農村宅基地流轉促進土地資源優化配置研究

郭文靜

[摘要]一直以來，土地問題都是人們關注的焦點，關于土地問題國家也出臺了不少政策。鼓勵農村宅基地流轉，避免土地荒蕪，無人耕種，資源嚴重浪費。應合理采用農村土地宅基地使用流轉模式，積極推進農村宅基地流轉，實現土地資源優化配置，促進經濟社會繁榮發展。

[關鍵詞]農村宅基地;土地資源;優化配置

文章編號：2095-4085（2019）06-0164-02

1宅基地使用權及流轉概述

宅基地是農村集體經濟組織為保障農戶生活需要，給予農戶建造房屋使用的土地。以城鎮化角度劃分，宅基地可分為農村宅基地、城市宅基地兩類，本文僅以農村宅基地為研究對象。現行《土地管理法》內對宅基地使用權進行了準確界定，便于其與類似概念的區分。在我國學術研究中，最具代表性的以王利明等人定義為準，可歸納為3點，

第一，宅基地使用權是指在國家所有或集體所有土地上城鎮或農村居民建造的房屋，具有居住的權利。

第二，個人認為可將宅基地使用權限定為因建造自有住宅，農村居民對集體所有土地占有、使用的權利。

第三，宅基地使用權是指農村集體經濟組織的成員依法享有在農民集體所有土地上建設住宅的權利。

按照《物權法》152條規定，目前，僅以集體土地作為宅基地使用權的客體，而農村集體經濟組織成員則為宅基地使用權的主體。相較農村宅基地，城市宅基地限制更少，可流轉。本文所說的農村宅基地流轉是指農村宅基地使用權的流轉，也就是通過多種形式，如抵押，轉讓，出讓等實現農村宅基地使用權的流轉，屬于一種土地收益的行為。

2農村宅基地流轉現狀

作為我國一項利民政策，宅基地使用權制度在一定時期內，為我國長治久安發揮了積極的作用，并作出了重大貢獻。然而隨著社會經濟的迅速發展，城鎮化全面推進，宅基地使用權制度與人們對宅基地的現實需求矛盾逐步突顯。經濟發展的同時，人們對住房提出的要求也越來越高，進一步提升了農民住房建設熱度，增加了宅基地流轉與交易量。但針對宅基地流轉問題，當前法規政策要求甚嚴，在此背景下問題頻發。

（1）宅基地使用權限制流轉，但宅基地上的房屋允許流轉，從而加劇了房地分離的矛盾。據國家相關法律規定，嚴禁農村房屋流轉，抵押。但2014年中央一號文件，卻對各地試點農民住房財政權的抵押，擔保與轉讓給予鼓勵。按照現行法律，要嚴格限制宅基地使用權流轉，但又對附屬房屋流轉給予鼓勵，兩者之間存在矛盾。正是這種法律漏洞，給各地宅基地“隱性流轉”帶來了發展良機，特別是“小產權房”交易日盛。

（2）“一戶多宅”現象普遍。2018年農村宅基地流轉新政策，提出要改革完善農村宅基地制度，根據試點宅基地改革，“一戶一宅”為基本原則，但針對歷史存留問題，如“一戶多宅”，宅基地閑置等，雖有明文規定，但實施起來難度較大，特別是農民新建住宅后，舊宅退出機制缺乏，也不能轉讓，導致大量宅基地空置，閑置，從而浪費土地資源。

（3）宅基地使用權主體缺位，農民權益無法保障。當前，很大程度上政府是農村宅基地流轉的主導者，基于公共利益，當地政府征收宅基地，同時，宅基地從法律上講屬于集體所有，農民是集體組織成員，但在這個征收，流轉過程中，并未行使自身的合法權利，同樣，宅基地使用權轉讓后所得到了增值收益，農民即是分到了，但也少之又少，根本無法保障農民的權益。

（4）宅基地使用權流轉多為私下交易，沒有法律保障。絕大多數農民法律意識淡薄，在自家宅基地轉讓時，僅憑口頭協議，或一紙協議，根本不知道如何簽訂合同，更無法保證合同是否具有法律效力，若產生糾紛，維權難度極大。

3農村宅基地流轉促進土地資源優化配置的策略

3.1完善宅基地流轉制度

（1）明確宅基地產權邊界 為實現宅基地市場化交易，必須對農村宅基地使用權及其附屬房屋進行確權頒證。確定宅基地產權歸屬，才能對其未來收益有一個明確的預期，便于流轉。若產權不明，就會產生矛盾，進而影響交易。為此，必須對農村宅基地產權邊界進行明確，減少糾紛，維護農民財產安全。

（2）修改相關法律放開對宅基地流轉限制 因法律限制，無法在合法的前提下進行農村宅基地流轉。針對這種現狀，需修改相關法律，解除限制，助其順利進入市場交易。可在現行政策下，擴寬農村宅基地流轉空間、范圍，滿足農民現實需求，特別是進城落戶人群。

（3）完善現行“一戶一宅”制度2018年農村宅基地流轉新政策指出，要改革完善農村宅基地制度，進一步完善現行“一戶一宅”制度，針對過去遺留的“一戶多宅”，宅基地閑置等問題，可通過征稅的方式進行處理。同時，超標、面積超大宅基地同樣也要征稅。針對人均耕地少、二、三產業較為發達的地區，可通過集中建設農村公寓，住宅小區等方式，實現“一戶一宅”，而非單宗分散式地分配宅基地。同時，政策還提出要“探索進城落戶農民自愿有償退出或轉讓宅基地”，針對此類人群，可在自愿的原則下，針對閑置的宅基地進行有償退出。

3.2加強土地用途管制

按照《土地管理法》相關規定，農民建房使用土地，必須與土地利用規劃相符，同時還要辦理審批手續。于經濟發展地區而言，城郊宅基地交易，將會帶來可觀的利潤，這種情況下，有些人就會打耕地的主意，在耕地上建房，這種土地使用，與國家土地使用法規相悖。為此，必須建立嚴格的懲處機制，針對違法占地建設住房的，要及時制止，嚴控“一戶多宅”抬頭，合理控制占地建房面積，保護耕地資源。

3.3以土地規劃來引導農民建房

基于新農村建設，為滿足現代化農村新型社區需求，必須按照“統一規劃、集中建設”的原則，以土地規劃引導農民建房。

（1）加大政府投入，建設配套基礎設施，引導農民到中心村居住。中心村建設，是新農村建設的重點，與農民切身利益息息相關，同時，關乎社會穩定。為打造中心村，引導農民到中心村居住，必須加大政府基礎設施投入，建設配套的醫療、交通等設施，才能提高農民的生活品質。

（2）尊重農民意愿，完善司法救濟途徑，在宅基地流轉中，有效維護農民的切身利益，以合法手段保證交易正常進行，避免侵害農民利益，產生糾紛。

3.4建立并完善農村社會保障體系

作為一個農業大國，據人社部統計信息顯示，2017年全國農村人口數量就達到了5.9億人，面對龐大的農村人口，若農村社會保障制度存有缺陷，就會影響國家穩定與發展。長久以來，自我保障是農民社會保障的主要方式，農民離不開土地，農民僅以土地保障作為自我保障的關鍵，國家力量遠遠沒有達到農民現實需求。當前，政府，集體與農民是農村社會保障體系建設的主體，為更好地服務于民，保障農民基本生活需求，應建立多層次社會保障體系，以基本保障為主，鄉村集體保障與家庭保障為輔的保障體系。同時，要走多形式多樣化的農村社會保障形式，要求在全國范圍內，完善農民社會保障賬戶，對農村勞動力的轉移提供支持。要求針對孤寡老人，通過老年公寓，向土地管理部門上交宅基地，住房，承包田由農村集體回收，其老年生活由政府、集體負責，實現老有所養。

3.5完善鄉村治理機制

（1）完善村民自治，推進基層民主建設。根據《村委會組織法》相關規定，政府與自治組織之間的從屬關系已改變，由鄉鎮政府擔負行政責任，鄉鎮政府職責范圍內的所有工作村委會無需辦理，但必要時候可接受委托進行辦理。在村民委員會內部，由村民代表會議行駛決策權，由村委會行使執行權，由村民代表會議行使監督權。轉變以往“兩委會”大包大攬的情況。在村級重大事務中，要落實村民的各項權利，尤其是知情權、監督權等，保證村中無小事，各項事務辦理透明化、公開化。

（2）推進鄉鎮改革，完善鄉鎮政府職能。當前轉變政府職能是鄉鎮機構改革的重點，要緊跟時代步伐，滿足農民經濟社會管理需求，建設公共服務型政府。第一，要政企分開，將政府職責范圍之外的事務，交由企業、市場、村委會管理。第二，要實現政府的公共服務職責，在國家政策規范下，對各項政策進行全面落實，加大教育、衛生基礎設施建設，開展農民技能培訓，為農民就業提供科學知識的全面支撐。

4結語

綜上所述，伴隨城鄉一體化發展的不斷推進，新農村建設取得了顯著的成績。大量村鎮結合自身發展特點制定了科學，合理的發展規劃。在中國社會，農民與土地是一個共存體，土地是農民的根，農民熱愛土地，與土地不可分離。農村改革，就是改革土地，調整農民與土地之間的關系，針對土地問題國家出臺了大量法律政策，特別是宅基地流轉方面，為避免土地資源浪費，住宅閑置，如何完善農民宅基地使用權流轉制度成為了關鍵，這也是促進土地資源優化配置的重要舉措。

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