東盟正式接受了“印太”概念

張潔

6月22日至23日在曼谷舉行的第34屆東盟峰會(huì)正式通過了《東盟印太展望》（ASEAN Outlook on Indo-Pacific，以下簡稱《展望》）。這是東盟發(fā)布的首份關(guān)于印度洋—太平洋地區(qū)秩序的區(qū)域架構(gòu)倡議，目標(biāo)是“發(fā)揮東盟的集體領(lǐng)導(dǎo)作用，形成和塑造更密切的印太合作”，標(biāo)志著東盟作為一支重要的區(qū)域力量正式接受了“印太”這個(gè)新的地緣概念。《展望》發(fā)表后，印度、日本和美國等方紛紛表示歡迎，希望以此為基礎(chǔ)繼續(xù)加強(qiáng)與東盟的合作。這是否說明東盟與美日印澳等國在印太秩序問題上的戰(zhàn)略目標(biāo)完全一致？未來它們?nèi)绾位?dòng)，又會(huì)對地區(qū)秩序大調(diào)整產(chǎn)生怎樣的影響？

印尼是《展望》的主要推手

近年來，隨著主要國家力量對比的變化和太平洋與印度洋地區(qū)利益交匯的日趨深厚，原有亞太地區(qū)秩序逐漸進(jìn)入解構(gòu)與重組的重要?dú)v史階段，美國、日本、印度、澳大利亞、法國等都拋出各種印太構(gòu)想，其中大多涉及對中國、對東盟的戰(zhàn)略定位。以美國版“印太戰(zhàn)略”為代表，制衡中國崛起的意圖明顯，拉攏東盟與之形成合力的意圖也很明顯。這是因?yàn)椋瑬|盟具有重要的地緣政治價(jià)值，是實(shí)現(xiàn)美國主導(dǎo)下的、以盟友與伙伴關(guān)系為依托的網(wǎng)絡(luò)化安全聯(lián)盟的重要一環(huán)。多數(shù)東盟國家的認(rèn)知是，中美兩國如何處理彼此的緊張關(guān)系將決定全球戰(zhàn)略環(huán)境的未來走向。面對日趨激烈的大國博弈，東盟必須保持自身的團(tuán)結(jié)性和在地區(qū)事務(wù)中的“中心”地位。基于這一判斷，印尼開始著手制訂東盟版的“印太愿景”。

制訂新的地區(qū)愿景，首先面臨的問題是如何理解“印太”新概念。按照東南亞學(xué)者的分析，雖然印尼、新加坡等國家很快接受“印太”概念并將其納入外交話語體系。但對這一概念的具體內(nèi)涵卻有著與美日澳等國不同的認(rèn)知。東盟認(rèn)為，“印太”概念將亞太和印度洋地區(qū)視為緊密融合、彼此連接的地區(qū)，塑造了一個(gè)單獨(dú)的地緣戰(zhàn)略舞臺，東南亞正處于這一地理概念的中心位置，因此，“印太”概念的廣泛使用有助于凸顯東盟的戰(zhàn)略價(jià)值。但東盟也很清楚，中國對“印太”概念抱有很強(qiáng)戒心，因?yàn)槊绹苿?dòng)“印太戰(zhàn)略”是為了平衡、限制中國在亞洲的影響力增長。因此，東盟強(qiáng)調(diào)接受“印太”概念但完全沒有遏制中國的意圖，而是出于將環(huán)印度洋合作與業(yè)已成熟的亞太合作連接在一起的考慮。

2018年初，印尼初步完成“印太愿景”（Indo-Pacific Vision）草案，隨后，佐科總統(tǒng)和外長蕾特諾、海洋統(tǒng)籌部部長盧胡特等高官開始在東盟內(nèi)部推介它，希望各國能夠形成共識。最終，在今年6月東盟峰會(huì)上，與會(huì)各國領(lǐng)導(dǎo)人共同公布了《東盟印太展望》。根據(jù)早前透露出的信息，文件原名是《東盟印太愿景》，而非《東盟印太展望》。多位東南亞學(xué)者解釋說，“展望”表達(dá)的是看法和立場，“愿景”代表的是行動(dòng)計(jì)劃和措施方案，兩者有著微妙的差別。由于印太的發(fā)展方向取決于地區(qū)各方的態(tài)度，不能完全由東盟決定，東盟并不想一步到位，而是希望根據(jù)地區(qū)大國的初步反應(yīng)制定具體推動(dòng)措施。這種謹(jǐn)慎體現(xiàn)了東盟一貫的協(xié)商一致、循序漸進(jìn)外交特色。

2019年6月23日，第34屆東南亞國家聯(lián)盟峰會(huì)在曼谷舉行。圖為與會(huì)十國領(lǐng)導(dǎo)人合影留念。

“中心主義”與包容性

《東盟印太展望》主張建立一個(gè)基于東盟中心地位和開放、透明、包容與尊重國際法原則的地區(qū)新機(jī)制，其核心目標(biāo)是：保持地區(qū)穩(wěn)定與和平，這是東盟各國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基石;維護(hù)東盟的統(tǒng)一性，避免成員國因大國博弈被迫選邊站隊(duì);保持東盟在區(qū)域合作中的中心地位。

《展望》羅列的優(yōu)先合作領(lǐng)域是海事合作、連通性、可持續(xù)發(fā)展。首先，強(qiáng)調(diào)以和平、預(yù)防性方式管理和解決海洋爭端，促進(jìn)海上安全和航行、飛越自由，加強(qiáng)海上非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域的合作，同時(shí)重視海洋經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)性發(fā)展和海洋環(huán)境治理。其次，加強(qiáng)連通性建設(shè)，通過投資基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，加強(qiáng)物質(zhì)、制度、民間文化之間的聯(lián)系，建設(shè)“無縫、全面連接和一體化的區(qū)域”。其三，根據(jù)聯(lián)合國2030年可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)，加強(qiáng)在數(shù)字經(jīng)濟(jì)、貿(mào)易、中小型企業(yè)等領(lǐng)域的廣泛合作。

《展望》強(qiáng)調(diào)“包容性”，有意通過“在利益競爭的戰(zhàn)略環(huán)境中充當(dāng)中間人”，協(xié)調(diào)中美等國的地區(qū)方案形成相互對接。正如印尼官員指出的，在全球和地區(qū)政治發(fā)生變化之際，東南亞位于印度洋和太平洋之間的“十字路口”地帶，必須保持地區(qū)的和平與開放;鑒于在各種版本的地區(qū)方案中，東盟都被視為重要的投資目的地，構(gòu)建一個(gè)包容性的地區(qū)經(jīng)濟(jì)秩序更符合東盟的利益。

《展望》的另一特點(diǎn)是強(qiáng)調(diào)“東盟中心主義”，這是《展望》提出的最重要?jiǎng)訖C(jī)，也是最終要實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)。《展望》強(qiáng)調(diào)將遵循《東南亞友好合作條約》的宗旨和原則，依托一系列東盟主導(dǎo)的機(jī)制（即以東盟峰會(huì)為主要平臺，同時(shí)包括東盟地區(qū)論壇、東盟防長擴(kuò)大會(huì)議和其它10+1的機(jī)制）推進(jìn)合作，而這正是東盟在區(qū)域合作中繼續(xù)發(fā)揮主導(dǎo)作用的制度保障。

地區(qū)主要大國均表歡迎

今年3月20日，印尼外交部主辦了“印太合作高級別對話：通往和平、繁榮與包容的地區(qū)”研討會(huì)，包括東亞峰會(huì)成員在內(nèi)的20多個(gè)國家的外交官員應(yīng)邀參加。印尼知道，只有爭取到中國、日本、韓國、美國、俄羅斯、澳大利亞、新西蘭和印度等東亞峰會(huì)成員國的支持，《東盟印太展望》才有可能成為構(gòu)建地區(qū)新秩序的藍(lán)本，東盟的“中心地位”也才能得到鞏固。

《展望》出臺后，印度、日本和美國很快做出回應(yīng)。6月27日，印度外交部發(fā)言人表示，印度歡迎東盟發(fā)布自己的“印太展望”并正對此進(jìn)行研究，印度發(fā)現(xiàn)與東盟在基本原則、實(shí)現(xiàn)路徑和合作領(lǐng)域等方面具有一致性，雙方應(yīng)進(jìn)一步深入交流。同日，日本外相河野太郎在會(huì)見印尼外長蕾特諾時(shí)也表示了對《展望》的歡迎，并對印尼在東盟的領(lǐng)導(dǎo)地位給予肯定。7月2日，美國國防部發(fā)言人發(fā)表談話歡迎東盟發(fā)表《展望》，稱《展望》的原則與美國的印太戰(zhàn)略有“強(qiáng)有力的趨同性”，美國將東盟的中心地位置于印太戰(zhàn)略的核心，將繼續(xù)與東盟合作推進(jìn)和平、繁榮與安全。

事實(shí)上，為了攏住東盟，美國早已在多個(gè)場合表達(dá)了對東盟中心地位的支持，并采取了兌現(xiàn)對東盟“承諾”的實(shí)際行動(dòng)。在2018年8月宣布的對印太地區(qū)1.13億美元新投資計(jì)劃中，美國專門撥出1000萬美元用于“美國—東盟聯(lián)通行動(dòng)計(jì)劃”“湄公河下游行動(dòng)計(jì)劃”等地區(qū)機(jī)制建設(shè)。今年6月1日美國國防部發(fā)布的《印太戰(zhàn)略報(bào)告》明確指出，將“繼續(xù)支持東盟在地區(qū)安全架構(gòu)中的中心性，美國的自由和開放的印太戰(zhàn)略致力于進(jìn)一步加強(qiáng)這一中心性”。

美日印等國對東盟中心地位的支持，源于它們對東盟重要性的理解，更是為了爭取東盟支持它們各自的印太戰(zhàn)略，畢竟在未來地區(qū)秩序主導(dǎo)權(quán)的博弈中，各種盟友伙伴關(guān)系是必不可少的。而對東盟來說，如何能夠得到大國認(rèn)可，又不被迫選邊站隊(duì)，仍是重大考驗(yàn)，《展望》的公布僅僅是考驗(yàn)的開始。

未來，東盟將依托東亞峰會(huì)等現(xiàn)有機(jī)制推動(dòng)《東盟印太展望》的實(shí)施。對于中國來說，這既是機(jī)遇也是挑戰(zhàn)。一方面，《展望》與美國利用印太戰(zhàn)略組建遏華包圍圈的意圖拉開了距離，重點(diǎn)放在推動(dòng)區(qū)域合作獲得更為廣闊的施展空間上，與中國的周邊外交存在基本重合點(diǎn)。另一方面，中國面臨對“印太”概念以及與之相關(guān)地區(qū)秩序新方案作出回應(yīng)的更大壓力。我們有必要加緊對“印太”概念和背后的地區(qū)秩序演變做出研判，從理論和實(shí)踐兩個(gè)層面完善中國自己的地區(qū)戰(zhàn)略。最重要的是，堅(jiān)持開放、包容、共贏的理念，以務(wù)實(shí)態(tài)度有選擇地對《東盟印太展望》做出積極回應(yīng)，重點(diǎn)在經(jīng)濟(jì)和非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域開展多樣化的合作。

（作者為中國社科院亞太與全球戰(zhàn)略研究院研究員）