公立高校債務形成與化解的多元博弈

張紫薇 牛風蕊

[摘 要]由于公立高校負債的可轉移性，公立高校債務問題在形成與化解過程中實質為公立高校、銀行和政府三方的博弈。教育財政投入不足是我國公立高校負債的根本原因，金融體制改革為公立高校負債提供了機遇，公立高校的急劇擴招合并直接導致了公立高校的巨額負債的形成。公立高校自身注意開源節流，銀行強化審查貸款對象和項目，政府應充分發揮指揮棒作用，才有利于緩解公立高校債務危機。

[關鍵詞]公立高校;債務;博弈

[中圖分類號] G647 [文獻標識碼] A [文章編號]1005-5843（2019）07-0040-04

[DOI]10.13980/j.cnki.xdjykx.2019.07.008

一、問題的提出

自吉林大學自爆巨額債務后，關于公立高校債務問題一度成為研究者關注的焦點。2006年，鄔大光教授及其課題組調查表明，我國公立高校貸款規模高達2000～2500億元。據中國之聲《新聞縱橫》報道，到2010年底，全國1164所地方所屬普通公立高校負債2634.98億元，2010年之前，很多公立高校陷入了還貸還息雙重困境之中。隨著國家財政性教育經費支出達GDP4%政策的實施與落實，我國公立高校的教育經費投入水平普遍提高，2012年之后公立高校債務問題得到有效緩解。但近幾年，部分公立高校債務規模再度反彈。2017年，廣東省為化解部分省屬公立高校債務負擔，由省財政專項撥款3.4億元緩解公立高校基建債務。2018年，《關于云南省政府性債務管理情況的調研報告》顯示，云南省政府債務風險日益凸顯，部分省級公立高校存在債務和財務的雙重困境。可見，公立高校債務問題依然不容忽視，對公立高校債務風險要做到防微杜漸。

二、公立高校債務產生的原因

公立高校是指“以國家政府或地方政府資助創立維持的大學，以區別民間資本為主的私立大學”。從表面看，公立高校負債問題涉及公立高校和銀行兩個主體，負債主要通過公立高校向銀行信貸借款造成。高等教育是一種準公共產品，公立高校的產權是非獨立的，因此公立高校債務在實際中表現出可轉移特性，即一旦公立高校發生債務危機達到十分嚴峻的局面，政府往往加大專項投資以緩解危機，而不是公立高校自身籌措資金化解危機。從這個意義上看，公立高校負債問題實際是公立高校、銀行和政府三方的博弈。

（一）公立高校層面

首先，公立高校不正確的貸款觀念是公立高校負債的主要誘因。在“銀行是國家的，貸款是銀行的，銀行貸款不用白不用，用了也白用，白用誰不用”的觀念指引下，很多公立高校為了自身發展而采取“財政撥款保工資福利，學費收入保日常運轉，銀行貸款保基本建設”的措施。以致當吉林大學曝出財務危機時，很多公立大學校長并沒有反思本校財務預算與管理問題，而是對沒有最大額度從銀行貸款后悔不已。其次，公立高校的急劇擴招合并是公立高校負債的直接原因。對比其他國家高等教育大眾化歷程，美國從1930年的毛入學率7.2%到1955年的17.7%，經歷了26年的時間;英國從1962年的毛入學率4%到1980年的19.1%，耗時19年;日本從1960年的毛入學率12.9%到1975年的24.69%，用了16年的時間;我國從1998年的毛入學率9.8%到2002年的15%，只用了短短5年的時間就完成了高等教育大眾化的過程，到2010年，我國的高等教育毛入學率為26.5%，在世界上已經名列前茅。擴招后公立高校的師資、教學樓、學生宿舍等基礎設施有限，公立高校開始興建新校區并大力引進教師等，隨著公立高校人數的急劇擴大，公立高校之間掀起合并風，以確保自己的招生規模。2000年，廊坊東方大學城拉開序幕，全國各地開始興建大學城，至今在全國規劃建設的大學城達50多座，涉及21個省市，有調查顯示，與1998年相比，我國普通公立高校校園面積增加了2.6倍，教學用房面積增加了3.7倍，教學儀器設備總值增加6.4倍……公立高校的興建離不開巨額的經費作為支撐，由于國家財政性教育經費投入遠小于公立高校基礎建設的經費需求，于是各公立高校紛紛開始向銀行貸款，以促發展。

（二）政府層面

首先，公立高校擴招政策、財政政策以及評估政策直接為公立高校負債的形成提供了政策依據。政府在公立高校負債發展中起到宏觀調控作用，高等教育政策也成為公立高校負債的指揮棒。一是擴招政策為公立高校負債產生提供了政策支持。拉動內需，促進經濟發展是擴招政策出臺的經濟背景。1999年，《經濟學消息報》頭版頭條刊登了由時任亞洲開發銀行經濟學家的湯敏博士和亞洲管理學院左小蕾教授撰寫的文章《教育啟動消費呼之欲出》，湯敏博士也因提出“擴大高等教育規模”而被稱為“高等教育擴招之父”。當“擴大教育規模刺激經濟增長”在輿論聲中成為主導時，雖有學者對此方案發表了不同意見，如北京大學高等教育研究所以魏新為代表的團隊通過嚴肅的學術研究提出了確鑿的質疑公立高校擴招的證據，在這場爭論中產生了重要的影響，并逐漸成為反對派的代表。而在實際政策制定過程中，考慮到拉動內需的緊迫性，國務院并沒有充分考慮教育界學者的意見，便在短時間內以湯敏博士等設計的方案為藍本，將高校擴招作為解決經濟困境的一項政策出臺并予以實施。二是財政政策為公立高校負債提供了保障。1999年李嵐清指出“要從各地實際出發，積極運用財政、金融和稅收政策”，非正式地提出了利用金融力量增加教育經費投入的方法。2001年《全國教育事業第十個五年計劃》正式規定了“建立健全符合社會主義市場經濟體制和政府公共財政體制的教育撥款政策和成本分擔機制，適當運用財政、金融、信貸手段發展教育事業，合理利用銀行貸款，繼續爭取世界銀行貸款項目”。2002年《關于進一步解決學生公寓等高等學校后勤服務設施建設資金問題的若干意見》再次明確：“各商業銀行要進一步完善系統內的有關規章制度，加大對學生公寓等高等教育后勤服務設施的信貸支持力度，”至此高等教育財務政策已經明確規定了銀行的責任與義務。三是評估政策與標準為公立高校負債的形成提供了依據。我國現行以招生人數定額撥款體制，財政撥款、學費收入都和學校招生規模、學生人數成正比例關系。另外，現行的本科院校辦學條件評估體系注重生師比、生均圖書、生均占地面積、百名學生配多媒體教室和語言實驗室座位數等生均指標。為了獲取更多的政府撥款，公立高校依據現行評估標準，盲目采取“加地加人”對策：逐漸擴大招生規模，增加建筑面積等。

其次，國家財政性教育經費投入不足是公立高校負債的根本原因。為什么說財政投入不足是公立高校負債的根本原因，我們簡單計算一下。比如2009年，我國GDP總量為335 353億元，乘上4%為13 414億元，這個數目遠遠大于2 500億元和5 000億元，所以如果國家教育性財政投入到位，公立高校負債的問題將得到基本解決。一直以來，國家財政撥款是公立學校經費來源的主要渠道。政府為了拉動內需，促進經濟發展開始了高等教育擴招計劃，但是隨著高等教育招生規模的不斷增加，國家對公立高校的財政性經費投入不但沒有增加，反而有下降趨勢，從2002年的3.32%下降到2005年的2.16%。雖然國家在各種政策文件中指出要積極實現教育經費占GDP4%的承諾，但是卻遲遲沒有兌現。2010年，政府在《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010—2020年） 》中再一次強調“提高國家財政性教育經費支出占國內生產總值比例，2012年達到4%”。 2012年，國家財政性教育經費支出21 994億元，占GDP比例第一次超過4%，但4%僅僅是達到基本標準，4%實現后，我國政府該承擔什么角色一時又成為焦點問題。

（三）銀行層面

金融體制改革為公立高校負債提供了機遇。從上個世紀末開始，銀行逐漸由計劃轉向市場，在激烈的市場競爭中，銀行急需高質量的信貸客戶。由于我國普通公立高校收入的多元化，再加上政府的隱性擔保，造成銀行和公立高校貸款行為的法律關系不明確，所以，普通公立高校尤其是“211”|或者“985”院校成為銀行的優質客戶，結果造成銀行主動貸款，甚至放寬貸款條件，銀行在給公立高校提供商業貸款時不設立擔保或財產抵押，只憑公立高校信譽放貸，基本上形成“貸多少，給多少”的局面。

綜上，在政府、銀行、公立高校互相博弈中，我國公立高校逐步走向債務危機困境。通過公立高校的基本建設和低價轉讓土地，政府利用銀行貸款一方面解決了教育經費投入不足的問題;另一方面由公立高校擴建還拉動了GDP的增長和房地產市場的繁榮。銀行在激烈的市場競爭中找到了優質的貸款對象，減少了自身閑置資金;公立高校在政府的隱性擔保下，通過貸款，緩解了公立高校擴招的壓力，實現了高等教育的跨越式發展。

三、公立高校債務誰買單

公立高校負債已成既定事實，某些公立高校巨額貸款已經嚴重影響到學校正常的運行，關于公立高校債務到底由誰買單的問題，一直以來成為爭論的焦點。公立高校代表天津師范大學校長高玉葆抱怨公立高校財政投入一直是“發改委不點頭，財政部不給錢”，而政府對公立高校負債也有說辭。政協委員徐世杰指出，部分公立高校為了建設宏偉的校門等投資上千萬，公立高校自身形象都破壞了，“這樣的公立高校，國家怎么會再給你投錢”？“所以啊，一些公立高校成了害群之馬，你們學校內部、校長也應該反思”。因此，對公立高校債務問題，公立高校和政府各持一面。綜觀現在對于公立高校債務誰買單的問題，主要有兩種觀點：政府買單論和公立高校買單論。政府買單論的支持者認為公立高校教育產權不清晰，產權實歸政府，公立高校負債的重要原由是我國財政性教育經費投入不足，另外公立高校債務多為優良資產，可以在日后的人才培養中持續發揮作用，政府應為自己的監督失誤承擔責任，所以公立高校債務本質應為政府債務。公立高校買單論的支持者認為，目前公立高校法人地位逐漸清晰，作為獨立辦學主體，如果政府統一買單，則不利于公立高校自主辦學，是對大學自治和學術獨立理念的背離。

為了有效化解公立高校債務問題，政府買單論和公立高校買單論也不是完全對立的，研究者從政府、公立高校兩個角度出發，提出了很多可操作化的措施。如持政府買單論者，又有政府全額買單論者、政府分類買單論者、政府買單同時定向補貼論者等。政府全額買單論要求政府對公立高校負債全額買單，它需要當地財政有較強支付能力，是比較極端的政府買單操作方式，很容易導致教育不公平現象;政府分類買單論主要是指政府對公立高校貸款的基礎設施建設項目部分買單，而對經營性與收益性項目貸款不予免單的操作模式，這種模式兼顧了公立高校償還非收益性項目建設教育經費的困難性及非收益項目的公益性質，易于操作;政府買單同時定向補貼論的操作方式是指財政為公立高校基本建設銀行債務買單的同時加大對非貸款擴張公立高校的定向補貼，以同時兼顧教育公平性的訴求，但這種模式會給政府財政壓力造成很大負擔，因此不易實施落實[1]。而公立高校買單論下，主要有公立高校全額承擔和公立高校為主、政府定向補貼兩種模式。第一種公立高校全額承擔模式是指公立高校債務自己籌措資金來化解債務，這種模式更為市場化，是相對極端的公立高校買單操作方式，并不符合我國公立高校的財政運行機制;第二種公立高校為主、政府定向補貼的操作方式是指雖然公立高校作為債務化解的主體，對還款資金來源、還款方式、債務重組談判等自主決策，但國家通過財政貼息、專項補助等方式提高對公立高校的經費投入和補助，以逐漸增強公立高校還款能力，這種模式一方面政府財政壓力較小;另一方面政府也不干涉公立高校自主辦學權，因此，是一種較具可行性的化解公立高校債務危機操作方式[2]。

四、公立高校債務如何化解

（一）美國公立高校債務的解決路徑

公立高校債務問題是一個世界性的問題，諸如美國等公立高校也曾經歷公立高校債務危機，各國政府和公立高校已有相應的較為成熟的管理和防范措施。美國公立高校債務主要有“政府貸款—商業貸款 —學校發債 ”三個階段。在政府貸款時期，貸款主體是聯邦政府，貸款期限在50年以上，且貸款利率約為3%，遠遠低于商業貸款利率[3]。商業貸款時期，商業性貸款機構或地方政府和州政府成為貸款主體，公立高校可以直接從商業銀行部門進行貸款，政府主要扮演擔保角色。90 年代初，美國各大公立高校通過發行債券進行融資，政府在公立高校貸款過程中干預力度進一步削弱。目前美國公立高校化解債務的具體途徑主要有：多渠道的資金來源、擴大招收外國留學生、利用科研專利籌措辦學經費、制度化和規范化募捐等。美國近年來越來越看好留學生市場，招收留學生成為其緩解公立高校經費緊缺的一個重要舉措。據聯邦商務部的統計數據，在2011財政年度里，美國高校的留學生學費收入就有143億美元，這還不包括留學生為高校帶來的其他收益。

（二）我國公立高校負債化解途徑

對比美國政府及其公立高校對債務問題的處理方式，國內對公立高校債務化解的措施可謂是八仙過海，各顯神通。政府、公立高校、銀行主要采取以下途徑化解公立高校巨額債務：地方政府或以專項經費的形式等直接給予高校財政補貼，或出臺對應政策，協調高校、銀行等各個利益相關體;高校通過老校區的土地置換等籌措資金償還貸款;以銀團貸款的方式進行債務重組;改變貸款的結構，將短期貸款變成長期貸款，將商業性貸款調整為政策性貸款，等等。尤其是2012年，我國財政性教育投入已達到4%的標準，這些措施或多或少都在一定程度上緩解了公立高校債務壓力，但徹底化解公立高校債務風險有賴于整個制度環境的改善，必須持續加大政府的財政投入力度，盡快解決教育債務，以滿足高等教育的發展需求。后4%時代，公立高校負債問題依然存在，政府、銀行和公立高校在化解債務危機時分別承擔什么角色，有待進一步解決。

在政府層面上：政府可以考慮返還公立高校建筑稅費，償還貸款利息及部分本金來緩解公立高校的貸款壓力;政府應該發揮監管作用，加強公立高校貸款評估管理，規范公立高校貸款行為;政府還需積極發揮宏觀調控作用，加強對銀行放貸的監管力度，禁止銀行對公立高校的隨意放貸。

在公立高校層面上：隨著高等學校辦學自主權的不斷擴大，公立高校自身也要注意開源節流。可以通過發展校辦企業，加強產學研聯合，推進科技成果轉化，化解自身債務危機，還要積極拓展自身的融資渠道。如發行債券、校友捐贈、吸引外國留學生等。此外，公立高校還要加強自身管理能力，加強學校財務預算與管理。對資產購置、使用、報廢等應建立相應的規章制度，做到設備購置前有預案，購置時有嚴格的報批和審核制度，使用過程中安排專業人員管理，提高設備使用效率。

在銀行層面上：銀行應當樹立風險與效益意識，一定要摒棄公立高校不會倒閉，終有政府來買單的錯誤觀念，應該嚴格遵守貸款項目和貸款規模等方面的審查制度，加強對公立高校貸款的審查。在公立高校提出貸款申請時，銀行首先需要對公立高校的貸款項目進行可行性分析，然后正確評估公立高校的財務狀況及還款能力，還要考慮到公立高校的現實狀況，分析公立高校未來發展趨勢，最后銀行需要嚴格控制貸款數額，“防范公立高校不能到期還本付息，給銀行帶來風險和損失，保證銀行的利潤收入”[4]。銀行需要優化調整對公立高校授信的評估方式，加強對公立高校自身和貸款項目的審核，并收集儲備公立高校貸款業務的評價紀錄。銀行也可借鑒美國高校經驗，引入第三方審計，以彌補銀行內部審計的某些不足[5]。

參考文獻：

[1][2]余杰，劉躍.中國高校債務化解理論與實踐述評[J].黑龍江高教研究，2009（09）：61-63.

[3]張萬朋.美國高校債務問題的控制與防范[J].教育發展研究，2009（07）：47-51.

[4]蔡秀花.當前公立高校債務風險的化解策略[D].山東師范大學，2010.

[5]謝炳生.關于我國高校債務信息披露的思考——來自歐美高校的借鑒[J].吉林廣播電視大學學報，2018（03）：83-85.

（責任編輯：王世君）

Abstract： Due to the transferability of public university debt， the debt problem of public universities is essentially a game between public universities， banks and the government in the process of formation and resolution. Insufficient investment in education is the root cause of the debt of public universities in China. The reform of financial system provides an opportunity for the debt of public universities. The rapid expansion of public universities directly leads to the formation of huge debts of public universities. Public universities pay attention to open source and expenditure， banks strengthen the examination of loan targets and projects， and the government should give full play to the role of batons to help alleviate the debt crisis of public universities.

Key words： public university; debt; game