資源型城市轉型：破解世界性難題

趙洋

資源型城市轉型是一個世界性難題，也是21世紀各國面臨的共同挑戰。資源型城市因資源而立、因資源而興，但發展過后則面臨著因資源枯竭而困、因資源枯竭而廢的困境。隨著資源的不斷開發利用及日益枯竭，資源型城市發展中存在的產業結構單一、環境污染加劇等矛盾日益凸顯，產業結構失衡、經濟衰退、失業率攀升等風險不斷積累，城市的可持續發展難以維系，轉型成為城市發展的必然選擇。從本質來看，資源型城市的轉型既是一場范圍廣泛的產業革命，也是一場意義深遠的社會變革，轉型成敗不僅關系到區域經濟發展，同時也直接影響到國家能源戰略及國民經濟的可持續發展。

做好資源型城市的轉型，是世界各國都高度重視的問題，也是新時代具有較高價值的研究課題。我國資源型城市自上世紀90年代初開始轉型的探索，經過近20年的發展已經初步形成了具有中國特色的、以政府為主導的轉型發展之路，但由于資源型城市轉型的復雜性和系統性，當前我國近一半的資源型城市面臨嚴重的轉型問題。幫助資源型城市克服轉型中的困難，既需要立足國情的探索實踐，也需要客觀理性、借鑒國際經驗的系統思考。國際上一些資源型城市成功轉型的做法和經驗，對于我國資源型城市突破轉型困境提供了重要啟示。

曾獲“世界能源之都”稱號的美國休斯頓，通過產業鏈延伸和拓展，以及建立宇航中心，完成了從單一石油資源型城市向集資本、技術、智力于一體的綜合性大都市的轉變。圖為2018年8月23日，美國副總統彭斯參觀位于休斯頓的約翰遜宇航中心并發表講話。

政府主導模式：歐洲資源型城市的轉型

戰后，歐洲許多國家和地區的經濟得到了迅速恢復與發展，對資源需求的日益增長使得資源開采的力度不斷加大，資源型產業曾是這些地區的經濟支柱。上世紀70年代以后，隨著資源的日漸枯竭，這些城市工業衰落的趨勢已十分明顯，轉型成為非常緊迫的問題。其中，德國的魯爾、法國的洛林是世界上老工業基地衰落的典型代表，其城市轉型是一種典型的政府主導下的轉型模式。

魯爾區是德國乃至歐洲最重要的工業區之一，是德國能源、鋼鐵、重型機械的產出和制造基地，為戰后德國“經濟奇跡”做出了重大貢獻。但在新一輪產業革命浪潮的沖擊下，魯爾區經歷了長達十年的煤炭危機和鋼鐵危機，原有的重化工經濟結構的弊端日益顯露，區域經濟陷入結構老化的危機，轉型也在各級政府的推動下開啟，經歷了“漸進的、緩和的、超長期的過程”。具體措施為：發揮政府的主導作用，協調聯邦、州和市三級政府，分別設立聯邦地區發展規劃、執行委員會（聯邦政府層面）、地區發展委員會（州政府層面）、勞動局和經濟促進會（市政府層面）等職能部門，共同參與老工業基地的改造;采取價格補貼、稅收優惠、投資補貼、政府收購、礦工補貼及環保資助等一系列優惠措施，扶持并漸進改造升級傳統工業，投入大量資金改善當地的基礎設施;吸引資金和技術，確立了12個優先發展的高新技術領域，出臺一系列支持措施，大力扶持新興產業和中小企業;因地制宜，形成各具特色的優勢產業，實現產業結構的多樣化;實行積極的就業政策，如通過政府來支付工人轉崗培訓費來加強培訓，多方位拓展就業渠道等，以解決產業結構調整帶來的失業問題;高度重視環保，注重轉型后對環境的修復工作，培育環保產業，從重污染區轉變為歐洲領先的環保技術中心。經過多年努力，魯爾區已從“煤鋼”中心逐漸變成了一個以煤鋼等傳統產業與信息、生物技術等“新經濟”產業相結合的、多種行業協調發展的新經濟區，產業結構調整取得了明顯成效。

洛林地區位于法國東北部，是法國礦產資源富集地區，自19世紀末一直是歐洲重要的工業區。從上世紀60年代末開始，洛林地區主要傳統產業部門，如煤炭開采業、鋼鐵冶煉、造船業等相繼衰退，開始了產業轉型，并成功實現了由傳統單一經濟結構發展模式向多元化可持續發展模式的轉變?？傮w看，洛林與魯爾區在轉型方面采用的方法有很多相似之處。

市場主導模式：美加澳資源型城市的轉型

美國、加拿大、澳大利亞皆為世界礦產資源大國，當地豐富的鐵礦、煤炭及石油等資源極大促進了地區城市發展。這三國的資源型企業多數是私人企業，故資源型城市規模較小，企業運作完全是由市場來進行支配，政府很少直接干預企業經營，多是通過財政和金融手段進行控制。與歐洲不同，這三個國家在資源型城市轉型中主要采取市場主導模式，是一種市場主導下的“自下而上”的模式。在這些國家，由于少部分大型私人資源企業控制了城市的大部分資源，這些企業的貢獻與成長直接關系到城市的發展方向。隨著城市資源的日益枯竭，這些企業賴以生存和發展的基礎被撼動，陷入了生存和發展的危機。私營企業最大的特點就是逐利，生存與發展的困境使資源型企業產生了自動轉型的需求，資源型企業主導了城市產業的轉型。其轉型有兩種出路：一是退出原有的資源類產業，尋求其他發展產業，如洛杉磯、休斯頓等城市都是這種類型;二是在原有產業基礎上進行升級改造，形成多元化發展的模式，通過新興產業來彌補資源產業衰退帶來的困境。

這些國家資源型城市的轉型是由企業根據市場資源配置和調控實現的，政府很少直接參與，但政府的作用仍是至關重要的。政府通過制定和出臺宏觀政策，來引導和加速城市轉型，維護社會穩定，為城市轉型提供良好的環境。從這三國資源型城市轉型中政府的做法看，大致包括如下方面：建立轉型預警機制和預警系統，做好資源型產業的預警分析，提前公布一個公司關閉工廠或礦區的計劃，加拿大法律規定的預警時間為2?3個月，讓各方有充足的時間做好準備，避免因轉型導致的工人失業恐慌乃至社會恐慌;采取多種措施進行人員安置，如在工人轉崗期間實施緊急經濟援助（可持續半年到一年），制定財政援助，對工人轉崗培訓提供必要的資助，實施搬遷策略初步安置工人等;建立由政府、公司及工會等共同投入的社區賠償基金和專項保險機制，作為危機的補救經濟來源，起到“創口貼”式緊急援助作用，使轉型城市的部分局部危機能平穩度過;通過豐富產業結構促進資源型城市經濟基礎多樣化，促進城市在轉型中的均衡發展，避免因資源枯竭而帶來的經濟衰退風險，實施地方購買，促進城市生產發展，更好地刺激消費，帶動就業。

國外資源型城市轉型對我國的經驗借鑒?政府主導，完善轉型組織機構及政策制度體系

在我國，具體國情決定了資源型城市的轉型要堅持走政府主導型的道路，但同時要重視引導市場作用的發揮。首先，要堅持政府主導，將資源型城市的轉型納入國家長期發展戰略，完善轉型的組織機構。包括產業轉型的管理機構（如魯爾區的“魯爾煤管區開發協會”）、企業培育機構（如法國洛林的“企業園圃”）、產業轉型研究機構（如魯爾區的“經濟促進會”）、資金籌措機構（如歐盟地區發展基金）、再就業中介機構（如日本的“公共職業穩定所”）及培訓機構（如魯爾區的“跨行業培訓中心”）等，推動資源型城市轉型工作有序、漸進式開展。

其次，完善轉型的政策制度體系，落實政府主體推動轉型發展的責任，加強規劃引導和制度建設，保持轉型政策的連續性和穩定性。在生產力布局、政策扶持、財稅支持等方面適當向資源型城市傾斜，發揮“撬動、放大”作用;多舉措規范礦產資源開發利用，構建資源開發補償機制，引導市場主體承擔資源補償、生態環境保護與修復、企業關閉善后等責任，推動產業發展從資源依賴型向市場導向型轉變;建立動態考核及轉型獎懲機制，調動資源型城市的積極性。

統籌規劃，及時布局并培育壯大接續替代產業

首先，根據資源型城市所依托的資源型產業所處的生命周期，選擇調整接續替代產業的發展路徑。當資源型產業處于開發或建設初期時，應積極開展城市發展潛力評估，優先發展與資源型產業基礎技術相通、消費者相近的產業，選擇符合本區域特色的接續產業;在繁榮期，采用市場主導、政府引導的方式，重點向非資源類產業延伸，加大對發展潛力大、帶動性強產業的扶持力度;在衰退期，發展重點以不依賴于原有資源的新興產業、高新技術產業為主。

其次，根據轉型所面臨矛盾或問題，選擇針對性的接續替代產業。對于經濟發展動力不足的城市，以現代服務業、高技術產業、先進制造業為重點，推動城市產業結構轉型，提升產業發展層次和市場競爭力;對于下崗失業問題突出的城市，應以勞動密集型產業、服務業等為重點;對于生態環境加劇惡化的城市，構筑循環經濟體系，加速產業生態化進程，推動重污染行業的生態轉型。

河南焦作市以旅游業為突破口，以產業轉型和城市轉型相聯動，使昔日煤城轉變為中國優秀旅游城市，被譽為“焦作現象”。圖為位于焦作市修武縣的云臺山國家5A級旅游景區。

再次，國家、地方政府等應積極構筑資源型城市接續替代產業的發展支撐體系。資源型城市的轉型是一個長期的、漸進的過程，加快發展接續替代產業是一項長期、艱苦和緊迫的任務，政府在規劃和宏觀政策上應加強支持，創新資源型城市的政府管理體制和管理方式，在規劃引導、產業布局、資金保障、科技支撐及人才推動等方面支持資源型城市發展接續替代產業，提高保障和支持能力，培養并逐步壯大接續替代產業，促進產業的多元化、多樣化發展。

?保障民生，重點關注并多方舉措解決就業問題

就業問題既是重大經濟問題，又是重大民生問題。發達國家資源型城市先期轉型的實踐表明，人員的“轉型”是城市轉型中的最大難點，關注并多方舉措解決資源型城市的人員“轉型”問題，是保障城市平穩轉型的關鍵。首先，通過加強職業培訓來解決城市轉型中的失業問題。政府要建立健全多渠道多層次的勞動力培訓體系，根據從業人員的個人意愿及城市產業發展的需要提供針對性的崗位培訓。借鑒日本的經驗，可實施高強度的財政資助和政策優惠，開展有針對性的職業技能培訓，促進人員就業。

其次，中小企業具有經營靈活、創造就業崗位能力強等優點，是創造就業崗位的主導力量，國外很多資源型城市轉型中都高度重視發展中小企業。在資源型城市轉型中，政府應積極支持、引導資源型大企業延伸其產業鏈，推進產業鏈綠色改造和生態產業鏈構建，盡可能創造機會將中小企業納入到其產業鏈中，促進基于供應鏈的產業集群的形成;同時，要完善政府對中小企業的支持體系，如金融政策、稅費優惠政策等，引導中小企業集聚發展，促進其吸納就業。

?恢復生態，著力提升并完善資源型城市的功能

首先，要多方舉措推進資源型城市環境污染、生態問題的綜合整治，恢復生態。德國的魯爾區、美國等國家或地區在推進資源型城市轉型中，都高度重視恢復生態，為我們提供了很多寶貴的經驗和可以借鑒的做法。要堅持生態優先的原則，堅持可持續發展原則，堅持政府調控、公眾參與和市場運作相結合原則，堅持因地制宜、綜合治理、注重實效的原則，促進資源型城市生態環境恢復，以科技創新來正確處理煤城的生態環境與經濟發展的關系。

其次，要著力提升完善城市功能。資源型城市因資源枯竭而導致財政收入明顯降低，影響到政府在城市建設方面的投入，而投入的減少對城市轉型過程及轉型后新興產業的發展都有一定的制約。因此，資源型城市的轉型仍要進一步加大民生保障和公共設施建設，構建完善城市服務體系，提升基本公共服務水平，在保證城市生態環境顯著改善的同時不斷提升和完善城市功能，提高城市品位，深化和拓展城市轉型內涵，形成一批區域中心城市、生態宜居城市。

（作者單位：四川大學經濟學院）