公益訴訟三大難題如何破？

張雙山

今年10月，全國人大常委會將聽取和審議最高人民檢察院關于公益訴訟工作情況的專題報告并開展專題詢問。今年6月，重慶市人大常委會開展檢察公益訴訟工作調研，為聽取和審議市人民檢察院公益訴訟工作情況專項工作報告作準備。

在隨同市人大常委會調研組采訪的過程中，記者發現，公益訴訟線索發現難、鑒定難、取證難是制約公益訴訟健康發展的最大障礙。

重慶檢察機關立案公益訴訟案件2633件

2018年8月，經訴前公告程序，在沒有社會組織提起民事公益訴訟的情況下，重慶市人民檢察院第五分院依職權將四川隆昌紅動玻璃有限公司及其漁箭分公司列為共同被告，向重慶市第五中級人民法院提起環境民事公益訴訟。

該案經重慶市第五中級人民法院公開庭審，并邀請了人大代表、政協委員現場旁聽，最后判處四川隆昌紅動玻璃有限公司及其漁箭分公司賠償因違法排放廢水造成的污染治理費、生態環境修復費、司法鑒定費等合計29.4萬元。四川隆昌紅動玻璃有限公司對漁箭分公司的賠償義務承擔補充責任。同時，還要求兩公司30日內在重慶市級以上媒體向公眾賠禮道歉。

這是重慶市首例由檢察機關提起的民事公益訴訟案。

2017年，全國人大常委會通過了修改后的民事訴訟法和行政訴訟法，檢察公益訴訟制度用國家法律正式確立。

檢察機關提起公益訴訟制度是我國檢察制度的重大創新，是立足檢察監督職能的一種新的履職方式，最高檢已明確將公益訴訟檢察作為“四大檢察”之一。

檢察機關提起公益訴訟制度正式實施至2019年4月，重慶全市檢察機關共履職發現公益訴訟案件線索3154件，立案2633件，辦理訴前程序案件2400件，相關行政機關采納檢察建議糾正違法或履行職責1793件，未滿回復期519件。向人民法院提起公益訴訟53件，其中提起民事公益訴訟11件，提起行政公益訴訟6件，提起刑事附帶民事公益訴訟36件。重慶市人民檢察院檢察長賀恒揚領辦的石柱自治縣水磨溪濕地自然保護區建設工業園破壞生態環境公益訴訟案被最高人民檢察院評為檢察公益訴訟十大典型案例之首;榮昌區檢察院起訴的古昌鎮政府怠于履行職責行政公益訴訟案作為“將提起訴訟做成生動法治課”的典型案例寫入了今年最高人民檢察院工作報告。

三大難題困擾公益訴訟工作

在此次調研中，調研組成員發現，目前困擾公益訴訟工作的難點集中于：線索發現難、鑒定難、取證難，專業人才缺乏、鑒定費用高、制度落實不到位等。

公益訴訟案件線索來源渠道較為單一。記者采訪發現，截至2019年4月，全市檢察機關共摸排公益訴訟案件線索3154件，其中97.3%的案件線索系由檢察機關在履職中自行發現。雖然檢察機關與一些行政機關有會簽協作機制，并明確了案件線索移送內容，但執行中行政機關普遍存在顧慮，主動移送案件線索極少。加上檢察機關對公益訴訟工作宣傳力度不夠，群眾對公益訴訟工作的知曉度不高，因此群眾舉報公益訴訟案件線索也非常少。

“鑒定難”是大家反映較突出的另一個問題。

重慶市人民檢察院三分院反映，環境資源領域民事（含刑附民）公益訴訟案件辦理均涉及到環境損害司法鑒定，而重慶市范圍內具備資質的司法鑒定機構僅7家，加上鑒定人員少，需要開展司法鑒定的案件數量多（僅2018年環境資源領域的民事公益訴訟案件就有74件），供需極不平衡，這導致鑒定時間周期長，嚴重影響公益訴訟案件辦理效率。如：墊江縣人民法院辦理的仇伍勤污染環境刑事附帶民事公益訴訟案，2018年6月聯系重慶市環境損害司法鑒定中心到案發現場取樣進行生態環境損害鑒定，至今仍未拿到鑒定意見。

“取證難”也是制約公益訴訟工作開展的一大因素。調研中，大家反映，個別行政機關工作人員忌諱接受檢察機關調查，個別行政機關工作人員不配合調查、不愿意接受詢問。此外，有些偷排廢水、廢氣等環境公益訴訟案件收集、固定證據也很困難，給后續工作帶來極大困擾。

此外，檢察公益訴訟受案范圍偏窄等問題也擺在調研組成員面前。據了解，目前的檢察公益訴訟受案范圍主要集中在生態環境保護、食品藥品安全、國有財產保護、國有土地使用權出讓、英烈保護等方面，一些涉及公共利益的重要領域，如交通安全、公民個人信息安全、網絡侵權等仍沒有納入檢察公益訴訟受案范圍。

同時，起訴至法院的檢察公益訴訟案件數量較少，案件結構不合理、影響力較小，也一定程度影響公益訴訟的健康發展。截至目前，重慶市各級法院共受理檢察公益訴訟案件50件，與其他省市相比數量較少。而50件案件結構不盡合理。刑事附帶民事公益訴訟案件34件，占68%，檢察院單獨提起的行政和民事公益訴訟16件，僅占32%。在刑事附帶民事公益訴訟案件中，絕大多數為非法捕撈水產品、銷售假藥刑事案件。在行政公益訴訟案件中，被告絕大多數為鄉鎮政府或區縣政府的行政職能部門。在民事公益訴訟案件中，檢察院起訴被告承擔的生態環境賠償費用標的多數為幾萬元，超過十萬元的案件少之又少。可見，已受理的檢察公益訴訟案件在全國范圍內還缺乏足夠影響力。

環境公益訴訟組織前行艱難

環境民事公益訴訟的原告資格問題一直是學術界和司法實踐中爭議的焦點。在諸多起訴主體之中，社會組織因其非政府性、非營利性、專業性和公益性等特征，逐步成為提起環境民事公益訴訟的主力軍。

在民事訴訟法對社會組織提起環境公益訴訟做出破冰規定后，新環境保護法及相關司法解釋又對有權提起環境民事公益訴訟的社會組織做出了詳細而嚴格的規定。立法支撐和實踐經驗的積累，使我國社會組織提起環境民事公益訴訟的主體資格基本確定。

在此次調研中，重慶綠色志愿者聯合會代表公益社團、組織反映的一些情況，也引起了調研組的關注。

實踐表明，環保公益組織如果想要健康發展，就必須加強自身建設。但現實情況是，資金、技術等各方面制約已嚴重阻礙了其功能發揮，如：誰愿拿出一大筆錢為公眾利益打一場官司？并且地方公益組織在本地提起公益訴訟需要承受很大壓力，對當地政府態度的顧慮是其中之一。同時，由于環境民事公益訴訟的專業性、復雜性，高額的律師費已成為環保組織提起公益訴訟的沉重負擔。

接受調研的部分環保公益組織還提出，在現實情況下，公益訴訟獲得的賠償款在扣除合理的費用后，治理、修復環境的費用該怎么處置？由涉訴環保組織取得，由政府相關部門取得，由肇事方治理、修復自行處理？這些問題仍沒有明確答案。

推動公益訴訟改革縱深發展

“鑒定費用高，鑒定難度大，能否組建生態評定專家小組，拿出初步的評審意見，然后根據實際情況再確定是走簡易程序，還是進一步深入鑒定，從而解決鑒定難、鑒定貴的問題。”在調研中，重慶市人大代表楊芙蓉建議。

梳理大家的建議，記者發現，首先是立法層面，建議啟動公益訴訟立法，賦予檢察機關公益訴訟司法強制措施和進一步明確檢察調查權具體方法手段，統一立案標準，解決公益訴訟工作一直沒有統一的立案標準的問題。其次，要完善公益訴訟相關立法，明確檢察機關調查核實的相關保障措施，例如，檢察機關在起訴前要求有關單位提供證據材料，除有正當理由外，應當予以提供，不予配合的，嚴肅問責。

“還要發揮立法對公益訴訟的引領作用。”長壽區人民檢察院的同志表示，目前只有全國人大常委會關于修改民事訴訟法和行政訴訟法的決定、兩高關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋以及英烈保護法的規定，建議關注辦案實踐中的新情況，推動公益訴訟相關立法進一步完善。檢察機關也需要制定公益訴訟相關實施細則，明確辦案流程、辦案措施、訴訟程序、執行措施等。

“建議通過頂層設計，成立非盈利性的重慶市檢察機關技術鑒定中心。”秀山自治縣人民檢察院負責人談到，這樣一來就可以統一負責鑒定市內疑難復雜的環境污染、食藥品安全領域的公益訴訟案件。各分院、基層院分別單獨設立技術鑒定中心，負責鑒定轄區內一般環境污染、食藥品安全領域的公益訴訟案件。經費和人員統一保障。

“應該積極倡導、支持律師參與公益訴訟，使其成為公益訴訟的主體。”一些環保公益組織則建議，應在法律援助制度的基礎上，發展環境保護領域的公益律師，由行業協會、政府、基金會等分擔部分律師費并組織公益律師培訓，促進和完善我國的環境民事公益訴訟事業。

針對線索發現難等問題，大家則建議，搭建與行政機關執法、處罰信息共享平臺，賦予檢察機關查詢權限。有關行政機關要加強與檢察機關的協作配合，共同落實好最高檢與生態環境部等九部委聯合出臺的《關于在檢察公益訴訟中加強協作配合依法打好污染防治攻堅戰的意見》，加強案件線索移送、信息共享等工作，形成保護公益合力。

此外，大家還建議，必須加強檢察機關公益訴訟辦案經費保障，協調財政部門安排全市“檢察公益訴訟專項資金”，滿足辦理公益訴訟案件所需的裝備配置、調查取證、評估鑒定等。

對于如何激勵公益組織健康發展，大家建議，對公益訴訟的賠償款，可設立專項基金存入環境民事公益訴訟基金會或其他類似的第三方基金組織，鼓勵環保組織推進環境民事公益訴訟工作。可以在公益訴訟勝訴后由環保組織的主管機關或者受案法院審查決定，從獲得的賠償金或相關的環保民事公益訴訟基金中拿出部分資金獎勵環保組織。（編輯 方娟 419973134@qq.com）