改革審計管理體制 推動審計監(jiān)督全覆蓋

劉亞強 黃林芳

摘要：習(xí)近平總書記在黨的十九大報告中明確提出，改革審計管理體制是健全黨和國家監(jiān)督體系的重要舉措，為改進(jìn)審計工作提出了新的方向和監(jiān)督制度，開啟了審計管理體制改革的新征程。本文著眼我國審計管理體制變化前存在的問題以及以期促進(jìn)實現(xiàn)審計全覆蓋成效尋求審計管理體制變革的新思路，力求提出相應(yīng)切實可行的方向。

關(guān)鍵詞：審計管理體制改革;審計全覆蓋

習(xí)近平總書記在黨的十九大報告中，提出了對審計管理體制改革的新要求，為改進(jìn)審計工作提出了新的方向和監(jiān)督制度，對審計在黨和國家監(jiān)督體系中的作用給予了新的期待，開啟了審計管理體制改革的新征程。新時代背景下，審計全覆蓋的內(nèi)涵也不斷發(fā)生變化，健全適應(yīng)于審計全覆蓋的審計管理體制成為改革的一個新思路。

一、文獻(xiàn)綜述

當(dāng)前學(xué)者對我國審計管理體制的改革研究相對較多。楊肅昌（2018）提出了審計管理體制當(dāng)前存在的問題以及新時代國家審計管理體制改的必然性;姜江華等（2018）從中國特色社會主義審計管理制度發(fā)展歷程進(jìn)一步闡述改革重點;裴育（2017）提出為了促進(jìn)國家監(jiān)督體系的健全，審計管理體制變化的基本取向有三種路徑選擇;丁時勇（2018）探討國家審計全覆蓋問題的難點有來自審計管理體制機(jī)制上的束縛。基于此，可以看出現(xiàn)有學(xué)者從推動實現(xiàn)審計全覆蓋角度對改革現(xiàn)有審計管理體制提出新思路的研究還是有所缺乏。

二、審計管理體制改革的必然性

審計管理體制一般被認(rèn)為是涵蓋審計職責(zé)的確立以及審計管理體系方面的內(nèi)容，我國審計管理體制變化前暴露出諸多長期累積下來的弊病，審計管理體制的變革勢在必行。

（一）我國現(xiàn)行的行政型雙重領(lǐng)導(dǎo)下的審計管理體制削弱了審計的獨立性，審計存在嚴(yán)重的授權(quán)不足問題，侵蝕了審計監(jiān)督的獨立性和有效性。在行政型雙重領(lǐng)導(dǎo)體制下，我國審計機(jī)關(guān)對上級審計機(jī)關(guān)以及同級的政府直接負(fù)責(zé)，是政府的組成部分，審計機(jī)關(guān)的人事財務(wù)等都極其容易受到本級政府的干預(yù)與控制，這種緊密的聯(lián)系嚴(yán)重的阻礙了審計機(jī)關(guān)保持應(yīng)有的獨立性，很難有效的在現(xiàn)行行政型審計管理體制下依法實現(xiàn)其監(jiān)督與制約的權(quán)利與權(quán)威。更是不利于推進(jìn)實現(xiàn)審計全覆蓋的時代要求。

（二）長期的審計實踐表明我國的審計部門工作范圍狹隘，審計只是簡單的就問題審計而審計，工作重心致力于通過揭露審計的現(xiàn)象，而對得到的結(jié)果總結(jié)的較少，審計部門的工作重在審，而忽視了對結(jié)果進(jìn)行整改，缺乏行政處分的權(quán)利，問責(zé)力度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，未能有效的對問題提出改進(jìn)的措施和建議，審計的職能單一，著力于監(jiān)督而忽視了服務(wù)于經(jīng)濟(jì)的建設(shè)，缺乏一種科學(xué)有效的管理機(jī)制。

（三）當(dāng)前我國審計機(jī)關(guān)的人才隊伍結(jié)構(gòu)也在一定程度上存在些許不足。首先審計機(jī)關(guān)在中央和地方的審計資源分配不合理，地方審計業(yè)務(wù)相對簡單，審計資源比較容易被閑置，而中央審計任務(wù)繁重，常常由于人力的不足導(dǎo)致無法兼顧審計全覆蓋目標(biāo)下的繁重業(yè)務(wù)。而且由于地方審計人員是由地方政府任免管理，部分地方審計人員呈現(xiàn)出較低的職業(yè)素質(zhì)，影響審計工作的效率。其次是審計隊伍知識結(jié)構(gòu)過于簡單，缺乏同時具有財務(wù)、計算機(jī)、法律知識等能力的復(fù)合型人才。

（四）審計部門在現(xiàn)行的管理體制下，一方面部門管理運作的手段單一傳統(tǒng)，無法與新時代快速發(fā)展的信息化相匹配，技術(shù)手段鏈條產(chǎn)生嚴(yán)重的斷裂，難以將大數(shù)據(jù)審計的優(yōu)勢應(yīng)用于審計業(yè)務(wù)流程中;另一方面，審計信息溝通的時效性、深度及廣度都跟期望效果相差甚遠(yuǎn)，審計部門利用信息資源的能力明顯不足，審計機(jī)關(guān)內(nèi)外部以及與被審計單位之間的信息資源共享、信息的整理利用能力方面都存在極大的缺陷，只有改進(jìn)技術(shù)手段來創(chuàng)新審計方法，充分發(fā)揮大數(shù)據(jù)時代的智能化進(jìn)行審計工作的數(shù)據(jù)分析，才能緊跟時代的腳步改善健全審計管理體制，促進(jìn)實現(xiàn)審計全覆蓋。

三、審計管理體制改革總體新思路

黨的十九大之后，隨著審計環(huán)境的不斷變化，原有的審計管理體制已經(jīng)無法再適應(yīng)日益復(fù)雜的審計環(huán)境，中央軍委會的建立打響了審計管理體制改革的第一槍，對我國的審計管理體制改革提出了新方向、高要求。通過分析研究現(xiàn)有現(xiàn)有審計管理體制的缺陷以及結(jié)合當(dāng)前的審計環(huán)境，我國審計管理體制的變革應(yīng)當(dāng)要適應(yīng)于我國的政治體制和政治關(guān)系，總體上還是保留原有的行政型審計管理體制，實施“一劃一建三重點”的改革策略。

（一）在保留原有行政型雙重領(lǐng)導(dǎo)體制下，把不同的審計機(jī)關(guān)劃分給不同的政治主體。為推動審計監(jiān)督全覆蓋，地方審計機(jī)關(guān)可以劃分給人大進(jìn)行監(jiān)督，直接掛鉤各級人大代表大會，加強對審計機(jī)關(guān)的制約監(jiān)督。審計機(jī)關(guān)可以不再依靠政府向上遞交審計報告給人大，有效的防止審計結(jié)果被二次處理，同時還應(yīng)在人大內(nèi)部建立新的預(yù)算執(zhí)行組織部門，加強對財政資金收支的監(jiān)督，充分發(fā)揮審計監(jiān)督的獨立性。構(gòu)建保障實現(xiàn)審計全覆蓋的權(quán)威的審計監(jiān)督體系。

（二）在中央審計委員會下建立起地方各級審計委員會，國家機(jī)構(gòu)的改革必然要求加強落實地方各級審計機(jī)關(guān)的監(jiān)督與制約權(quán)力，各級審計委員會必須堅決擁護(hù)黨的領(lǐng)導(dǎo)，更好地發(fā)揮審計的監(jiān)督職能，全心全意為人民服務(wù)，接受中央審計委員會的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，時刻提高警惕，提升工作效率。

（三）重點整合審計資源，特別是建設(shè)一支高質(zhì)量、高水平的審計隊伍。改善我國現(xiàn)行審計管理體制下中央和地方審計資源分配不均衡，審計隊伍結(jié)構(gòu)存在任免漏洞大、整體職業(yè)素質(zhì)較低、知識結(jié)構(gòu)過于簡單、人員任免不科學(xué)等缺陷的問題，提升審計人員的專業(yè)素養(yǎng)與能力，就必然要求以實現(xiàn)審計項目專門化、多元化為目標(biāo)，首先整合人力資源，短期內(nèi)無法實現(xiàn)人員的大量擴(kuò)增，只能通過科學(xué)的進(jìn)行資源配置，充分調(diào)動人員工作的積極性，才能盡可能彌補數(shù)量不足造成的質(zhì)量問題;對審計人員的職業(yè)教育培訓(xùn)應(yīng)當(dāng)被重視，從專業(yè)知識到技能職訓(xùn)以及崗位鍛煉、職業(yè)道德宣傳等全方面入手;人力資源應(yīng)當(dāng)將吸收納入同時具備財務(wù)、計算機(jī)以及法律等專業(yè)知識的復(fù)合型人才作工作的重點，建立科學(xué)的激勵制度，促進(jìn)崗位人員的知識儲備與社會發(fā)展行業(yè)變化齊頭并進(jìn)。

（四）重點著力于加強審計問責(zé)整改，對審計結(jié)果的處理意見要最終實現(xiàn)追蹤落實。致力于解決我國審計部門長期以來缺乏對審計結(jié)果處分的行政權(quán)力問題，使得審計結(jié)果能夠直接發(fā)揮作用，依法審計，依法問責(zé)。審計機(jī)關(guān)擁有司法執(zhí)行權(quán)，將會提升效率，加強對跟蹤審計執(zhí)行力度，推進(jìn)實現(xiàn)審計全覆蓋。審計問責(zé)制度目前大多的呼聲認(rèn)為要加強審計機(jī)關(guān)與人民法院和國家監(jiān)察委員會的聯(lián)系溝通，構(gòu)建聯(lián)動體系，落實整改處理意見，嚴(yán)肅追查審計責(zé)任。

（五）重點發(fā)展大數(shù)據(jù)審計，將大數(shù)據(jù)分析、人工智能、區(qū)塊鏈、云計算等新興信息技術(shù)引入到審計工作中，建設(shè)信息化審計系統(tǒng)，提升審計工作的效率，艱難少審計工作實踐中的錯誤，利用計算機(jī)技術(shù)全面系統(tǒng)地對數(shù)據(jù)進(jìn)行客觀完整的分析，提高審計工作的質(zhì)量，精進(jìn)審計技術(shù)方法，更新審計傳統(tǒng)的工作模式。

四、總結(jié)

本文從新時代黨的十九大精神出發(fā)，學(xué)習(xí)領(lǐng)會習(xí)書記對審計管理體制改革提出的新要求，通過研究審計管理體制改革前存在的種種與社會發(fā)展不相適應(yīng)暴露出來的弊病，從推動實現(xiàn)審計全覆蓋的必然發(fā)展趨勢出發(fā)提出新時代審計管理體制改革的總體思路。

審計管理體制的改革能夠加強審計機(jī)關(guān)的監(jiān)督力度，從一定程度上把審計監(jiān)督與我國的政治制度緊密連接，將審計提升到“黨和國家監(jiān)督體系”的新高度。完善審計管理體制，進(jìn)一步從根本上整合審計資源，加強對下級審計機(jī)關(guān)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，發(fā)揮審計監(jiān)督職能的同時，逐漸上升到服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會的層面，擴(kuò)展審計發(fā)揮服務(wù)職能，使得我國的管理型審計逐漸的趨向于治理型審計，在審計實踐過程中，重整改，嚴(yán)問責(zé)，全面加強審計監(jiān)督的力度，有助于更好地實現(xiàn)審計全覆蓋。

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