營業務結構。吸收低成本存款，優化存款結構，在保持原有存量客戶的基礎上，增加優質客戶，夯實存款工作根基。全力推進農戶小額自助貸款、普惠授信和產業發展信用貸的評定授信，實現全縣行政村100%覆蓋，并進一步擴大農戶覆蓋面。此外，積極探索小額貸款全流程線上融資模式，努力推進小額貸款流程電子化、信息化。

2.堅持支農支小，服務基層經濟發展。普惠金融的核心要義在于通過開發普惠性金融產品，提高金融受眾群體，盡可能為貧困及弱勢群體提供發展資源和機會，從而縮小社會貧富差距。世界銀行報告曾指出，普惠金融能幫助貧困群體以1∶3的比例獲得儲蓄和貸款，以此具備發展基礎，改善個體經濟狀況。[11]此外，數字普惠金融的推廣有利于提高社會金融資源配置效率，為小微企業融資暢通渠道，增強經濟發展的內生動力。由此，在助力貧困群體及小微企業方面，蘭考農商行堅持支農支小，全力支持實體經濟發展。一是開發農民小額自主貸款，這種貸款只需要銀行授信一次，其信用評定可永久使用，但要每年定期進行審核，如有違約則降低信用評級，多次違約則取消貸款資格。農民想要獲得授信首先需要向村評定小組（小組有9-15人，由村民代表、黨員代表、村支委、村委會、縣農商行成員、鄉鎮政府包村干部組成）提交申請，然后召開村民代表大會投票評選授信戶，農商行客戶經理進行征信查詢、入戶調查、建立檔案、公示評定結果、農商行授信審批。而取得貸款資格的農戶貸款用信只需要持“兩證一章（身份證、貸款證、個人印章）”到指定網點提交貸款申請便可立即借款。[12]二是暢通小微企業融資渠道，根據小微企業實際推出股權、倉單、專利權等抵押質押形式，切實解決小微企業融資難題。三是豐富金融產品，助力脫貧攻堅。為發揮普惠金融在脫貧攻堅中的作用，蘭考農商銀行成立專業隊伍研發新型金融產品，以實現對相關群體類型的全覆蓋。四是加強普惠金融服務站建設，蘭考農商行建設了199個行政村服務站，實現村村全覆蓋。已建設成的服務站基本滿足四項功能：金融服務功能（支持跨行業務的惠農支付、零幣、舊鈔、殘損幣兌換）、信用服務功能（農戶信用信息采集、更新和查詢）、風險防控功能（圍繞農戶、商戶和小微企業所設計的貸款產品）、金融消費權益保護功能。

3.建設“一平臺兩體系”，推動“互聯網+金融”深度融合。互聯網技術的發展為普惠金融的網絡化、信息化趨向奠定了基礎。隨著互聯網與金融服務的深度融合，數字普惠金融得到了長足發展，極大降低了金融服務成本，提高了業務便利性，拓展了客戶源。此外，通過大數據技術對客戶實施普惠授信，為解決傳統信貸風險大、授信難等問題提供了新思路。在“互聯網+金融”背景下，蘭考的普惠金融逐漸豐富金融產品形式，創新金融服務規則，從傳統金融走向開放、包容、共享的互惠互利雙贏金融。一是蘭考農商銀行大力推廣“普惠通APP”平臺，并協調解決智能系統連接問題，將APP作為蘭考農商銀行的重要獲客渠道，現已上線普惠授信和產業發展信用貸產品資料，目前已全面投入使用。二是全力建設普惠授信評定網絡化體系，立足蘭考縣實際，創新開展“信貸+信用”，先對符合條件的農戶無條件、無差別授信，實現“普惠授信戶戶全覆蓋，戶戶皆入網”。按照“寬授信、嚴啟用、嚴管理、嚴懲罰”原則，農民有正當生產經營項目且符合條件的，提出申請即可免抵押、不需要第三方擔保就可得到一定額度的貸款，一定程度上降低了農民小額貸款的難度。三是構建信用信貸相長體系，農民根據規定通過銀行信用評定后，在申請貸款時需完善詳細資料，依托大數據技術，銀行則會根據農戶的信用記錄、守信習慣等動態調整其貸款額度和利率，以達到信用信貸相互促長。總之，蘭考農商行正以“互聯網+”為契機，重構傳統信用評價體系，形成普惠金融價值創造新業態，推動普惠金融數字化、信息化。

三、我國普惠金融發展的未來展望

自20世紀90年代以來，普惠金融的發展經歷了理論萌芽期——理論覺醒期——理論自覺期三階段演化，蘭考普惠式金融改革試驗區的探索實踐標志著我國正式進入普惠金融的理論反哺實踐時期。普惠金融作為我國基層金融體系現代化及鄉村振興戰略的有機組成部分，其健康、持續發展離不開政府的全面支持。國外普遍將普惠金融的發展置于國家重要戰略地位，多通過立法保障、機制構建、資金支持等措施為普惠金融的成長提供政策土壤。[13]在我國全面推進鄉村振興戰略背景下，未來我國普惠金融的推廣應以蘭考作為案例借鑒與理論支撐，著手構建由政府牽頭、銀行主導、企業參與的多元主體協作機制，從簡化審批流程、健全金融服務體系、完善信用評價機制、強化金融風險保障四個維度開拓我國普惠金融新動態、完善我國普惠金融新形式、激發我國普惠金融新動能。

1.簡化審批流程，降低貸款門檻。政府應致力于普惠金融創新，協同各商業銀行解決貸款程序繁瑣、門檻設置不合理、額度較小等問題。在簡化程序方面，可由過去的貸款企業申請、鄉鎮政府集體簽字推薦、銀行實地調查、銀行放款簡化為村級評定組織中各級干部審核，對于小額貸款銀行可不再現場調查，對于較大金額貸款，可由銀行牽頭，多元主體參與實地調查。同時，在降低貸款門檻方面，取消小微企業持續運營2年以上和最近3個年度財務報告的要求，只需由政府聘請的會計師事務所免費提供最近年度和最近3個月的財務報告即可，對于確實不能按照企業提供材料的小微企業可以按照個人申請貸款，貸款額度仍按200萬元實施。[14]在個人及企業授信方面，取消無犯罪記錄證明文件，由銀行自行向公安機關查詢，居住證明由當地村委會開具，無需提供房屋所有權證等證明文件，借款用途證明由本人承諾，無需提供采購合同等證明文件。在額度控制方面，可由政府牽頭，多元主體合作，選擇擁有自主決定權的商業銀行作為合作伙伴，取消原有硬性額度限制，單筆貸款額度可設定為為注入風險抵押金的15%。

2.健全金融服務體系，持續完善金融基礎服務。現代化金融服務體系需凸顯兩個重要軟指標：適應性與服務性。適應性即金融機構構建金融服務體系需適應所在區域經濟發展水平，研發契合當地社會發展狀況的金融產品，盤活當地經融市場，助力當地經濟建設。秉承以人為本，為人民服務的理念，建設完善金融網絡，打造良好金融環境，服務網絡性是金融業的天然屬性與根基，更是金融供給的題中應有之義。我國普惠金融的未來發展需要從提升金融基層適應性與服務性開始破題，而提升適應性與服務性離不開金融基礎服務與金融服務體系的完善，其具體路徑如下：在服務體系上，各級政府可整合各直管部門，在區域中心成立普惠金融服務大廳，在鄉鎮建立普惠金融服務站，由政府金融工作人員和銀行信貸員負責管理運營，每周特定時間接受群眾咨詢和貸款申請。同時設立村級普惠金融服務站，將相應的金融權限適度下沉到基層服務站，讓農民更加便捷地享受金融服務。在金融網點覆蓋范圍上，政府可整合各商業銀行對農村地區進行劃區域分包，以實現基層網點全覆蓋。

3.完善信用評價機制，推進普惠金融全覆蓋。一個完善的信用評價體系應囊括用戶的詳細基本信息，可為金融機構的普惠金融產品開發及服務拓展提供數據基礎，同時能為相關金融業務的開展提供信息參考，從而提高放貸效率、降低金融風險。構建完備的信用評價體系需要先進的信息技術為支撐，而大數據時代的到來為信用評價體系的構建提供了可能。未來，我國可以農戶信用信息系統和企業非銀行信息系統建設為核心，吸引阿里金融、京東金融等互聯網金融組織參與，由中國人民銀行和金融部門負責監管，中國互聯網金融協會組織搭建基于大數據及人工智能等新技術的新型信息平臺及授信數據庫。利用大數據及人工智能等新技術的天然優勢，在精準扶貧及日常金融業務中收集海量用戶信息及金融交易數據（如資產負債情況、守信履約記錄、金融交易信息等），以充實授信數據庫。在此基礎上，構建多元參與的金融主體信息共建共享機制，打破以往各金融機構（尤其是民營金融機構之間）的信息壁壘，從而提高金融機構貸款業務辦理效率、降低貸款業務客戶授信成本。與此同時，建立健全“信用信貸相長”動態機制，在農戶授信及用信過程中，針對農戶的信用記錄、守信習慣等信息動態調整其信用額度和實行差別貸款利率，以制度設計培育文明守信之風，打造良好的普惠金融生態系統。

4.建立風險防控緩釋體系，強化金融風險保障。針對農村地區普惠信貸風險較高的現狀，未來我國可多維并舉，通過構建風險防范機制、激勵約束熔斷機制、風險緩釋機制等防火墻措施切實解決商業后顧之憂。一是構建銀行主導、政府參與、基層實施的多層監控機制。在貸款授信的初審、復審、后續監管等多個環節吸納縣、鄉、村三級政府參與信用評定及貸款審核等環節、確保放貸資金安全。二是建立商業保險保障機制。銀行可探索與商業保險公司尋求合作，共同開發小額貸款保險、創業失敗險等新險種，為銀行與農戶的貸款業務往來保駕護航。三是構建風險共擔緩釋機制。現實情境中許多商業銀行不愿涉足對貧困戶及小微企業的貸款業務，因為這類群體償還能力較弱，在金融學中屬于金融排斥群體。這種情況可由政府出面擔保，設立風險補償金，與商業銀行、保險公司、擔保公司構建四方分擔、分段計算的風險緩釋機制，并由政府設立一定數額的還貸周轉金，對于無法按時還貸又想續貸的貸款人予以周轉，對貧困戶可免收利息。四是建立補償金管理機制。政府可牽頭制定《信貸風險補償金管理辦法》，探索加強貸后管理措施，行業管理部門、法院、金融機構、鄉鎮等可構建多方聯動機制，形成部門合力，為商業銀行及時清償不良貸款，實施失信聯合懲戒，激活沉睡風險補償金，做到銀行內、銀行間各類補償金可統籌可調劑，存留資金80%定存收益，用活用足財政資金，最大限度撬動信貸資金投放。五是建立激勵約束熔斷機制。對于不良貸款率達到5%的鄉鎮及不良貸款率達到7%的行政村，則觸發熔斷機制：對相應鄉、村停止授信放貸。此外，持續開展“信用鄉鎮”“信用村”評價，打造示范亮點村，在利率優惠、政策扶持等方面傾斜。

四、結語

正規金融機構積極推進普惠金融，參與農村經濟建設已逐漸成為鄉村振興戰略下的新常態，金融機構開發多種普惠金融產品，構建農村金融供應鏈，實現產業扶貧已成為大勢所趨。然而，普惠金融由于客戶主體構成復雜，且文化程度普遍較低，金融信貸風險較大，成為制約普惠金融“最后一公里”的內在障礙。為普惠金融清除人為障礙，降低普惠金融信貸風險，構建制度化的信用風險防控體系成為我國當前面臨的首要難題。

在當前國家著力推行信用體系建設的背景下，如何在蘭考村級信用評定組織的基礎上嘗試培育更加專業的鄉村金融信用合作社以強化當前信用甄別機制，彌合金融機構對農戶征信的不足，需進一步研究和探討。此外，村級信用評定組織內部管理結構是否公開透明以及公平公正，都將影響商業銀行對基層評定組織的合作關系維持程度與金融信貸供給。現實情境中，鄉村內部關系盤根錯節，村級評定組織普遍存在被部分鄉村精英俘獲的局面，甚至一些評定組織淪為部分內部成員尋租的利益載體。韋伯在其思想體系中曾指出：“嚴密的組織設計能夠保證治理信息的對稱性傳遞，非人格化的制度安排會驅動組織理性運轉”。[15]隨著普惠金融新時代的到來，如何推動村級評定組織內部制度設計更加嚴密，引導其去人格化，走向理性化、制度化，具有重要的理論研究價值和實踐價值。

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