基于全球城市坐標系的首都功能再思考

◎ 劉作麗 聶藝菲 張 悅 潘峰華

近年來，世界級城市群在全球和區域經濟中的功能不斷擴展，地位迅速提升，對國家及世界經濟發展的作用越來越顯著，可以說，世界級城市群之間的競合格局直接決定了全球經濟及政治發展走向。核心城市作為世界級城市群的樞紐，往往是全球城市網絡和全球價值鏈的關鍵節點，是國家和全球的經濟、科技、文化和交通的中樞或政治中心，對整個城市群的發展起著重要的引領作用，在很大程度上決定著整個城市群的全球競爭力。[1-8]《京津冀協同發展規劃綱要》和《北京城市總體規劃（2016—2035年）》都明確提出京津冀地區要建成以首都為核心的世界級城市群，要成為京津冀世界級城市群的核心城市，北京需要準確把握發展所處的歷史方位，參照全球城市坐標優化提升首都功能。

一、理論基礎及框架

世界級城市群是以一個或多個全球城市為核心，利用發達的交通網絡、信息網絡，協同周邊若干分工明確、聯系緊密的大中小城市，在國際經濟、社會發展中具有世界影響力的大型城市群落。[1,2]對世界級城市群核心城市（即全球城市）功能的研究已有近百年的歷史，形成了相對成熟的理論體系。

對全球資源和要素的掌控方面，經濟變量是眾多學者解釋全球城市控制能力的決定因素。他們認為，全球城市寓于全球城市網絡之中，其關鍵功能在于把不同空間尺度的經濟活動連接到全球經濟中去，實現全球資源的自由流動和合理配置，同時，通過這種廣而密的聯通來體現其在全球經濟體系中的重要地位。[4,5]其中，弗里德曼認為，這種聯通主要來源于集聚其中的跨國公司總部，通過“命令與控制”連接并組織區域經濟、國家經濟融入全球經濟；[9-11]薩森則認為這種聯通主要來源于集聚其中高度專業化的生產者服務業，通過提供會計、廣告、法律、管理咨詢和金融等服務來實現與全球經濟的連接。[11,12]洛杉磯學派則認為，全球城市不僅是經濟全球化的結果，更應該是政治、經濟、文化、社會、生態等多種因素綜合作用的結果，華盛頓、北京、首爾等城市的國際化與其作為首都有著密不可分的關系。[13,14]同時，全球城市本質上是“流動的空間”，它不是依靠所擁有的東西而是通過流經的東西來獲得和積累財富、控制和權利[15,16]，因此，各類高等級的設施和優質的服務環境作為客貨物、金融、技術、信息、創意、人才等各種“流”實現高效連通的前提和基礎，也成為全球城市獲得和積累財富、控制和權利的必備條件。

對城市群內部組織協調方面，眾多學者都認為，伴隨世界城市體系的演化，世界級城市群內核心城市與其他城市之間“中心—外圍”的主從關系已經開始向不同等級“節點”的彈性互補關系轉變，核心城市從吸納外圍能量的“黑洞”向呼出城市生命力的“蟲洞”轉變[4,5,17]，因此，世界級城市群的核心城市還需要組織協調好城市群體系，成為城市群功能組織和協調中心、城市群空間整合的關鍵力量和帶動城市群整體發展的重要引擎。

二、基于全球城市坐標系的首都功能再思考

2014年2月26日，習近平總書記到北京考察時，明確提出北京要堅持和強化全國政治中心、文化中心、國際交往中心和科技創新中心的核心功能。之后，《京津冀協同發展規劃綱要》和《北京城市總體規劃（2016—2035年）》對“四個中心”的首都功能定位做了進一步的闡釋。各界圍繞優化提升首都功能展開了熱烈的討論，深化了很多認識，但其中也有一些誤讀。本文嘗試在已有研究的基礎上，將北京置于全球城市坐標系，以世界級城市群核心城市功能相關理論為指導，充分考慮京津冀世界級城市群建設的背景和要求，對首都功能進行再思考，為進一步優化提升提供思路。

（一）對外，北京對全球資源和要素的掌控力仍然不強

北京要成為京津冀世界級城市群的核心城市，無論是整體發展水平還是核心功能競爭力，都與全球城市存在較大差距，首都科技、人才、文化優勢尚未充分發揮，新發展動能亟待培育壯大。

1.北京在全球城市網絡中的地位不斷提升

英國拉夫堡大學地理系學者所組成的世界研究小組（GaWC）自2000年開始不定期發布《世界城市名冊》[18]，北京在名冊中的排名逐年上升，由2000年的第36位上升至2018年的第4位，說明近年來北京在世界城市網絡中的影響力持續增強（表1）。同時，北京的企業成長也很迅速，2018年《財富》世界500強排行榜中北京企業入榜53家，高于東京的38家、紐約的16家、巴黎的16家和倫敦的14家，躍升為擁有500強總部數量第一位的城市。[19]無論是城市層面，還是企業層面，北京的國際影響力都在不斷增強。

表1 北京在GaWC世界城市網絡中的排名變化

2.北京對全球資源和要素配置的能力仍然不強

然而，排名不斷上升的背后，北京對全球資源和要素的綜合指揮控制能力仍然偏弱。GaWC世界城市排名主要是通過計算175家會計、廣告、法律、管理咨詢和金融行業的高等級服務公司在各個城市的商業聯系度，來表明城市在多大程度上融入世界城市網絡，其初衷在于描述一種互補合作的網絡關系，用來解釋城市綜合競爭力存在一定的局限性，如果僅關注名次本身其實是曲解了該項研究的內涵。[20]北京雖然聚集了眾多全球頂級的跨國高等級生產服務業，但大多跨國企業是我國國企央企，仍以本土業務為主，吸納、整合全球最優資源和引領全球價值鏈的管理能力仍然相對較低。也就是說，北京在GaWC中排名上升很大程度上是因為我國的整體崛起，這與倫敦、紐約等全球城市在全球價值鏈和全球城市網絡中的核心樞紐地位仍有著本質區別。

通過對2008年《財富》500強榜入榜企業的進一步分析可以佐證上述觀點。從經營狀況看，北京入榜企業中銀行業利用壟斷地位獲取超額利潤的現象仍然明顯。[21]入榜的6家銀行總利潤占全部入榜北京企業的68.4%，平均利潤235.8億美元。除了銀行業，北京所有其他領域入榜企業的平均利潤都低于美國的平均水平（圖1），而銀行業的高額利潤很大程度上也不是來自公司的競爭力，而是來自國家主導的金融體系下儲蓄和貸款利率之間的差額。[22,23]從全球控制力來看，入榜企業的全球影響力不高。以利潤最高的銀行業為例，北京的工行、建行、農行、中行分別排在500強第26、31、40、46位，排名高于第47位的紐約摩根大通和第90位的倫敦匯豐。然而，根據各銀行2017年年度報告（表2），境外機構業務稅前利潤在全部稅前利潤中的占比為：工行占7%、建行占4.06%、農行占0.26%，而摩根大通這一比例卻高達49.22%，匯豐銀行達30.95%。雖然北京各銀行市值高、數量多，但國際業務占比低，對全球資源的掌控和全球經濟的影響仍然相對不足。

圖1 2018年《財富》世界500強北京入選榜單企業分行業營業情況

（二）對內，北京對京津冀城市群組織協調作用發揮仍然不充分

當今世界，城市與城市之間已不僅僅是競爭關系，更多的是連為一體的共贏關系，核心城市與其他城市間已經由主從關系向彈性與互補關系傾向轉變。北京要成為京津冀世界級城市群的核心，必須將區域內不同城鎮更高效地組織起來，使得不同城鎮都能在全球生產體系價值鏈的不同位置獲利，形成完整的區域內的產業鏈、創新鏈和價值鏈。然而，目前北京的組織協調作用仍然沒有很好地發揮出來。

1.支撐世界級城市群建設的基礎尚需培育

國內外成熟城市群發展的實踐告訴我們，城市群需要具有完善的城市規模體系，由少數超大、特大或大城市作為核心城市與多數中小城市及小城鎮相互串聯而成，各規模等級城市間保持金字塔結構比例關系，中間不發生斷層，高等級城市的功能可以通過城市網絡順暢擴散到整個城市體系，從而產生較高的城市群整體功能效應。而目前京津冀城市群單中心“啞鈴”型結構明顯。一方面，北京、天津是城市群的核心，集聚了整個城市群33.1%的人口和56.4%的地區生產總值，但無論是經濟體量、指揮控制還是功能結構，距離世界級城市群核心城市的定位仍有差距。另一方面，城市群內存在等級斷層，存在超大城市過大、小城市數量過多，中間等級城市數量過少、發展不足等問題。不同等級規模城市數量比為1∶1∶5∶5∶1303，人口數量分別占26.31%、13.16%、14.55%、4.59%、41.39%（表3），不僅限制了核心城市對大中小城市的輻射帶動，也不利于城市之間產業和創新的傳導，影響了跨區域產業鏈體系的構建。

2.北京節點組織作用發揮不明顯

從整個城市群內不同城市之間的經濟聯系來看，彼此之間的聯系不是很緊密。以上市公司的空間聯系為例，通過對總部設在北京的265家上市公司的5215家子公司的分析可以看出，北京主要的經濟聯系是自身（25.8%）、廣東（5.3%）和上海（5.1%），而河北和天津都只占3.5%。從城市群內不同城市之間的交通聯系來看，軌道上的京津冀建設仍然在路上，城市之間單向高鐵（動車、城際列車）發車頻次大于100次/天的，京津冀城市群內只有“北京—天津”一對城市，石家莊、保定等區域性的樞紐地位不凸顯；相比較而言，長三角城市群內有18對城市單向高鐵發車頻次大于100次/天，除了上海、杭州、南京等樞紐外，蘇州、無錫、常州、鎮江、嘉興等城市的區域性樞紐地位也比較突出（圖2）。

表3 京津冀城市群內部城市規模體系表（2016年）

（三）北京服務保障能力距離國際高標準仍有差距

圖2 城市群內不同城市之間的交通聯系（左：京津冀；右：長三角）

完善的設施和優質的服務環境，是世界城市實現高效配置資源的前提和基礎，與國際標準相比，無論是硬件設施投入，還是軟環境提升，北京都還有很長的路要走。

1.北京的生活質量和宜居水平還存在明顯短板

2018年10月，日本東京城市戰略研究所發布的全球城市實力指數（GPCI）[18]報告顯示，北京在44個城市中排名第23位，六項分類指標分別排名第4、14、7、33、44和第21位（圖3左），呈現出明顯的不均衡性，環境、宜居類指標是最突出的短板，與經濟發展地位極不相稱，治理污染、改善環境、緩解交通擁堵等還需要下更大力氣，擴大優質公共服務供給還有大量工作要做。對比而言，位列榜首的倫敦在各個指標上表現相對出色，展現出了強大而均衡的綜合實力優勢（圖3右）。

2.北京的設施水平和營商環境距離國際一流標準仍有差距

硬件基礎設施方面，北京仍有很大的提升空間。2017年北京首都國際機場的旅客吞吐量為9579萬人次，已連續多年穩居全球機場第2位，但首都國際機場的國際客流和國際航線偏少，中轉旅客比例明顯偏低，機場和航空公司的準點率不高[25]，機場服務保障能力仍需進一步提升。寬帶方面，《2018年一季度的中國寬帶速率報告》顯示，固定寬帶和移動寬帶的下載速率都略低于上海、遠低于紐約等全球城市[26]；互聯網安全水平也明顯低于紐約、倫敦、東京。

營商環境方面，實現與國際全面接軌仍有很長的路要走。一方面，疏解非首都功能仍需攻堅克難，完全公平、透明營商環境的培育尚需時日，集聚“四個中心”功能特別是具有全球資源配置能力的功能形勢嚴峻。在管制程度、市場秩序等軟環境方面，尚有較大差距，這種環境條件的缺失，嚴重影響外國管理和服務機構的進入速度與規模，即使目前已進駐的跨國公司地區總部或中國總部，以及金融商務等服務公司，也有相當一部分是屬于“搶灘”性質，其運作的能量有限，難以賦予城市新的經濟功能[4,5]。另一方面，走向世界的中國企業，也面臨強化合規管理、防范合規風險的嚴峻挑戰，特別是在中美貿易摩擦的大背景下，合規已經成為中國企業參與全球競爭必須跨越的門檻，同時也是軟實力的重要體現。

圖3 北京與倫敦GPCI分類指標排名對比（左：北京；右：倫敦）

三、基于全球城市坐標系提升首都功能的幾點建議

2018年，北京人均GDP達2.13萬美元，全員勞動生產率達24萬元/人左右，創下兩個“全國第一”，首都功能優化提升、首都高質量發展邁出了堅實的步伐。但北京要想成為世界級城市群的真正核心，還需要正確認識與全球城市之間的差距，在優化提升首都功能上付出更多努力。

（一）強化“四個中心”功能提升首都核心競爭力

北京強調功能疏解并不是說不發展了，是要立足自身功能定位謀求更好的發展。未來，要正確把握“舍”與“得”、“疏解”與“提升”的關系，繼續集聚有利于競爭力提升的資源和要素，不斷增強對政治、經濟、文化、科技資源的掌控能力，助力建設更具全球影響力的大國首都和更具影響力的世界級城市群。首先，順應全球城市核心功能演化趨勢[27]，推動科技創新、文化創意等核心功能進一步優化提升，緊緊抓住首都功能中具有引領作用和管控作用的，能夠吸引高端要素、實現高附加值、帶來高收益的核心環節和高端環節。其次，著眼于提高對全球資源和要素的掌控力，積極爭取各類跨國公司總部、國際組織和國際智庫及其會計、廣告、法律、管理咨詢和金融等先進生產者服務業進一步向北京集聚，同時繼續強化本土跨國企業的核心競爭力，在融入全球價值鏈/產業鏈的過程中得到優化提升。再次，作為后工業化時代產業轉型和結構調整的方向，與生命健康和生活相關的產業已經成為發達國家各城市的重要支柱產業。[12]未來，北京也需要充分關注這一發展趨勢，適時推動與民眾生活、健康相關的產業發展，滿足人民日益增長的美好生活需要，同時，帶動全國經濟轉型與發展。

（二）提高服務保障能力增強首都軟實力

提高首都服務保障能力，提升首都城市發展品質，是滿足人民日益增長的美好生活需要的客觀要求，也是集聚首都核心功能適用人才和要素、實現高質量發展的必要條件。首先，全力打造國際航空樞紐。按照京津冀三地四場的功能定位，完善首都機場功能，高標準建設北京大興國際機場，進一步鞏固和提高北京國際性流通網絡樞紐功能，積極助推分工合作、優勢互補、空鐵聯運、協同發展的京津冀世界級機場群的建設。以144小時過境免簽政策的順利實施為契機，大力發展洲際航線，持續優化中轉流程，縮短最小中轉銜接時間，進一步提升中轉效率，營造更為寬松的通關環境，提升機場的國際中轉競爭力。其次，全面提升首都城市軟實力。在疏解功能、優化環境、提升文化、塑造特色等軟環境上給予更多關注，使之成為中國特色的、國際一流的、可持續的和諧宜居之都，更好地履行“四個服務”職責，做到服務保障能力、人口資源環境、城市布局與城市戰略定位相適應，打造高質量發展的新引擎。著眼企業體驗鞏固營商環境改革取得的成果，為企業營造良好的生態氛圍，同時，加強企業合規體系建設和合規文化的培育，強化本土企業的全球競爭力。提高政策的精準度和針對性，加快首都核心功能適用人才特別是國際化人才集聚，實施人才驅動創新戰略。

（三）打造首都功能的區域產業鏈

伴隨全球城市區域化的發展趨向，城市區域內部不同城市之間的分工合作也日益清晰緊密。例如，美國東北部巨型城市區域形成了由紐約、華盛頓、波士頓、費城、巴爾的摩等城市緊密聯系、分工合作的多功能空間結構，它們各自承擔著不同的角色，既相互合作，又相互競爭，在空間上形成高度一體化的城市化地區（表4）。北京也需要順應這種趨勢，對首都功能進行分類細化研究，繼續集聚有利于競爭力提升的資源和要素，真正做大做強首都功能的核心環節，堅持“四個中心”定位不動搖；同時，要依托京津冀協同發展，有序疏解“四個中心”中的非核心環節，比如有序疏解部分大學、研究院所、培訓機構、出版社、雜志社等功能，有序疏解不符合定位、附加值偏低的科技、文化等領域的生產制造、批發零售等環節，有序疏解區域性流通網絡樞紐功能等。同時，結合這些功能的疏解，依托主園—分園、園區共建等不同方式，采用“研發+制造”“設計+制造”“總部+生產”等多種模式，形成區域間產業合理分工和上下游聯動機制，將北京部分科技、文化產業拓展至天津、河北，實現區域產業鏈再布局，打造首都功能的區域產業鏈，攜手共建世界級城市群。

四、結語

本文立足全球城市坐標系，分析了北京在京津冀世界級城市群建設中的功能和作用，豐富了對首都功能的認識。首先，“四個中心”功能仍需繼續強化。北京強調功能疏解并不是說不發展了，而是要對標全球城市坐標系，繼續強化“四個中心”功能。其次，首都功能中的非核心環節也需要有序疏解。優化提升首都功能，并不意味著所有的政治、文化、國際交往和科技創新功能都留在北京，需要對首都功能進行分類細化研究，疏解首都功能中不必要的環節，打造首都功能的跨區域產業鏈，攜手共建世界級城市群。最后，北京服務保障能力提升與“四個中心”功能強化同等重要，二者不可分割、不可偏廢；提高首都服務保障能力，是提升首都城市發展品質，滿足人民日益增長的美好生活需要的客觀要求，也是集聚首都核心功能適用人才和要素、實現高質量發展的必要條件。

表4 美國東北部巨型城市區域功能分工與聯系