新中國成立70年我國城鄉結構的歷史演變與現實挑戰

劉保中，邱 曄

（1.中國社會科學院社會學研究所，北京 100732；2.北京師范大學首都文化創新與文化傳播工程研究院，北京 100875）

一、引言

社會結構調整是社會轉型的關鍵，而我國社會結構轉型的關鍵則是城鄉二元結構的轉變。城鄉結構差異是發展中國家在工業化進程中普遍存在的現象，通常指的是由于現代工業部門與傳統農業部門兩個經濟部門存在差異，從而導致城鄉二元經濟結構的出現。[1]7-11中國城鄉結構的“二元”特征更加典型，比其他發展中國家表現得更為突出。

中國的“城鄉二元”，不僅是指城鄉二元經濟結構，也是城鄉二元社會結構，同時也體現了城鄉關系的二元性，農村附屬于城市。中國的城鄉二元結構體制導源于新中國成立后我國實行的計劃經濟體制，其核心是城鄉戶籍制度，國家明確將居民區分為農業戶口和非農業戶口兩種不同戶籍，并在此基礎上構建了幾十種相關制度安排，如糧油供應制度、勞動用工制度、社會保障制度等。這種制度設置把城市與農村人為分割，使得非農業戶口附帶了各種特權和福利，形成了城鄉不對等的二元經濟社會結構。因此，中國的城鄉結構二元差異不僅是一種自然空間結構的差異，也是一種產業結構和經濟結構的差異，更是一種國家政策主導下的制度設置的差異。

在現代化和工業化過程中，城鄉結構始終處于動態的變遷發展之中，城市和農村是相互聯系、相互依賴、相互影響的，只是在不同的發展階段二者的地位和作用有所不同。在工業化初期，農業支持工業、為工業提供積累。但是當工業化達到一定程度后，工業需要反哺農業、城市需要支持農村。我國的城鄉二元體制自20 世紀50年代形成以來，城市不斷從農村汲取資源，造成農民負擔加重，農村發展滯后，最終導致了城鄉發展的嚴重失衡。進入新世紀尤其是黨的十六大以來，我國在城鄉發展戰略的認識上有了根本性的改變，逐漸確立了城鄉統籌發展、協調發展、融合發展的基本思路，明確了城鄉關系進入以工促農、以城帶鄉的發展階段。

十九大報告提出了我國新時期的主要矛盾，即“人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾”。 城鄉之間的不平衡仍舊是最大的不平衡之一。 隨著近些年城鄉發展戰略的調整以及國家一系列惠農政策的實施、對農村投入力度的持續加大，農民收入的增長速度從2010年開始已經超過了城市居民收入的增長速度，但是城鄉之間在醫療、養老、教育、就業、衛生、基礎設施等方面仍存在較明顯差距，城鄉二元體制的沉疴痼疾還未從根本上清除。相比于其他社會結構而言，迄今為止，城鄉二元結構的改變仍舊是最為遲緩、最為艱難的。

二、我國城鄉結構的歷史演變

（一）城鄉二元體制的形成和鞏固（1949-1978）

新中國成立以后，我國逐步建立起高度集中的計劃經濟體制。根據當時國家制定的“重工業優先發展”的戰略，國家需要對城鄉社會經濟資源進行統一調配，對農產品實行“統購統銷”政策，以工農產品價格“剪刀差”的方式獲得農業和農民剩余，以支持工業化投資和生產。與此同時，城鄉人口的社會流動逐漸受到嚴格限制。為了限制當時的農村人口涌入城市，1953年國家發布了《關于勸止農民盲目流入城市的指示》，勸止農民進城，并嚴格限制各單位從農村招工，同時設立勸阻站，對進城的農民動員返鄉。從1956年底到1957 底，國務院在嚴格管理城鄉人口流動方面又陸續出臺規定，如《關于防止農村人口盲目外流的指示》《關于防止農村人口盲目外流的補充指示》和《關于制止農村人口盲目外流的指示》，從“勸止”“防止”到“制止”的一系列規定極大程度上遏制了農村人口向城市的流動。

1958年國家公布實施的《中華人民共和國戶口登記條例》，明確將居民分為農業戶口和非農業戶口，兩種不同的戶口代表著不同的“權利身份”，城市戶籍人口可以享受到糧食供應、教育、醫療、就業等國家社會福利，而農村人口則與社會福利絕緣，“城市人”和“農村人”被人為分割為兩個不同的利益群體。城鄉兩種戶籍身份同時是一種“世襲身份”和“終生身份”，農村戶籍人口向城市遷居和工作受到嚴格限制，除了非常少量的升學、參軍和招工等途徑外，農民基本上失去了自由流入城市的機會。廣大農民群體和農村富余勞動力被限制在農村，束縛在土地上。在一系列制度影響下，城鄉之間逐漸形成了相互割裂、相互隔絕的城鄉二元格局。城鄉分割的二元戶籍制度的建立，成為中國正式進入城鄉二元社會的重要標志。

20 世紀50～70年代，城鄉二元體制的建立和鞏固不但加深了當時城鄉二元經濟結構的分化，而且通過一系列的制度安排，阻隔了城鄉流動，造成了城鄉二元社會和城鄉居民權利與發展機會的嚴重分化和不平等。農業發展嚴重滯后于工業，農民生活水平嚴重落后于城鎮居民生活水平。1952-1978年，中國工業總產值增長了15 倍，而農業總產值只增長了1.3 倍[2]。1978年，中國農村居民家庭人均純收入133.6 元，人均生活消費支出116.1 元，恩格爾系數達到67.7%①，農民處于絕對貧困狀態。中國城市化進程在這一時期處于基本停滯的狀態，城市化率在有些年份甚至出現負增長。1978年末，中國城市化率僅有17.9%②。

（二）城鄉二元體制的松動和曲折轉型（1978-1999）

改革開放以來我國進入了“雙重轉型”發展階段，即從傳統農業社會向工業社會、從計劃經濟體制向市場經濟體制的轉型。[3]2在這個現代化和市場化的過程中，我國僵化的城鄉二元體制開始經歷松動和曲折轉型。

第一階段（1978-1984），改革開放之初的農村經濟體制改革松動了城鄉二元結構。 黨的十一屆三中全會之后，我國開始了農村經濟體制改革，實行以包產到戶為主的家庭聯產承包責任制，農村經營管理體制的變動極大地釋放了農村經濟的活力，農民生產的積極性大大提高，農民收入在較短的時間內迅速增加，生產要素開始在城鄉之間流動。改革開放初期，農村居民的收入和消費水平有了較大提高，城鄉二元結構開始松動并朝著有利于農村發展的方向演變。城鎮居民家庭人均可支配收入和農村居民家庭人均純收入的比值從1978年的2.57∶1 下降到1984年的1.84∶1，城鄉居民恩格爾系數從1978年相差10.2 個百分點，逐步縮小到1984年的1.2 個百分點。

第二階段（1985-1992），以城市為重心的改革轉向又重新強化了城鄉二元結構。 城鄉二元結構在經歷了改革開放之初的松動之后， 以城市為重心的改革轉向使得向農村傾斜的短暫利益格局被打破，政策的重心再次轉向了城市利益優先，城鄉二元分化的利益格局也被重新加固。1984年10月，黨的十二屆三中全會通過了《中共中央關于經濟體制改革的決定》，文件指出要將改革的重點由農村轉移到城市。為了保證城市改革的順利推進，財政資金和各種資源配置逐步向城市傾斜，以城市為中心的利益格局的恢復，集中體現在城市收入分配、社會保障制度改革和國家財稅制度改革等領域。[4]城鄉收入之比從1985年的1.86∶1 又擴大到1992年的2.58∶1，城鄉居民人均消費支出的比值從1985年的2.12∶1 上升到1992年的2.54∶1。原本逐漸縮小的城鄉收入和消費水平差距，逐漸又被拉大。

雖然家庭聯產承包責任制的改革紅利在下降，但是鄉鎮企業的異軍突起在這一時期仍然在很大程度上促進了城鄉人口的流動和城鄉關系的改善。農村非農就業給農民帶來了新的就業機會，但同時也改變了農民的收入結構，造成了農村內部收入差距逐漸擴大。[5]作為城鄉二元體制核心的戶籍制度在這一時期也開始出現松動。1984年中央一號文件規定，允許務工、經商、辦服裝業的農民自帶口糧在城鎮落戶，但這些改革對戶籍制度的沖擊還非常有限。

第三階段（1993-1999），我國正式向市場經濟轉軌，但是受到市場和政策雙重力量影響，城鄉結構的失衡進一步加重。1992年10月，中共十四大明確提出我國經濟體制改革的目標是建立社會主義市場經濟體制。隨著社會主義市場經濟體制的不斷深化，我國的城鄉結構、城鄉關系都發生了深刻的變化。1984年以來，城市就成為改革的重點，在這一時期加上市場因素的影響，城市發展明顯快于農村，城鄉差距被持續拉大。與此同時，農民負擔持續加重。特別是1994年的分稅制財政體制改革，使得中央政府財政能力加強，但是縣鄉財政收入急劇減少，在縣鄉財稅體制不規范的情形下，縣鄉政府及有關部門為了彌補財政缺口， 一方面千方百計擴大稅收征收范圍， 導致直接面向農民的稅收大幅度增加；另一方面通過各種名義向農民收費，使得農村亂集資、亂收費、亂攤派“三亂”現象嚴重，農民的稅外負擔惡性增長。[6]11-12

改革開放以后，由農村向城市的流動人口逐年增加，尤其是進入20 世紀90年代以后，跨區域城鄉流動比較普遍，農民工總量大規模增加。在20 世紀80年代初期，全國外出打工的農民不足20 萬人，但是到了1993年已經約有6000 多萬農村勞動力在流動，[7]2000年人口普查資料顯示，全國農村流動人口已經達到1.2 億。對于這些“背井離鄉”的農民工而言，他們在工作待遇、身份地位、社會保障、子女教育等方面遭遇不平等的對待，成為城市中典型的“弱勢群體”。

由于農業養育工業、農村支持城市的發展思路沒有發生根本改變，自改革開放以來經過20 多年的發展，雖然城鄉之間的交流比之前更密切、更頻繁、規模更大，但是城鄉差距不但沒有縮小反而在迅速擴大，在新世紀之交城鄉發展已經呈現嚴重失衡狀態，“三農”問題異常突出。城市居民人均可支配收入與農村居民人均純收入之比，已經由1978年的2.57∶1 重新擴大到2000年的2.9∶1。

（三）從城鄉二元體制走向城鄉統籌和城鄉融合（2000年至今）

進入新世紀以來，國家對新時期城鄉關系在認識上有了根本改變。在以往的發展中，無論城鄉二元結構松動還是加固，農業養育工業的政策框架都沒有被打破，基本發展思路都是城市利益優先、城市向農村汲取資源，而步入新世紀以后，國家除了強調城鄉資源配置和公共服務均等化之外，還陸續提出了城鄉統籌發展、協調發展、融合發展的戰略思路。

2002年黨的十六大首次提出“統籌城鄉經濟社會發展”，此后農村改革遵循的基本邏輯變成“多予少取放活”，城鄉發展戰略的重大調整也標志著我國城鄉二元結構開始朝城鄉統籌發展的一元化路徑實質性轉變。2005年黨的十六屆五中全會提出社會主義新農村建設任務。2006年中央一號文件明確提出了我國總體上已進入以工促農、以城帶鄉的發展階段，要堅持統籌城鄉發展的方略、建設社會主義新農村，加大對農業和農村的支持力度，貫徹工業反哺農業、城市支持農村的方針和堅持“多予少取放活”的方針。2007年黨的十七大明確要“建立以工促農、以城帶鄉長效機制，形成城鄉經濟社會發展一體化新格局”。同年6月，國務院批準成都和重慶成為國家統籌城鄉綜合配套改革試驗區，探索打破城鄉分割、建立城鄉協調發展、縮小以至消除城鄉差距的機制。2012年11月，黨的十八大提出“推動城鄉發展一體化”的戰略思想，提出逐步“形成以工促農、以城帶鄉、工農互惠、城鄉一體的新型工農、城鄉關系”。

從城鄉統籌到城鄉一體化，表明我國進入到重構新型城鄉關系的新階段，也是實現黨的十八大所確立的發展方式轉變的體現。城鄉發展戰略的重大調整帶來了農村政策環境的巨大改善，城鄉差距進一步縮小，中國城鄉關系持續好轉。

第一，進入新世紀，為了給農民“減負”，2000年中央在安徽省進行了農村稅費改革試點，規范農村稅費征收行為，遏制面向農民的亂收費、亂集資、亂罰款和各種攤派。2003年全面推進農村稅費改革。2005年十屆全國人大常委會第十九次會議審議通過廢止《農業稅條例》，從2006年1月1日起，征收了2600 多年的農業稅從此退出歷史舞臺，這是具有劃時代意義的重大變革。取消農業稅是一種制度性的變化，是中央對城鄉經濟和社會發展不平衡政策做出的重大調整，是對農民在稅負上與城市居民平等地位的恢復。而且這項改革還直接帶動了農村義務教育管理體制、縣鄉財政管理體制、基層鄉鎮機構等領域改革的深化，促進了農村綜合性制度創新和城鄉利益分配關系的重大調整。[2]

第二，國家實施了各種惠農政策，初步建立起強農支農的政策性框架體系，公共財政輻射農村的廣度和深度不斷加大。如實施減免農業稅、種糧補貼、對義務教育的公共財政保障制度、農村居民最低生活保障制度、新型農村合作醫療制度（“新農合”）、新型農村社會養老保險制度（“新農保”）等。民政部統計數據顯示，全國農村低保年平均標準從2012年的2068 元/人上升到2018年的4833 元/人，增長134%。截至2018年底，全國有農村低保對象3519.7 萬人。新型農村合作醫療基本實現全覆蓋。城鄉居民收入差距擴大的趨勢得到有效遏制，城鄉居民收入比由2009年達到峰值的3.33∶1 下降到2017年的2.71∶1（如圖1 所示），農民收入增長超過城鎮居民收入增長，城鄉統籌發展的效果開始顯現。

圖1 我國城鄉居民收入比和消費比（2000-2017年）

第三，農村居民貧困人口大幅度減少，貧困發生率持續降低。農民“減負”和一系列的惠農政策推動了農村大規模的減貧脫貧。尤其是黨的十八大以來，為解決農村貧困問題，黨中央實施了“精準扶貧”戰略，并要求在2020年貧困人口全部實現脫貧。如圖2 所示，按照國家農村貧困人口標準（2010年價格水平每人每年2300 元）計算，全國農村貧困人口由2012年的9899 萬人減少至2018年的1660 萬人，貧困發生率由2012年的10.2%降至2018年的1.7%。

圖2 2012-2018年全國農村貧困人口變化情況

第四，農村基礎設施投資力度加大，在交通、通信、環境整治等方面成效明顯。第三次全國農業普查結果顯示，2016年末在全國所有村當中，通公路、通電、通電話的村占比分別已達到99.3%、99.7%和99.5%；安裝有線電視的村占比達82.8%，比十年前提高25.4 個百分點；全國接近九成的村通寬帶互聯網，超過1/4 的村有電子商務配送站點。 此外，農村人居環境顯著改善，生活質量提高，在全部村當中，73.9%的村生活垃圾得到集中處理或部分集中處理，53.5%的村完成或部分完成了改廁。

黨的十九大提出實施鄉村振興戰略，建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系。鄉村振興戰略的實施本質上就是要推動城鄉融合發展，構建一種新型的城鄉互惠共生關系。從城鄉統籌發展、城鄉發展一體化再到城鄉融合發展，既是新時代對城鄉關系的一種新的描述，更是新的歷史方位下解決城鄉發展不平衡、農村發展不充分問題的戰略方向。[8]相比于城鄉統籌發展，城鄉融合發展更加強調把城市和鄉村作為一個有機整體來看待，實現城鄉要素的平等對流，由城市帶動農村發展變為城鄉共同發展，在體制機制上根本打破“城強鄉弱”的局面。

三、當前我國城鄉結構存在問題的梳理

隨著我國城鄉發展戰略的根本改變以及國家一系列惠農政策的實施，近些年農民收入水平增幅明顯，農村民生得到很大程度改善，城鄉之間資源配置和公共服務嚴重不平衡的狀況也得到很大扭轉。但是，城鄉之間在醫療、養老、教育、就業、衛生、基礎設施等方面仍存在較明顯差距，發展不平衡不充分的矛盾在鄉村較為突出，隨著改革的推進，深層次的城鄉二元體制機制問題日益凸顯，成為城鄉平衡發展的桎梏。

（一）城鄉社會經濟發展差距依然非常顯著

近年來城鄉居民之間的收入水平和消費水平不斷趨近，但是差距仍然很大。國家統計局《2018年國民經濟和社會發展統計公報》顯示，2018年城鎮居民人均可支配收入和人均消費支出分別為39251元和31032 元，農村居民人均可支配收入和人均消費支出分別只有26112 元和12124 元。此外，農村家庭的恩格爾系數始終高于城市家庭，說明農村家庭的消費質量始終低于城市。

由于農村產權制度不健全、城市房價飆升等多種因素影響，我國城鄉居民財產差距近年來有擴大趨勢，農民財產性收入無論是絕對數量還是增長速度都遠低于城鎮居民。經濟日報社中國經濟趨勢研究院發布的《中國家庭財富調查報告（2018）》表明，2017年城鎮家庭人均財富是農村家庭人均財富的3.27 倍，在房產凈值上二者差異更高，城鎮居民房產凈值達到農村居民的4.43 倍。

由于基本公共服務和社會福利政策一直和戶籍相掛鉤，在戶籍制度沒有實質性變化的情況下，城鄉之間在教育、醫療、養老、就業、住房等基本公共服務上仍然存在較大程度的不均等。目前我國城市基本建立了以社會保險為主要內容的社會保障體系，包括醫療保險、養老保險、失業保險、工傷保險、生育保險等。但是農村社會保障制度發展卻嚴重滯后，僅包括新型農村養老保險和新型農村合作醫療保險，而且保障水平與城市相比仍然存在很大差距，面臨保障水平低、補償力度小、農民積極性差等諸多問題。 雖然目前我國已經建立了一個覆蓋城鄉的最低生活保障制度，但是再分配的效果并不明顯。受到自身財力的限制，在一些財政困難的農村地區將低保標準定得很低，使得低保制度并未起到應有的保障作用。[5]

在教育方面，城市和農村在教育經費投入、學校數量、硬件設施、師資力量、教學環境與質量等教育資源配置上仍存在較大差距，在教育政策上遵循城市優先發展，造成城鄉教育質量與受教育機會的不均衡。歷史上積淀形成的城鄉二元差距，使得農村教育發展整體還十分薄弱，并面臨著農村學校布局不盡合理、出現大量“空心學校”、教育資源整合不夠協調、優秀教師流失嚴重、農村留守兒童和低齡寄宿兒童教育和心理問題凸現等一系列新問題。

（二）中國戶籍人口城鎮化率偏低，城鎮化質量不高，農民工市民化進程緩慢

新中國成立以來，我國的城鎮化進程并不是穩定的均衡增長。圖3 數據表明，自20 世紀50年代中期以后城鄉二元分割的社會結構建立之后，我國的城鎮化進程長期處于停滯狀態。改革開放以后，我國的城鎮化速度才有了一個較為明顯的提升。尤其是進入新世紀以來，我國的城鎮化進程顯著加快。2012年，黨的十八大提出要走中國特色新型城鎮化道路。從2011年末至2017年末，常住人口城鎮化率提高了7.25 個百分點，年均提高1.21 個百分點。 2017年我國的城鎮化率為58.5%，但與發達國家主流的80%的城鎮化率水平相比差距仍然較大。

圖3 中國城鎮化率和增長率（1949-2017年）

考慮到我國的城市化率是以常住人口為統計口徑，我國的城市化水平就更低。事實上，我國的戶籍人口城鎮化率長期低于常住人口城鎮化率（圖4）。2018年戶籍人口城鎮化率僅為43.4%，落后于常住人口城鎮化率多達16.2 個百分點。

圖4 常住人口城鎮化率和戶籍人口城鎮化率比較

城鎮化的核心是人的城鎮化，我國存在著明顯的人口城鎮化滯后。1990－2000年間，中國土地城鎮化的速度比人口城鎮化的速度快1.71 倍。2000－2010年間這一趨勢更加明顯，兩者速度差距進一步擴大到1.85 倍。[9]從國際經驗看，土地城鎮化的速度稍微比人口城鎮化提前，國際公認的系數是1.12左右，1.85 的數值顯然高于正常值。如果將常住人口與戶籍人口的統計差異考慮進去，我國土地城市化快于人口城市化的特征就更加顯著。

戶籍人口城鎮化率與常住人口城鎮化率之間的巨大差距，反映出的另外一個問題是中國存在著數量龐大的農民工。國家統計局《2018年農民工監測調查報告》顯示，2018年全國農民工總量達到2.88 億人。我國農村大量人口進入城市工作生活，但他們大部分戶籍還在農村，形成了比較嚴重的“候鳥式”的人戶分離現象，即半城市化、偽城市化問題。大部分農民工雖脫離農業進入了城市，但他們卻始終無法真正融入城市生活，不但勞動條件差、簽訂勞動合同比例低、工資拖欠問題仍然存在；而且在子女教育、醫療、社保、養老、住房等方面都不能享受到與城市居民同等的待遇。國家統計局發布的《2016年農民工監測調查報告》顯示，2016年未與雇主或用人單位簽訂勞動合同的農民工比重高達64.9%。2015年，我國農民工“五險一金”的參保率分別為：工傷保險26.2%、醫療保險17.6%、養老保險16.7%、失業保險10.5%、生育保險7.8%、住房公積金5.5%，這與城鎮職工之間存在著明顯的差距。

新生代農民工正逐漸成為農民工的主體部分，他們越來越看重在城市面臨的身份公平性問題。與第一代農民工相比，1980年及以后出生的新生代農民工具有越來越強烈的市民化和城鎮化意愿，他們更加渴望獲得與城市居民相同的的身份地位，享受平等的權利。當前農民工在城市生存的政策環境有了很大改善，但是目前的政策調整仍然是“碎步前行”式的，尚無法滿足新生代農民工的期望和要求，難以解決他們在城市中面臨的融合困境問題。[10]《2018年農民工監測調查報告》顯示，2017年新生代農民工占全國農民工的比重已經超過一半，2018年這一比例繼續升高（如圖5 所示）。報告同時顯示他們對所在城市的社會認同感堪憂。在進城農民工中，僅有不到四成（38.0%）的農民工認為自己是打工所在城市的“本地人”，而且所在城市規模越大， 農民工的城市歸屬感越弱，對所在城市的融入難度也越大。

（三）導致城鄉結構失衡的制度性障礙亟待變革

城鄉二元戶籍制度作為社會資源分配的標準，構筑了城鄉資源分割的壁壘，是造成我國城鄉不平等的總的制度根源。近幾年我國戶籍制度改革開始加速，黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出要“創新人口管理，加快戶籍制度改革”。2014年7月出臺的《國務院關于進一步推進戶籍制度改革的意見》提出建立統一的戶口登記制度，取消區分城鄉的戶籍登記制度，開啟了新一輪戶籍制度改革的大幕。此后全國31 個省份均已出臺各自的戶改方案，且全部取消農業戶口。2016年9月國務院辦公廳發布《關于印發推動1 億非戶籍人口在城市落戶方案的通知》，部署1 億人在城市落戶。但總體來看，全國戶籍制仍存在改革滯后的問題，不少地方的戶籍政策調整只是作出改革的姿態，而無根本性的改變。[11]首先，目前的戶籍政策調整雖然取消了農業、非農業二元戶口的性質劃分，但不同性質戶口上附著的社會福利分配仍未改變，城鄉戶籍一元化改革多數都“有名無實”。其次，大中城市推進戶籍制度改革較為謹慎而緩慢。再次，盡管近年來在戶籍制度改革過程中，不少地方逐漸實行戶口遷移條件準入制取代以往的戶口指標審批制，并放寬了外來人口遷移落戶條件，但落戶門檻依然比較高，尤其是北京、上海等一線大城市的落戶門檻非常高。

圖5 新生代農民工占農民工總量的比重

城鄉二元土地制度同樣是城鄉二元結構的矛盾焦點。我國現行的城市土地國有制和農村土地集體所有制的土地所有制架構，使得城鄉土地具有不同的權利結構、配置方式、增值收益分配和管理制度。[12]在這個二元土地框架內，最大的問題是農村土地在土地市場上不能享有與城市土地同等的地位，無法直接進入土地市場進行交易，因此，不能直接實現市場的等價交換價值。[13]與城市房子可作商品房交易不同，農村的房子幾乎不能進行買賣交易，也不能抵押，這大大限制了農民對房產的權能，導致城鄉房產產權存在不平等。此外，農村土地承包經營權的流轉受限制較多，土地缺乏流動性。

在農村金融制度方面，當前的農村金融服務覆蓋面窄、供給規模不足、服務質量不高，不能有效地滿足多樣化的金融需求，“貸款難、難貸款、貸款貴”現象普遍，金融供求矛盾突出。除了在金融政策和借貸方面缺乏統一配合與制度安排之外，農村金融在運行過程中還面臨著信息不對稱、交易成本過大、抵押擔保機制缺乏、農村項目投資風險大等制約因素，嚴重阻礙了普惠式金融的發展。[14]另外，農村金融組織支農力度不夠，政策性金融支農范圍和能力有限，農村合作金融組織的吸儲能力相對較弱，缺乏雄厚的資金，進而降低了這些機構的資本實力和抗風險能力。[15]

四、推進城鄉結構調整的對策建議

我國的城鄉二元體制自20 世紀50年代形成以來，城市不斷從農村汲取資源，造成農民負擔加重，農村發展滯后，最終導致了嚴重不平衡的城鄉結構。進入新世紀以來，我國在城鄉發展戰略的認識上有了根本性的改變，逐漸確立了城鄉統籌發展、協調發展的基本思路，明確了城鄉關系已經進入了以工促農、以城帶鄉的發展階段。 黨的十八大以來，城鄉一體化進程加快，尤其是鄉村振興戰略的實施，推動城鄉關系進入到融合發展的新階段。

但總體上看，我國城鄉結構仍然處于失衡的狀態，根本原因在于城鄉二元制度尚未發生實質性改變。解決深層次的制度難題是未來城鄉結構調整的基礎和關鍵，因此筆者建議應首先從制度改革入手，消除制約城鄉融合發展的體制機制障礙，同時要加快實現基本公共服務均等化、農民工市民化進程，促進城鄉二元結構向城鄉一體化的結構轉變。

第一，加強國家層面的頂層設計，統籌推進系統性制度改革。首先，以加快推進戶籍制度改革作為消除城鄉二元結構的突破口。當前我國戶籍制度改革已經進入了攻堅期和深水區，各地都在嘗試松動戶籍政策，但是與戶籍制度相關的配套性改革要跟進。要真正實現城鄉戶籍的一體化，核心問題是要實現戶籍權益的平等化，建立取消城鄉差別的戶口、居住一元化管理的體制，打破戶籍與福利合一的社會管理制度。其次，要加快土地、金融等制度的改革和創新，推進要素市場化，提高農民要素收益。例如，保障農民的土地資產收益、建立健全農村土地流轉制度、建立依托土地的農民財產性收入增長機制。[16]

第二，構建城鄉一體化的基本公共服務供給機制，推動城鄉基本公共服務均等化。首先，構建以政府為主導的、多元化的基本公共服務供給體系，既要提高政府在公共政策上的服務水平，又要注重發揮社會組織的作用。其次，深化政府公共財政體制改革，建立農村公共服務的可持續財政供給機制，在基礎教育、社會保障、醫療衛生、公共文化服務等基本公共服務方面著重發力，在滿足人民基本需求的基礎上，最大限度地縮小城鄉公共服務水平的差異。

第三，加快農民工市民化進程，推動城鄉發展的實質性融合。在城鎮化進程加速、戶籍制度松動的背景下，加快農民工市民化進程是推進以人為本新型城鎮化的首要任務。首先，要放寬農民工融入城市的門檻條件，降低農民工市民化的制度化成本，把有市民化意愿的農民工有序轉化為城鎮居民。其次，為農民工提供與城鎮居民相同的公共服務待遇，促進農民工在城鎮穩定就業，健全覆蓋農民工的教育、醫療等公共服務和社會保障體系。

注釋：

①本文2018年以前的收入和消費、恩格爾系數、城鄉收入比等數據均來自國家統計局歷年《中國統計年鑒》。2018年的數據來自國家統計局《2018年國民經濟和社會發展統計公報》。

②本文城市化率的數據來自國家統計局歷年《中國統計年鑒》。