基層協商民主實踐公開性的評估框架研究

徐蘭蘭

（汕頭大學法學院，廣東汕頭 515063）

一、引言

被統稱為微型公眾（mini-publics）的公民陪審團、協商民意測驗、共識會議、公民大會等各類協商性論壇，曾被譽為是“協商民主制度化最為先進的方法”。[1]14過往大量西方理論和經驗研究聚焦于微型公眾的制度設計和實證檢驗，尤其關注如何促進參與者的協商和達成認知上的更佳結果。[2]近年來，越來越多的協商民主論者意識到微型公眾存在著局限性：各種形式的協商論壇只適用于由少數人組成的群體和明確界定范圍的議題；這類協商缺少選舉意義上的代表性；被“精心設計”的協商容易給人不民主的感覺，而且無法擺脫黨派政治、階層偏見和人為操縱的影響等。[3]越來越多的學者開始質疑微型公眾的合法性問題，尤其是在某些未經選舉的協商論壇獲得影響公共決策的特權地位時。[4]

中國的城鄉基層社區是微型公眾在地化的最主要實踐領域。除了被稱為“中國式公民會議”的民主懇談會之外，還包括參與式預算、民情溝通日、鄉賢參事會、市民論壇、城市社區“三會”制度等多種形式。不同于西方的微型公眾，中國基層協商民主實踐的突出特點是黨政機關居于主導地位。中國基層協商實踐的主要功能和作用在于：收集民意化解矛盾，或為決策提供參考咨詢，或直接產生決策結果，以提升基層政府的治理能力和決策合法性。然而，各地基層協商民主實踐中存在的諸如社區居民主動參與不足、協商流于形式主義、扭曲協商程序、操縱議程設置等問題[5]6，7，不僅導致部分公眾質疑基層協商民主的真實性，也在一定程度上削弱了由協商結果轉化而成的基層公共決策的合法性基礎。

國內一些協商民主研究者指出，中國基層協商民主的突出問題之一在于“追求協商結果重于協商的民主程序”[6]206。為糾正這種偏差，一些國內學者致力于引入或開發具有實用性、易操作和可復制性的協商民主實踐程序和技術方法，例如袁方成教授的“開放空間會議”技術和韓福國教授的“復式協商民主”決策程序等，藉以激發公眾的民主參與意識，促成平等和自由的協商參與機會，為公共決策提供有效整合民意訴求的機制和對話平臺。 理想的協商程序確實有助于實現公平的民主成果。 然而，重視協商民主程序建設的國內學者更多關注的是程序設計對參與者的協商質量、政治態度和行為的影響，以及協商結果向政府現實決策的轉化度，卻相對忽略了一個重要環節：如何將協商過程和協商結果更為真實有效地傳達給未參與的“局外人”？

近年來，隨著協商民主理論的系統轉向，微型公眾的外部溝通問題被突顯出來。協商民主系統方法將微型公眾僅視為相互區分又相互依賴的各部分構成的協商系統的組成部分之一。協商系統論者不再執著于設計完美的協商程序去化解人們對微型公眾的合法性質疑，因為他（她）們認識到“任何單一的制度都無法一次性滿足協商民主的所有需求”[7]25。在協商系統論者看來，既然各種協商性論壇都只能容納少數人直接參與，微型公眾的合法性在很大程度上將依賴于它們如何與協商系統中的其他主體展開溝通。[8]201將這一論斷置于中國基層協商民主實踐的具體情境下，我國基層協商民主實踐的合法性將主要取決于協商能否有意義地聯系起地方黨政機關的決策領導和未直接參與協商的廣大基層群眾。鑒于當前我國各種基層協商民主實踐的組織倡導者甚少關注如何更為有效的對外溝通，本文將嘗試給出一些基本的評估標準，來闡明基層協商民主實踐應如何公開協商活動的過程和傳達協商參與者的觀點。筆者認為，對基層協商民主實踐公開性的評估框架的構建，將有助于地方政府決策者和基層群眾更好地衡量協商活動的質量，從而合理權衡可在多大程度上信任和接受協商的結果。

二、基層協商民主實踐公開性的評估框架構建

本文意在構建一組可以用于評估我國基層協商民主實踐公開性的可操作性指標。這些指標的選定主要是通過對協商質量評估的現有文獻的梳理，找出其中最廣為接受的共識標準，并將其提煉為能夠用于評估協商公開性的指標化概念。

最廣為人知的公共協商討論質量的評估編碼方案是斯坦納（Steiner J.）等人開發的“商談質量指標”（the Discourse Quality Index）（以下簡稱“DQI”）。DQI 的設計者們將協商質量的評估總結為七個編碼要素：參與、證成水平、證成內容、尊重（團體、需求、抗辯）、建設性政治。[9]56-61DQI 在協商民主的經驗研究中得到了廣泛的應用，證明了這一基于哈貝馬斯（Habermas J.）商談倫理的協商質量測量工具的成功之處，因此本文將以DQI 作為基層協商公開性評估指標設定的重要參考。不過需要注意的是，DQI 的研發最初是針對議會商談的質量評估，其分析單位為單個講演，而基層協商民主實踐公開性評估針對的是公民為參與主體的協商過程和協商內容，因此在借鑒DQI 時須考慮分析對象和分析內容的區別，進行相應的調整。

迄今為止，對微型公眾的協商質量的最完整評估標準是由庫拉托（Curato N.）和博克（B?ker M.）基于協商系統視角提出的。他們將微型公眾的協商質量分為內部和外部兩種?！皟炔繀f商質量”指的是微型公眾的直接參與者達成的協商程度，可通過協商的代表性、協商對話質量、薈萃共識的實現、參與者公民道德的強化等一系列過往常用標準加以評估?！巴獠繀f商質量”是由庫拉托和博克提出的全新概念，指向的是在協商系統中微型公眾可履行的三項“功能性要求”：協商形成、合法性尋求和能力建設?！皡f商形成”考察的是微型公眾將相關商談提煉綜合并傳遞給更廣大公眾而促進公眾協商的程度；“合法性尋求”是指微型公眾有責任說服公眾其結論是有效的，其建議是值得探索的，只有經得起外部非參與者的審查和爭論的協商結果才具有合法性?！澳芰ㄔO”是指微型公眾能夠促進宏觀政治體系“主持包容和真實協商”的能力建設，以及培育廣大未直接參與者的協商能力。[3]176-178

上述兩種協商質量評估標準中有些存在重疊性，比如“內部協商質量”包含了DQI 的要素，“協商形成”和“能力建設”都涉及到提升更廣大公眾的協商經驗和能力。同時，有些質量評估標準又是相互依賴的，比如“外部協商質量”中的“合法性尋求”和“能力建設”，其實現前提都是微型公眾的“協商形成”功能確實得到落實； 微型公眾的“合法性尋求”和“能力建設”還取決于該協商形式的“內部協商質量”能否使之當得起整個系統中的協商典范角色。盡管如此，本文并無意過度聚焦于內部協商質量的評估。已有的經驗研究表明，如果協商論壇的組織者忽略了對外宣傳溝通，即使是高質量的內部協商，也有可能產生糟糕的外部影響；反之，假如微型公眾的積極對外溝通引發了更廣泛的公眾爭論，后者的討論結果彌補了內部協商在證成水平和證成內容上的缺陷，那么即使是低質量的內部協商也可能帶來建設性的外部影響。[3]180-183有鑒于此，本文將基層協商民主實踐公開性的評估重點放在了對外溝通的質量上。具體來說，主要觀察三個方面：一是協商內容的報告，二是協商過程的透明，三是對外傳遞的保真。公開性評估框架的具體指標構成如表1所示。

表1 基層協商民主實踐公開性的評估框架

三、協商內容的報告

協商民主基礎上所做出的決策與傳統閉門決策的區別，不僅在于前者有民主化的參與過程，更在于其對協商結果的向外公布?；鶎訁f商民主實踐活動對外公布的協商結果，不是僅僅停留在協商結論的簡單告知，其公布內容還包括結論的支撐理由和論據，與結論不同的其他意見，以及這些因素之間的連貫性。

（一）結論

理想的民主協商追求基于公共理性的協商一致，但對于什么才算是協商一致存在不同看法。在現實的協商民主實踐中，有的要求集體決議必須得到協商直接參與者的全體同意，有的則是協商團體內多數派意見和少數派意見之間的妥協共識，還有的是通過協商后的個人投票或輪詢產生多數派決定。為最大限度地包容多樣性的協商民主實踐形式，筆者認為，在操作層面上，只要公開發布的陳述能夠達到多數參與者贊同的最低門檻，就可以被視為具有泛義一致性的協商結論。結論通常應該包括協商者對目標、策略、實施和未來程序步驟的意見。簡單來講，就是至少是多數協商者認為應該或者必須去做的，或者他（她）們想要或力爭的東西。[8]216

按照約束力的差別，協商結論通?？梢苑譃橛晒俜奖硶摹皼Q議”和僅作為政府決策參考的“建議”。有些獲得政府授權的基層協商民主實踐，其協商結果可被直接轉化為政府決策。例如云南鹽津縣“群眾參與預算”民主議事會的參與群眾對項目協商的現場投票結果，會成為鎮財政所安排項目資金的依據。 還有一些基層組織協商，其召集目的主要是為了傾聽民情和建議。 比如最初在浙江溫嶺松門鎮等地開展的對話型民主懇談會，由群眾當面提問題，干部現場解答或承諾限期處理解決。這里就產生了一個問題：一些民意征集性質的基層協商民主實踐，例如市民（村民）論壇，往往沒有明確的議程和規制，參與者發言也比較自由，要如何將分散的群眾意見梳理成科學的結論？[6]144本文主張，即使某個基層協商民主實踐沒有產生具體協議或政策建議，只要記錄下來的各種參與者溝通意見能夠被整合為某些共識（比如對某個問題的確認）、目標（比如尋求共同的立場）、未來的程序步驟（比如組織的進一步討論）等，并且整合結果反饋給參與者時能夠獲得其中多數人的贊同，這些就可以被看作是協商的結論。

（二）理由和論據

協商內容的對外報告不能缺少支撐結論的理由。民主協商最重要特征之一是“要求說明理由”[10]3。對結論的理由說明，不僅有助于培養協商參與者的相互尊重、容忍和信任，鼓勵公民對廣為接受的價值和偏好進行批判性反思；更有助于公共決策者了解深思熟慮后的公眾意見，同時促使協商參與者肩負起對外部公眾的責任。

根據曼斯布里奇（Mansbridge J.）的定義，操作意義上的理由可以被看作是對協商結論為何是合意的解釋。[11]175，176這些解釋不僅限于理性論證，還可以包括情感推理。具體來講，理由可以是對支持結論的事件、條件、價值、需要、情感的說明或概述。例如，2015年上海市浦東新區浦興路街道協商民意測驗項目決策的小組討論，在說明某小區應有老年活動室時，理由是“老人們……現在沒有地方，只能在弄口”（事件），“老年人……非?？释值澜o他們安排一個老年人修養生息活動的地方”（需要）；項目應該得到支持，因為“項目團隊好，有居委干部，志愿者”（條件）；要成立老年人讀書會，因為可以“提高精神文化生活水平”（價值）；“感覺沒有被社會拋棄”（情感）。[6]100，101

證據是一種特殊形式的理由，是由“道德推理常借以實現實踐目標的經驗或準經驗主張”[12]56所構成的。 在協商內容的報告中，證據通常表現為由數據、故事、研究發現或類比/對比等經驗支持的主張。例如，2010年溫嶺水利部門預算民主懇談會提到須增加全市山塘除險加固補助的投入，因為“今年減少到50 萬元，全市平均每個山塘不到1 萬元，解決不了實際問題”（數據）；要加強對現有水庫的挖掘改造，因為“太湖水庫去年……放水量相當于兩個梅溪水庫的庫容。既然我們舍得花3 億元預算新建一座梅溪水庫，那么相比之下更應該舍得加大對太湖水庫改造的投入”（類比/對比）。[13]23-25又比如，在前述上海浦興路街道的項目決策討論中，一位阿姨動情講述了自己送親戚急救的真實故事，來表達自己對某個申報項目的贊同（故事）。[6]173

（三）異議

DQI 將對異議的尊重程度作為商談質量的測量指標之一，這一點同樣適用于協商公開性的評估。在協商內容的報告中，異議指的是明確提出的反對結論或支撐異議的理由和論據。 例如，在2013年溫嶺市社會福利中心項目初審聽證會后提交給市政府的反饋報告中，并不只是整理匯總了多數聽證人的共同意見，也同時坦誠提及少數聽證人的異議聲音。在這個案例中，盡管協商結論是該項目非常必要應該盡快建設，但同時也存在兩種明顯不同意見：一是認為項目可行性有待進一步論證，理由是“有聽證人認為，全市部分養老機構和村級老年公寓入住率不高”；二是部分聽證人反對現有的項目選址，因為“距離城南鎮較遠的老百姓不會送老年人到城南鎮養老……也有聽證人明確提出，城西街道城鄉結合部或箬棋鎮晉岙村……等地的選擇較合適”。[14]此外，還有一些基層協商是通過問卷民意測驗或協商后的當場投票產生結果，在這種量化的協商結果中，由少數參與者所支持的政策選項也可以算作不同于結論的異議，在協商結果的公布時也同樣不應受到忽略。

（四）連貫性

高質量的協商內容報告不僅應該包含結論、理由和論據、不同意見，還應該清楚表明它們之間的聯系性。DQI 對連貫性的評估標準是看每個結論是否伴隨至少一個合理理由，更精確的評估還得看支撐結論的是理由、證據抑或是不同意見的對比等?？柌ňS茲（Karpowitz CF.）等進一步提出，可以借助內容分析法對協商報告中的結論與論證要素之間的相關性進行簡易判斷，標準是衡量論證要素與結論是否始終在“近端”（在報告的同一區段）和“邏輯”（存在明確直接的關聯）上相聯系。[8]229

四、協商過程的透明

基層協商民主實踐的公共性還有賴于協商過程的透明，以便政府決策領導者和外部公眾搞清楚，協商過程是如何影響到參與者的議題討論以及他（她）們對自己應該做什么的看法。協商過程的透明性要求告知局外人以下這些信息：誰負責贊助和組織協商活動？是如何選取協商參與者并使他（她）們關注某項共同議程來達成結論？協商的預期影響是什么？目標受眾是哪些？等等。從促進協商的內部質量來看，協商過程的透明有助于協商的代表性、包容性和平等自由，減少協商被操縱的機率；還會促使協商的參與者超越其個人利益，促成兼顧其他未參與局外人立場的公共理性。從提升協商的外部質量來看，協商過程的透明意味著外部公眾能夠有更充分的信息資源去判斷協商結論和認可協商的合法性，并有可能引發更大范圍內的公眾協商。

（一）控制

對協商過程控制的公開，要求揭示協商的召集者、資助者、合作者及其分工，以及這些機構或組織對協商議題的預設立場?？ǖ氯R克（Kadlec A.）和弗里德曼（Friedman W.）指出，在協商活動中的“適當控制是適當設計的前提”[15]。對協商過程的控制會影響到哪些人能夠參與進來，哪些問題能夠被開放討論，以及什么樣的解決方案有被考慮的可能性。為緩解外界對于協商過程控制產生的民主和合法性的質疑，有些西方國家的公民論壇采取的對策是：政府僅擔當直接資助者，委托獨立實體（如NGO 或學術機構）擔任具體組織者，由各方利益代表組成的咨詢委員會負責監督審核協商的議程、簡介材料和協商者、作證專家的構成，來確保協商過程對所有觀點和參與者的開放性。[8]231在中國，絕大多數基層協商民主實踐活動的召集者和資助者是基層黨政機構，或者是更低層級的村（居）委會等行政特征較明顯的社會自治組織。當然，也有一些協商活動是由基層民眾自發形成，或者是政府倡導建立的體制外社會團體組織召集，后者更多時候還是輔助或配合政府行動。陳家剛指出，完全由黨政機關主導的協商活動，其參與者的平等自由和協商的真實性相對較易受到懷疑。[5]6如何在堅持黨組織主導的前提下，實現官方不直接控制協商議程，消解民眾對協商缺乏民主的疑慮？針對這一問題，浙江臨海市的基層協商民主議事制度建設展開了積極探索，比如其鎮一級的基層民主協商議事會要求由轄區部分黨和人大代表、政協委員、各團體組織和社會各階層各界別代表人士等組成，保持議事會委員中黨外人士不少于50%的比例；堅持民主提事、民主議事、民主理事和民主監事四項機制；保障形成決策的動力來自社區基層等。[16]無論基層協商民主實踐的組織者是黨政機構、社會組織抑或其他實體，對公開性的最好安排都是應該清楚說明協商活動的實際控制者及其預設立場，以便局外人自行判斷協商的開放程度。

（二）設計

協商過程的透明還要求對招募或選取參與者的標準作出解釋。 我國各地基層協商民主實踐的參與者選取方式較為多元，有簡單隨機抽樣、自愿參與、各領域名額分配、復式多群隨機抽樣等多種方式；其目的也各有不同，有的重在保障各類群體的平等參與機會，有的意在吸收更有參與積極性的個體或社會組織，有的則是考慮到基層治理的現實情況，需要某些特定群體（例如社區干部、技術專家、人大代表、行業精英等）參與到協商中去。筆者認為，對基層協商公開性的評估，可以不涉及討論哪種具體抽樣方法更具規范意義上的包容性或代表性，重點是看協商的組織者是否明確解釋了參與者的選取標準及其理由。局外人可在此基礎上自行判斷協商參與者構成的合理性和正當性程度。

公開性還要求明確告知協商議程的具體設計。提供給協商參與者的初始問題、任務、簡介材料、議題或公布觀點，不僅構成了討論的基礎，還會直接影響到參與者的立場、協商質量和協商結果。除此之外，協商議題的命名、架構和排序也會影響參與者的看法和偏好。例如，2010年溫嶺某村就“新民之家”建設項目召開懇談會，當議程首先討論的是要不要用閑置集體土地為外來務工人員建設“新民之家”項目時，即刻引發了村民代表對為何要優先考慮外地人而非本地人居住需要的爭論。如果議程調整為討論如何有效盤活本村閑置土地資產，村民代表則更有可能先從經濟效益角度去看待該項目的建設必要性。[13]138-140

協商長度、主持人角色和決策規則等協商的議事規則也會影響到協商的結果。協商討論的時間長短，會影響到參與者吸收新信息和新觀點的充分性，并進一步影響到參與者對不同立場的權衡和知情決策的達成。主持人是否具備地方性知識、中立性和引導遵守程序規則的能力，往往會影響到現場協商的所有方面。協商的決策規則也很重要。知悉某個具體協商活動的決策是遵循了協商一致、多數決定原則抑或個人投票等規則，有助于局外人有效辨識協商結論的共識強度。 若在某些決策規則下協商結果出現了巨大分歧，就有可能提示政府決策者或外部公眾，需要考慮就相關議題舉行更多的協商。

（三）預期影響

協商過程的透明還要求坦白告知召集協商的理由或目標、協商結論的預期作用（例如是為激起公眾更廣泛的討論還是為了被決策者直接采納），以及目標受眾（例如是特定群體、政府機構還是其他組織）?？柨ㄋ桑–arcasson M.）的實證研究發現，許多微型公眾的資助方往往有著多樣性的、甚至有時相互沖突的預期目標，這使得組織者往往不得不努力去化解這些目標之間的張力，將“以終為始”運用于設計協商活動的各個方面。[17]當出現這種情況時，協商的公開性要求組織者應就己方如何對資助方的目標做出選擇調整，做出明確的解釋。

五、對外傳送的保真

在我國基層協商民主實踐中，有時候即使組織者做到了報告協商內容與協商過程，卻依然無法讓外部公眾信服其協商的真實性，其中一個重要肇因是對外傳送的失真問題。正如韓福國所指出，我國基層協商民主實踐存在著分析者的“主觀判斷偏誤”導致的“意見表達扭曲”。報告分析人在記錄和整理參與者意見時所作出的主觀取舍，會造成信息的失真。尤其是在政府主導的座談會中，報告人往往會盡量按領導的意圖去有意識選取意見，使得最終的報告不能反映很多參與民眾的意見，還會誤導政府的決策，引發民眾的不滿。[6]88

基層協商公開性的評估必須納入對外傳送保真度的指標。卡爾波維茲認為，協商的保真可以通過兩個維度來測量：一是協商者授權，指的是協商參與者知曉用于判斷公開材料是如何包含協商內容的標準（如結論、理由、證據、異議等），以及這些參與者在整體上對這些標準的贊成；二是報告人負責，是指報告人存在對協商參與者確信其授權已經被準確運用到最終公開報告的解釋義務。[8]236

一些學者為了避免協商對外傳送的失真問題，采取了諸如問卷調研等方式進行意見整合。當然，這類方法有助于更科學的量化協商者的意見， 避免碎片化記錄整理中有可能出現的主觀偏誤和人為扭曲。然而，多數表決的結果或者問卷測驗的數據本身不足以為它們自己說話，這時還是需要有報告分析人的存在，去積極的解釋、綜合和處理協商者們表達的各種觀點和立場。前述保真度的評估標準將證明責任置于報告人之手。此外還有一種可選擇的替代方式是由獨立機構對協商參與者進行問卷或訪談調查，直接就協商對外傳送的保真性進行評估研究。只是后者通常要求基層協商的組織倡導方提供更多資金支持，還需存在有資質承接調研的獨立評估機構，這對中國不少地區的基層協商民主實踐來說并非易事。

忽略對外傳送的保真不僅在中國基層協商民主實踐中普遍存在，西方不少微型公眾的操作也同樣缺乏對保真的關注。好在還是有一些協商實踐成功運用了某些方法實現了對外傳送的保真性。 例如，由亨德里克斯（Hendriks C.）提出的適用于較大規模協商活動的“規劃單元”（Planning Cells）方法是這樣操作的：在規劃單元中，多個小組先在分散地點商談政策議題，最終報告將會綜合來自各個小組的觀點，而不是要求個體參與者就結論進行投票或要求每個小組達成共識建議；對最終報告保真度的檢查是通過將初稿交由每個規劃單元提名的公民參與者所組成的委員會，由后者進行傳閱審批；當正式報告完成后，所有參與者將重新聚集在其分散地點將報告提交給決策者和相關協會組織。[18]在這一案例中，公民委員會對報告的審查，以及對所有參與者在報告提交前都會先看過的預期，成為促使報告人必須對提交報告保真性負責的保障機制。上述案例說明，在協商民主實踐中是有可能達成協商者授權和報告人負責的標準，從而實現對外傳送的保真。

六、結論

基層協商民主實踐要向決策者和廣大基層群眾證明其合法性，就必須具備合理的公開性水平。尤其是那些直接為地方政府決策提供參考依據的基層協商民主實踐，更應該達到高水平的公開性。對協商內容的清楚報告應更有利于局外人去理解，而不是僅僅羅列一系列協商結論卻沒有說明與之相關的理由、論據和可能存在的異議。好的公開性還表現在對外釋放協商過程透明度的相關信息，便于局外人判斷該協商民主程序的優劣。為此，本文建議將協商公開性的評估框架作為協商設計的工具去運用。例如，如果在活動規劃的早期階段查閱或咨詢有關公開性的評估框架，會促使基層協商民主實踐的組織者仔細考慮協商的預期影響，規劃出有效方法去收集、記錄和保存參與者的爭論，并且確保對外傳送的信息能夠準確反映參與者的意見和協商經歷；如果將評估框架轉化為協商的公開性“清單”，更可以幫助組織方記錄和管理好一系列復雜的工作，建立對公開性的基準期望，并顯示組織方對其表現的負責態度。

這里需要強調的是，本文所構建的公開性評估框架是由一系列獨立指標組成的，而非單一指數的評估體系。正如湯普森（Thompson D.）所指出的，聚合成一個協商質量的單一指數有可能會模糊不同類型協商的獨特優勢和劣勢。[19]對于協商公開性來說，也是同樣的道理。假如說，某個基層協商民主實踐的報告將參與者提出的各種相互競爭的意見簡單歸結為幾個結論，省略了某些重要的異議，但其協商過程的透明度很高；另一個協商實踐報告列出更為豐富的結論和相反觀點，但卻沒有揭示協商者是如何討論并在不同觀點間做出選擇的過程。這時如果運用各個評估指標對上述兩個基層協商民主實踐進行逐個評分，然后以最后的綜合得分去判斷其中哪一個的公開性水平更高，顯然是不合理的。

一般而言，基層協商民主實踐的公開性越強越好，但也有例外。有些協商民主實踐表明，當討論議題涉及明顯的利益競爭時（比如參與式預算項目決策），協商參與者往往會態度極化。[6]206此外，公開場合的協商有時會導致參與者因為怕丟面子而不愿輕易改變意見，還可能為恐嚇或行賄提供機會。[20]有經驗研究發現，當協商的周邊政治環境高度極化時，秘密狀態能夠促進協商群體內的信任、真誠和同理心，在討論敏感性議題時尤為如此。[11]272-288因此，假如公開狀態有可能導致協商本身無法進行下去時，對公開性做出必要限制是合理的。不過，正如卡爾波維茲指出的，更有合法性的處理方式是由資助或組織協商的政府機構去取得公眾的事先授權，來保護協商的某些方面免受公開曝光。[8]235不過即使獲得這種授權，那些意在影響政府決策的基層協商民主實踐也依然有責任向外部公眾說明其協商過程和結果。因此，本文認同曼斯布里奇的看法，對于那些有公開性限制需求的協商實踐來說，最好的解決對策是“在協商進程的早期階段將保護與公開相混合，但在最后階段要將可行范圍內的公開性最大化”[21]221。

最后，本文討論的公開性評估框架主要針對的是基層協商民主實踐的最終報告。然而，在大多數的現實實踐中，我國基層協商民主實踐的最終報告往往只限于提交給政府決策部門或資助方，外部公眾只能通過簡要公告等形式得知協商結論，而且還不是所有的基層協商民主實踐都能做到公告結果。究竟應該怎樣拓展廣大基層群眾的知情渠道，強化我國基層協商民主實踐的公開性水平？

其一，在保證最終報告對所有協商參與者和未參與者都平等開放的前提下，基層協商民主實踐的組織方可以考慮準備一個供普通群眾咨詢瀏覽的簡要報告版本，其內容可更多聚焦于向群眾解釋協商中出現的主要意見選項及其優劣點，并說明協商結論是如何得出的及其論證依據。其二，基層協商民主實踐的組織者應積極運用各種媒體渠道加強對外溝通。當然，在不少傳統新聞媒體眼中，許多基層協商活動往往看似缺乏新聞“爆點”，即使有幸受到關注的協商活動，大多也逃不過被過度簡化或斷章取義的報道。[22]不過，隨著新媒體時代的到來，廣大非參與群眾可以隨時通過網絡或移動端媒體直接獲取有關基層協商民主實踐的信息。以廣東順德地區先行先試的參與式預算網絡評議模式為例，自2016年以來，順德區依托本地城市網，面向廣大網民開放預算項目問卷評議和建議表達渠道，并經過召開面談會、向社會公開最終預算以及邀請熱心網民參與預算項目“回頭看”活動等一系列環節，有效拓展了當地公眾持續參與公共預算決策的廣度和深度。[23]而作為媒體平臺參與基層民主協商實踐走在全國前列的杭州，從早期的網絡互動平臺“杭網議事廳”，到社區治理協商公共平臺“湖濱晴雨”工作室，乃至后來的電視互動平臺《我們圓桌會》《民情觀察室》等，無一不是擴大了各種“不在場”公眾參與政務監督的渠道，促使一些社會熱點和基層治理問題得到民主協商解決。[24]其三，應該鼓勵更多的協商參與者在對外溝通中扮演積極的角色。當然并非所有的協商參與者都有興趣擔當更多的社會責任，考慮到協商民主的包容性和代表性，也不可能去排斥那些不愿或不能起到更積極作用的參與者。不過，基層協商民主實踐的組織方或資助方還是可以考慮針對那些有自信或意愿擔當“宣傳大使”的參與者，通過提供一些基本培訓，教會他（她）們如何回到所在社區向其他群眾宣傳通報協商的內容和過程。這不僅有利于強化基層協商民主實踐在普通群眾中的公開性，鼓勵更多的公眾加入到討論中，也能幫助組織方聽到更多局外人的反饋意見，進一步改進工作。

總之，基層協商民主實踐的組織者要積極探索所有可能的對外溝通形式，實現對基層群眾、大眾傳媒、資助方和政府決策領導等對象的有效信息傳送，從而全方位提升基層協商民主實踐的公開性和外部影響，為“在地方層面先探索協商民主體系的構建”[25]奠定基礎。