少數民族地區精準脫貧實踐、困境與對策

符振華　章安琦

摘 要：精準脫貧旨在實現全面建成小康社會，進一步推動脫危攻堅與鄉村振興戰略的結合銜接。為更好助力民族地區精準脫貧的發展，本文通過實地訪談法對湖南M州H村的精準脫貧現狀進行個案研究。研究發現該村精準脫貧實踐中存在歷史基礎微弱;產業建設缺乏與之相對應的人力物力專有技術;因病返貧現象偶有發生;“精英俘獲”現象成為阻滯因素?；诖耍铝τ跇嫿ìF有短期脫貧和長期發展相結合的模式，同時關注邊緣群體，建立防返貧機制并加強脫貧地方立法，為脫貧工作提供法律保障等對策。

關鍵詞：精準扶貧;民族地區;反貧困

一、導言

M自治州處于湖南省西部地區，丘陵、山地多，交通不便利，貧困人口大量積聚，地方經濟水平較低。1984年國家將該州劃為全國武陵山貧困片區之一，予以重點扶持，2011年將M州劃為14個集中連片特困地區之一。2013年，習近平總書記考察M州首次提出“精準扶貧”新概念，此后精準脫貧的實踐在全國范圍內快速推廣。在精準扶貧科學思想的指導下，M州治窮脫貧希望正在逐步實現。

二、湖南省M州脫貧理論與具體實踐

（一）價值目標：實現民族平等、團結、共同繁榮

習近平總書記指出：“全面實現小康，少數民族一個都不能少，一個都不能掉隊。”[1]中央這么重視民族工作，這么重視脫貧工作，就是要更好維護民族地區團結穩定，更好加快民族地區發展，更好凝聚各民族智慧和力量，各民族一起來實現中華民族偉大復興的中國夢。”

“目前我們這邊把人均純收入低于2855元的農戶全部列為扶貧對象。逐村逐戶登記造冊，通過這種方式做到了對扶持對象精準識別?！?/p>

“我們的總體目標就是在2020年前實現習總書記提出的目標，實現當地1200個貧困村農村貧困人口的全面脫貧，即人均純收入提高到2855元?！?/p>

（來源：訪談湖南M州扶貧辦公室工作人員）

采訪發現精準脫貧與之前的粗放式扶貧的方式最大的區別是精準，通過精準識別人群，精準了解原因，靶向治療，核心目標是幫助當地百姓脫貧，實現習近平總書記提出的各民族共同繁榮。

（二）推進主體：多方參與的精準脫貧體系

精準脫貧涉及的內容多，程度深，由誰來推進？這是問題的關鍵點。學術上對多方參與治貧認同度高。

“M州已經建立和完善結對幫扶機制。我們堅持新提拔干部必須具備扶貧工作經歷制度，而且現在大力推行“領導聯鄉、單位聯村、干部聯戶”結對幫扶工作制度?！?/p>

“脫貧工作不僅要依靠政府，而且要充分發揮市場以及村里面的優秀人才的作用。同時讓貧困戶在村里面的集體產業參與勞動?！?/p>

（來源：訪談湖南M州扶貧辦公室工作人員）

采訪中發現M州在精準脫貧實踐中廣泛發動政府、鄉村帶頭人、返鄉就業人群、農民等各方力量致力于精準脫貧，充分發揮政府、市場、農民等各方在精準脫貧聯動作用，實現多方聯動，有機組合，助力湘西精準脫貧。政府在精準脫貧中發揮充分調動各方資源的角色，市場盤活各種資源，打通生產流通消費環節，群眾則始終是精準脫貧參與主體。

（三）瞄準對象：短期致力貧困戶脫貧，長期助力提升民族地區自我發展能力

精準扶貧應致力于貧困戶的脫貧但是在識別過程中就存在很多問題。李晚芳等在調研Q縣精準脫貧中指出接受訪談的村級干部表示“現在村里貧困戶特別多，但是名額有限所以難以實現全部都錄入建檔立卡戶中”。接受訪談的縣級某扶貧干部表示“精準脫貧戶的戶數以上級給予的數據為準”;接受訪談的貧困戶表示“自家還未脫貧，政府已經將其劃分為已脫貧” [2]。由此可知Q縣精準脫貧存在“數據”脫貧、貧困人口退出“未脫貧”等現象。

游俊等認為民族地區的扶貧工作不僅應該致力于少數民族脫貧，而必須將構建民族地區自我發展能力的“特色產業、基礎設施、民生保障、民族文化、生態建設、社會治理”作為瞄準對象，集中兵力攻克。

“我們要求基層工作人員在幫助貧困戶脫貧中不能僅給予物質上幫助，還要了解他們困難，鼓勵他們要有戰勝貧困的信心和決心，要鼓勵他們不能有“要、靠、等、怨”等思想，同時要啟發他們積極脫貧致富，鼓勵他們學習科學文化知識，用智慧實現脫貧”。

（來源：訪談湖南M州扶貧辦公室工作人員）

湖南M州扶貧辦脫貧工作不僅旨在幫助貧困戶物質脫貧，更注重貧困戶精神脫貧，注重扶貧與“扶志”、“扶智”相結合。主要表現為扶貧方式由以前單方面物質給予到多種政策扶貧比如產業扶貧、金融扶貧（小額免息貸款），旨在調動貧困戶積極性和創造力，幫助貧困戶脫貧。同時M州扶貧辦積極宣傳脫貧政策，鼓勵貧困戶自我發展。

（四）脫貧方式：輸血和造血方式相結合脫貧

國家根據當地具體實際情況，采取輸血式和造血式相結合方式助力精準脫貧。湖南M州享有國家西部大開發、長江經濟帶、中部崛起、武陵山片區區域發展與扶貧攻堅、東西部扶貧協作、少數民族自治州等多個國家戰略政策支持，同時還享受全域旅游、全域康養、IPO綠色通道等特殊政策。這些政策對M州脫貧起到了作用。盡管長期享受這些特殊政策，當地經濟發展與湖南其他非少數民族地區相比仍然存在較大差距。由此可見，僅僅依靠輸血式扶貧對當地經濟發展很難起到長遠促進作用。

“目前我們M州有很多政策扶助貧困戶發展，根據致貧的各種原因通過政策幫助他們脫貧。但是在實際中還存在貧困戶不了解政策、不用政策現象。而且貧困戶覺得為什么不直接發錢進行救助而這些復雜方式對自己幫助不大?！?/p>

（來源：訪談湖南M州扶貧辦公室工作人員）

實現地區長遠的可持續發展，造血式助貧理念正在逐步取代輸血式扶貧理念。采訪發現，M州精準脫貧工作目前正在積極向造血式助貧轉變，但是造血式助貧的相關政策依然在實踐中存在政策推行較困難，實際效果不理想等問題。

（五）成效考評：定量定性方法與長短期考核方法相結合

成效考核是檢驗精準脫貧順利實施的重要依據。采訪發現，M州Q村通過定向和定量結合的方式，定量方式包括減貧目標人數、農戶年收入等核定。定性方式包括“第三方評估”、省際交叉考核、媒體暗訪考核等方式。成效考核不僅僅是定量考核，還包括定量與定性相結合考核方式并以此綜合評價扶貧成效。

“目前由我們辦公室對各個單位的扶貧工作進行對口督導，我們對每個貧困戶是否脫貧都有嚴格的考核，比如對這家貧困戶是否脫貧，我們不僅要聽貧苦戶自己說，而且要計算比如你們家幾口人，幾個勞動力，家里幾畝地，糧食作物是什么，一年的收入構成是什么，家里是否有老人等實際情況，通過綜合分析和計算再決定你是否脫貧。而且我們對對口支援的各個單位的領導也有考核如看你是否真的親自去貧困戶家里進行走訪了。省政府也會派人來實地調研。”

（來源：訪談湖南M州扶貧辦公室工作人員）

同時M州扶貧辦工作人員表示考核體系中不僅涉及到短期脫貧目標，還包括長期返貧指標并旨在從長期角度助力M州脫貧。

（六）實踐探索出的精準脫貧的新范式

2013年以來M州在實際工作探索出了精準脫貧的新范式，并與之前“單一式扶貧”與“粗放式扶貧”有較大區別。

“大數據+精準脫貧”范式，充分發揮區縣基層工作人員作用，挨家挨戶對貧困人口進行摸底，運用互聯網技術對貧困人口進行動態化數據管理以掌握精確數據;同時貧困戶管理也引入互聯網和大數據進行分類管理。但目前大數據在實踐中助力精準扶貧的程度還不深。

“我們這邊對貧困戶資料錄入了系統，但是其他功能我們也不知道怎么用?！?/p>

（來源：對H村村委會工作人員訪談）

“鄉村治理+精準扶貧”范式。鄉村治理是扶貧工作重要環節。目前M州每個村派駐紀律檢查組檢查，對扶貧資金使用以及扶貧干部工作等內容進行監督以避免出現因為貪污或者工作不力導致脫貧工作未得到有效開展。

“民族團結+精準扶貧”范式。M州內77%以上為土家族、苗族等少數民族，在精準扶貧路上，各個民族都不能少。民族團結工作與精準扶貧工作是相互交叉、相互交融關系。

精準脫貧新范式不僅需要經濟單方面建設，互聯網大數據作為輔助手段，充分發揮紀律檢查的監督作用，同時與鄉村治理、民族團結等工作相互交織，只有通過各種方式并列前行，才能保證新型精準脫貧順利開展。

三、M州H村精準脫貧現實困境

（一）歷史基礎微弱：第一、第二產業帶動收入有限，第三產業發展不完善

脫貧攻堅工作的順利實施程度受到產業發展影響。要實現真正脫貧致富，就要找到經濟增長點，發展產業，促進經濟增長。M州第一、第二產業對精準扶貧助力有限。目前M州僅依靠第三產業中的旅游業帶動經濟增長但其帶動經濟發展的程度有限且主要集中在核心景區而對鄉村旅游業實際效益非常小。此外，M州旅游尤其是H村旅游尚缺乏地方特色，存在游玩性不強，旅游效益低等顯著問題。

“我們村處于武陵山區，山多地少，農業發展的基礎十分薄弱，而涉及的制造業也非常少，而且也沒人來我們這邊旅游。”

（來源對H村村委會工作人員訪談）

（二）產業建設：缺乏與之相對應的人力、物力、專有技術

產業建設取得良好效果是多種因素相互作用，有機配合的結果。但M州H村在產業發展方面存在很多短板。比如在生產環節，產業投資除了要投入人力財力物力還需要投入專有技術等。從湘西州統計局可知2017年湘西農村居民人均可支配收入僅僅為8273元，相對比于發展特色農業所需成本來說上尚有不足。

“我們種特色農作物或者飼養湘西黃牛、湘西黑豬等特色種養業的成本高，我們負擔不起，種點糧食作物能糊口就行了。”

“我們這邊沒有農業指導站，即使建立了農業指導站也難以取得規模效益?！?/p>

（來源對H村村委會農戶訪談）

在產業建設需要投入專業化的指導方面，專業種植技術或者飼養技術對于M州H村農民來說比較缺乏，對于位于偏遠地區農民來說，取得這些資源的成本較大。

M州H村在農產品銷售環節出現信息不對稱，難以找到合適的市場，2019年初M州H村就出現柑橘滯銷、腐爛問題。

發展第三產業方面，著力抓好土家族、苗族文化生態鄉村游，促進農村貧困群眾就地就業和增收致富實際效果也不好，效益比非常低。

“我們村處于武陵山區，山多地少，農業發展的基礎十分薄弱，而涉及的制造業也非常少，而且也沒人來我們這邊旅游?！?/p>

（來源對H村村委會工作人員訪談）

（三）因病返貧等現象偶有發生

M州H村出現在貧困線附近掙扎用戶的收入來源單一，抵抗風險能力特別弱，一旦出現風險，十分容易陷入再度貧困困境之中。比如因病致貧，這種情況偶有發生。

“我們村出現達到已達到脫貧的人，但是過段時間又返貧，比如來年收入不穩定，或者出現大病、婚嫁等需要很多錢?！?/p>

（來源對H村村委會工作人員訪談）

（四）“精英俘獲”現象阻礙脫貧工作有效開展

M州H村基層組織出現“精英俘獲”現象影響脫貧工作有效開展。M州H村“精英俘獲”的形式表現為扶貧政策的受益者主要是村里面掌握了政治經濟資源的人身上而貧困戶收益較小。

“那些政策我都不知道，都是村干部負責，他們不告訴我，我怎么會知道，我也不知道這政策到底對我有啥用?！?/p>

（來源對湖南M州H村貧困戶訪談）

四、M州精準脫貧可持續發展路徑探析

（一）堅持通過“四個一批”解決短期貧困

“四個一批”主要指根據貧困戶的致貧原因，對癥下藥，針對具體問題進行精準脫貧的實踐，主要指的是發展生產脫貧一批、生態補償脫貧一批、發展教育脫貧一批、社會保障兜底一批。

發展生產脫貧一批，主要有四種形式：產業引領、就業創業、企業幫村、金融助推。同時要利用好湖南省M州自身優勢，湖南省臨近廣東，相比于廣東工資水平低，可以引進廣東省企業，增加就業機會。

生態補償脫貧一批，通過產業引領打造生態經濟示范鎮。

發展教育脫貧一批，實施教育扶貧工程，免費素質教育與自愿性免費技能教育相結合。

社會保障兜底一批，充分發揮社會保障的兜底功能，尤其是社會救助的兜底作用。瞄準貧困人口，對貧困人口施以最低生活保障、醫療救助、臨時救助等措施，保證所有人吃飽穿暖。

（二）逐步建立民族地區脫貧長效發展路徑

由以建設社會主義新社區（農村）取代消除絕對貧困現象為主要目的扶貧開發。將精準脫貧工作與鄉村振興，社區治理聯系起來，進入促進全面小康新階段。努力實現新“八有”目標，基本達到“生產發展、生活寬裕、鄉風文明、村容整潔、管理民主”的新農村建設要求。

建設有群眾擁護的“雙強”班子，有科學合理的發展規劃，有高產高效的農業設施，有特色鮮明的主導產業，有持續穩定的集體收入，有先進適用的信息網絡，有健康向上的文明村風。村規民約和村民自治制度健全完善，科學文明、健康向上的社會風尚逐步形成，有村容整潔的居住環境。

另外要鞏固消除絕對貧困取得成效，持續關注收入低、沒錢用、基本公共服務不均等現象，政策要有一定的持續性，確保到2020年讓低收入人口“一個不少、一戶不落”地共同邁進小康社會。

（三）關注邊緣群體，建立防返貧機制尤其重點是防止“因病返貧”現象

1.建立防返貧機制

關注因健康、教育、性別、技能、就業機會、地區差異等原因，有勞動能力但就業情況不好、收入不穩的人群，他們在基本生活、醫療、住房、教育培訓等方面有時可以自我滿足，有時需要國家和社會扶助，對這些人群應實行重點動態管理，對穩定遠離邊緣狀態的群眾及時清除出名單，對不幸掉入貧困深淵的個人和家庭，立刻啟動救助程序，最大程度上減少傷害。

2.重點建設有效健康扶貧機制

建設健康扶貧長效機制，主要從能力維度和權利維度著手。能力維度著手解決個人克服健康問題的承受力不足，增強個人健康預防工作。權利維度著手解決服務供給問題。具體來說，一方面改善服務數量可得性，整合醫療資源，增強病床利用率;另一方面改善醫療服務質量，可以通過提升醫療硬件標準，建立家庭醫生制度提高服務質量，處理好橫向協同與縱向治理。

（四）加強地方立法，為脫貧工作提供法律保障

在開展扶貧開發工作同時要完善地方扶貧法律保障，進行地方立法讓扶貧開發工作法制化規范化。頒布地方法律對扶貧不力相關部門與工作人員實施相應問責。同時地方立法需要明確精準扶貧立法構建、精確主體資格認定標準、發揮非政府組織的社會協同作用。可以學習《江蘇省農村扶貧開發條例》經驗，條例的頒布使江蘇省扶貧開發工作進入了法制化規范化的軌道并大大提高了扶貧效力和效果。

五、結語

M州H村在精準脫貧實踐遇到很多困難。精準脫貧實踐不僅是一場涉及到經濟領域上提升經濟水平戰役，更與我國鄉村政治環境息息相關。問題不僅在于要打通經濟領域中的各個環節，也涉及到鄉村環境治理如扶貧資源如何有效分配，如何做好鄉村廉政風氣建設工作，更加關系到鄉風文化建設等問題。精準脫貧是一個全領域、綜合性問題，目前在實踐中仍有許多亟待解決的重要問題，本文僅選擇湖南M州Q縣H村作為個案研究，而全國范圍內少數民族脫貧實踐既有相同之處也有不同之處。需要結合當地具體實際有針對性地開展對策研究，更好助力當地發展。

參考文獻：

[1]游俊等.試析民族地區脫貧攻堅與民族團結進步創建工作的邏輯契合-以湖南省湘西土家族苗族自治州為例[J].吉首大學學報（社會科學版），2018（06）.

[2]李晚芳等.習近平扶貧理念下湘西鳳凰縣精準脫貧研究[J].湖南人文科技學院學報，2017.