鄉村治理的變遷及有效治理路徑選擇

馬晶晶

摘 要：家庭農場、專業大戶、農民專業合作社和龍頭企業等適度規模經營群體經濟實力擴增，改變了傳統鄉村的社會結構。分析各經營主體利益和特點發現，目前合作社是鄉村自治最恰當的選擇。構建“村兩委+合作社”治理模式，發揮村兩委供給公共服務產品和保護鄉村環境生態的職能，發揮合作社治理鄉村經濟和引領鄉風文明的功能，可以實現鄉村產業興旺和有效治理。

關鍵詞：鄉村;治理模式;合作社

文章編號：1004-7026（2019）09-0014-02? ? ? ? ?中國圖書分類號：F327? ? ? ? 文獻標志碼：A

1? 鄉村治理的變遷

建國后，我國迫切需要發展工業來改變國家貧窮落后的社會面貌。這一階段，國家對鄉村的戰略定位是為工業發展和城市建設貢獻盡可能多的人力和物質資源。

為此，1953年中共中央提出黨在過渡時期的總路線和總任務，要在10～15年或更多一些時間內，基本完成國家對農業的社會主義改造。1956年底，我國完成了由農民個體所有制到社會主義集體所有制的轉變。1958年，我國全面實現了人民公社化[1]。這種“政社合一”的特征，使鄉村農民的生產、生活高度集體化。這個時期，國家政治完全滲透進鄉村治理，實現了對鄉村的全面控制。

改革開放以后，農村家庭聯產承包責任制的雙層經營體制改革，對鄉村治理模式是一次新的變革。從此，新的治理模式——“鄉政村治”登上歷史舞臺，并在推動鄉村經濟、社會等方面的發展發揮了重要作用。在這種模式下，村兩委成為了基層民主自治的組織載體。《民法總則》第101條規定：“居民委員會、村民委員會具有基層群眾性自治組織法人資格，可以從事為履行職能所需要的民事活動。”

隨著2006年農業稅費徹底取消，村兩委在鄉村治理中的作用逐漸邊緣化。黨的十八大以來，我國加大對適度規模經營和新型經營主體的支持，鄉村崛起了一批適度規模經營主體，如專業大戶、家庭農場、農民合作社、龍頭企業等。新經營主體服務鄉村經濟發展，積極參與鄉村治理，出現了鄉村多元共治的局面。

2? 鄉村治理的現狀及問題

2018年底，我國城鎮化率接近59%，但鄉村依然生活著5億多農民群眾。農民群眾生活在怎樣的治理體系之中，不僅關系到農民生活、鄉村發展，也關系著黨對基層的執政基礎。自農業稅費取消以來，以村兩委為代表的基層組織在提供鄉村公共服務和經濟發展中的表現力不從心，管理范圍漸漸縮小，政治權威屢遭質疑。

在長期城鄉二元體制下，大量鄉村剩余勞動力流向城市，傳統的鄉村社會結構被迫改變。適度規模經營主體崛起，新精英階層涌現。要么因較大的經濟實力，要么因智慧的頭腦，新精英階層在鄉村社會中地位較高。這些新群體有參與鄉村治理的強烈愿望，對傳統鄉村治理模式提出了挑戰。

鄉鎮政府和村兩委等合法治理主體在鄉村社會治理中面臨前所未有的考驗。盡管政府組織依然享有治理鄉村的法定權利，但其權利遭到了新崛起主體的分割和分解。在一些集體經濟弱的鄉村，村兩委治理主權遭到了更大沖擊。

學者們調查發現，適度規模經營群體之所以能夠留守鄉村，除了便于照顧家庭實現其自雇經營的就業方式，其余的是為了謀取村民代表和村組干部等公共職位，以便獲得一定的政治和社會地位[2]。

農民合作社能感召聯結一大批農戶，從合作之初承擔的經濟利益共同體屬性，悄然兼具經濟與治理雙重屬性。農民合作社對社員糾紛處理、村民矛盾等自治范圍的事務多有涉及，影響著鄉村治理格局。

鄉村中的宗族族長、鄉賢群體和部分鄉紳雖在鄉村社會治理中發揮著部分影響，但這種影響大多局限于特定節日、特殊場合和特殊事件上，其治理作用長效性不穩定。以農業經營能手、退休干部、返鄉創業人士等為代表的新精英階層，幫助農民獲取更多經濟利益，團結農民增加鄉村社會公共利益，在鄉村社會中信望較高，特別是在民主選舉、重大事情決策、調節鄉村成員矛盾等方面發揮著不可替代的作用。

基于此，現階段鄉村社會權利平衡體系出現了嚴重失衡，影響了鄉村治理效果，已成為制約鄉村社會全面進步的主要因素。一方面，鄉鎮政府是國家治理鄉村社會的權力中心，其權力不斷擴張、泛化和異化，難以得到上級政府的有效控制。另一方面，村民自治組織作為社會自主性權力的象征，其自主性權力受到鄉鎮公權力擠壓并出現“公民社會”發育不充分而呈萎縮和弱化的趨勢。

有學者指出，我國“鄉政村治”陷入困境的根本原因，不僅僅在于壓力性運行體制，也不僅僅在于不合理的財政體制，而在于政治體制和行政體制，即鄉村社會的治理結構[3]。

與農民在小塊土地上生產經營的分散性相對應的是其利益表達的分散性，因而傳統農業生產難以形成有組織性的力量去維護自身權益。改革后，國家強制性行政力量在鄉村社會成式微趨勢。然而由于建立在市場經濟基礎上的“公民社會”發育不充分，我國村級組織系統和能力不完整，一些宗族勢力、黑色或灰色組織，甚至邪教組織在一些農村地區活躍起來，嚴重危害了農村社會穩定和農村經濟發展，侵害了農民正當權益。

3? 鄉村有效治理的路徑

基于多元主體參與鄉村治理的現實情況，新時代鄉村治理過程應遵從國家公權力與社會自主性權利相互銜接、增強互動的原則，通過“村兩委+”模式，服務于新時代鄉村治理、鄉村產業發展、生態振興、文化振興等方面。

3.1? 合作社更適合“村兩委+”鄉村治理模式

當下我國家庭農場模式以家庭自主經營為主，雇工經營規模不大，家庭農場和專業大戶只代表小部分人的利益。龍頭企業又常常出現工商資本入侵農業，侵占農民利益的現象。而合作社是眾多農戶自愿聯合組成的利益聯合體，建設之初就確定了以農戶利益為根本的原則。

此外，合作社組織機構完善，組織者發起者大多是現任農村干部、回鄉創業者、退休教職工、鄉村能人賢人等，有很好的群眾基礎。基于此，“村兩委+合作社”治理模式應成為鄉村治理的主要模式，以充分發揮村兩委的法治功能和合作社的自治能力。

3.2? 提高社會化服務能力，強化治理效果

農民專業合作社要更好地發揮其服務農戶的職能，才能真正為農民謀利益，取得農民更多信任。社會化服務是合作社聯系農戶、服務群眾最好的途徑，也是農戶經營農業最大的服務需求。合作社要在鄉村治理中有所作為，必須強化其提供社會化服務的功能，解決農民生產困境，解放更多勞動力，幫助農民實現增效增收。

3.3? 明確主體治理職責

就“村兩委+合作社”治理模式而言，村兩委具有治理鄉村的法定權利，是直接與上級政府溝通協調的主體。一方面，要充分發揮村兩委供給鄉村公共產品和服務的功能;另一方面，村兩委要加大和農民專業合作社的合作，給予農民合作社更多治理空間和支持。

農民專業合作社要緊密聯系農戶，要認清當前及今后很長一段時間小農戶是我國農業經營主體的現實，在發展鄉村經濟過程中保護好小農戶的根本利益，在鄉村治理中發揮好中介作用。此外，合作社還要發揮好新社會精英階層在鄉村的感召力和帶動力。

參考文獻：

[1]孔祥智.改革開放以來國家與農民關系的變化：基于權益視角[J].中國人民大學學報，2018，32（3）：16-25.

[2]賀雪峰，印子.“小農經濟”與農業現代化的路徑選擇——兼評農業現代化激進主義[J].政治經濟學評論，2015（2）：45-65.

[3]閆芳.中國農村合作經濟組織的演進邏輯研究[D].上海：上海交通大學，2013.